Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: GIOVANNI ZAMORA REINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo sancionatorio en el que no se declaró la caducidad de la facultad sancionadora. Defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Giovanni Zamora Reina, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de agosto de 2025, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de su derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se tutelen los derechos fundamentales de GIOVANNI ZAMORA REINA, referente al Debido Proceso, toda vez que este fue vulnerado por la decisión adoptada por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN C dentro del proceso 11001334104520220045101, con la decisión de sentencia del 16 de julio de 2025. 2.
Se deje sin efectos la Sentencia del 16 de julio de 2025 proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN C dentro del proceso 11001334104520220045101, por haber vulnerado los derechos fundamentales de GIOVANNI ZAMORA REINA. 3. Se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN C proferir una nueva sentencia dentro del proceso 11001334104520220045101 teniendo en cuenta los precedentes verticales y horizontales existentes frente a la materia en disputa, el acervo probatorio existente y motivando debidamente sus decisiones”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos El accionante relató que el 30 de enero de 2021 se le impuso un comparendo No. 11001000000027868266, por la presunta comisión de la infracción D-12 1 del Código Nacional de Tránsito, la cual impugnó y con ello se inició el proceso contravencional.
En primera instancia, la Subdirección de Contravenciones de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá por medio de acto administrativo No. 1215 de 22 de abril de 2021 proferido en audiencia pública, declaró contraventor al señor Giovanni Zamora Reina, decisión que fue apelada en la misma audiencia y que confirmó el director de la oficina de Investigaciones Administrativas de Tránsito y Transporte en Resolución no. 766-02 de 29 de marzo de 2022, notificada el 2 de mayo de 2022.
Afirmó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Distrito Capital de Bogotá, Secretaría de Movilidad, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 1215 de 22 de abril de 2021 y 766-02 de 29 de marzo de 2022, y a título de restablecimiento del derecho solicitó eliminar la sanción y reintegrar la suma de $508.200 con su respectiva indexación. Indicó que el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá en sentencia de 13 de diciembre de 2024, i) declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá declaró contraventor al señor Giovanni Zamora Reina por la comisión de la infracción descrita en el literal D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, toda vez que el término de 1 año para resolver y notificar los recursos interpuestos fenecieron, por lo que operó la caducidad de la facultad sancionatoria.
Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en fallo de 16 de julio de 2025 2, en el que revocó la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. A su juicio, el artículo 161 de la Ley 769 de 2002 establece que la resolución que resuelve los recursos “deberá ser expedida” en un término no mayor a un año, a lo que agregó que en atención a que el legislador no distinguió ni impuso para los recursos la obligación de notificar dentro del mismo plazo, no le es dable aplicar una interpretación diferente.
Por consiguiente, como el recurso se presentó oportunamente el 22 de abril de 2021 y la decisión que lo resuelve se expidió el 29 de marzo de 2022, no se superó el año establecido en la norma antes mencionada. 3. Fundamentos de la acción La parte actora mencionó que la sentencia de 16 de julio de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 1 "Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito" 2 Un magistrado que integra la sala de decisión salvó el voto.
Consideró que se debió confirmar la sentencia de primera instancia, en tanto que se debió aplicar una interpretación en el que “comporta la expedición del acto administrativo dentro del año siguiente a la interposición del recurso de apelación, pero, admite su notificación posterior siempre y cuando se dé estricta aplicación a las diligencias consagradas por los artículos 67, 68 y 69 del CPACA para la notificación”.
Por consiguiente, el sancionado presentó recurso de apelación el 22 de abril de 2021 y la Resolución No. 766-02 que lo resolvió es de 29 de marzo de 2022 y la notificación fue por correo electrónico de 2 de mayo de 2022, es decir, la administración se tardó más de un mes para surtir la notificación por ese medio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 vulneró su derecho fundamental al debido proceso al no aplicar la caducidad del artículo 161 de la Ley 769 de 2002.
Afirmó que el Tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo, toda vez que la notificación del acto administrativo sancionatorio se debe realizar dentro del término del año establecido en el artículo 161 de la Ley 769 de 2002. Aseguró que resulta “absurdo de considerar, que podrían pasar años sin que se le notifique los actos administrativos a los administrados, sin que pueda existir una consecuencia jurídica en contra de dicha omisión de la administración. En igual sentido, no habría una sanción de orden legal SI NUNCA SE NOTIFICA el acto administrativo”.
Resaltó que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, establece que si los recursos no se deciden en el término fijado se entenderán resueltos en favor del recurrente, norma que resulta aplicable al procedimiento administrativo consagrado en la Ley 769 de 2002, por expresa disposición del artículo 2 del CPACA. Explicó que el 22 de abril de 2021 presentó recurso de apelación contra la decisión sancionatoria, que la entidad lo resolvió el 29 de marzo de 2022, sin embargo, le notificó el 2 de mayo de 2022, es decir, excediendo el término de 1 año. Sostuvo que la sentencia objetada incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que en lo relacionado con la figura de la caducidad de la facultad sancionadora no tuvo en cuenta las sentencias de 13 de agosto de 2018 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de “28 de enero de 2021” de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ni el concepto de 13 de diciembre de 2019 de la Sala de Consulta y Servicio Civil en el que se explicó lo relacionado con el silencio administrativo positivo.
Agregó que también se desconoció el precedente horizontal, en tanto la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 15 de noviembre de 2024, consideró que las entidades tienen un año para expedir el acto administrativo que resuelve el recurso de apelación y su respectiva notificación. Igualmente, así lo considera la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en decisión de 6 de marzo de 2025, e invoca el fallo de 20 de junio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el que, en un caso similar, precisó que la única forma de garantizar la eficacia jurídica del acto administrativo que decide el recurso es mediante la notificación personal.
Para terminar, manifestó que la acción de tutela cumple con todos los requisitos generales de procedencia, porque i) el asunto goza de relevancia constitucional, toda vez que la providencia objetada desconoce el precedente vertical y horizontal, ii) no cuenta con otro medio de defensa judicial para debatir sobre lo resuelto por el Tribunal, iii) se presentó en un término razonable, iv) se señaló la irregularidad en la que incurrió la accionada, v) se identificaron los hechos y omisiones que Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 generaron la vulneración del derecho fundamental y, por último, vi) la providencia reprochada no se dictó en otra acción de tutela. 4.
Trámite procesal Por auto de 15 de agosto de 2025, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar al accionante y a la autoridad judicial accionada. Asimismo, al Distrito Capital de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 116547 a 116552 de 19 de agosto de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C El magistrado ponente de la sentencia objetada solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela o se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que carece de relevancia constitucional, pues lo que pretende el actor es que se surta una tercera instancia. Agregó que el accionante solo plantea una cuestión económica “y la aplicación de un procedimiento reglamentario especial; luego, no implica discusión sobre la Constitución Política” Manifestó que en la sentencia objetada se hicieron las distinciones entre las diferentes normas jurídicas, su contenido, la constitucionalidad declarada y se explicó en forma razonada el resultado del análisis efectuado y que se trataba de la aplicación de la ley especial y no la general desarrollada en el CPACA. 5.2.
Respuesta del Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá La titular del despacho solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, porque no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante. Adicionalmente, pidió que se desvinculara del trámite constitucional, pues carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el actor no elevó reproche alguno contra ese despacho judicial. 5.3.
Respuesta de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá La directora de la oficina de representación judicial solicitó que se desvincule de la acción de tutela por carecer de legitimación en la causa por pasiva y, además que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que se utiliza como una tercera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Cuestión preliminar El Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá solicitaron que se desvincularan de la acción de tutela, por carecer de legitimación en la causa por pasiva.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que al estudiar la falta de legitimación en la casa por pasiva ha explicado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada” 3,, la Sala negará las solicitudes de desvinculación. Por una parte, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá fue quien profirió la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó el accionante, y por otro lado la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá conforma la parte demandada, razón por la cual ostentan interés directo en el asunto por lo que se vincularon como terceros con interés. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C vulneró el derecho fundamental al debido proceso del demandante. 4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos4 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos5, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). 3 Sentencia T-005 de 2022. 4 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 5 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20126, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.
Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20147, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20058. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico9;
(ii) Defecto procedimental absoluto10; (iii) Defecto fáctico11; (iv) Defecto material o sustantivo12; (v) Error inducido13; (vi) Decisión sin motivación14; (vii) Desconocimiento del precedente15 y (viii) Violación directa de la Constitución 16. 6 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 7 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 10 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 11 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 12 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 13 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 14 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 15 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 16 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo17 y de la Corte Constitucional18. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 5.
Estudio y solución del caso concreto 5.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que, en el presente caso, i) la acción de tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, pues debe definirse si con la sentencia de 16 de julio de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se limitó el contenido, alcance y goce del derecho fundamental al debido proceso del accionante.
En el presente asunto, se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que sustentan la solicitud se encaminan a demostrar un supuesto defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial por parte del Tribunal accionado, es decir, se propone una genuina discusión con trascendencia constitucional.
Aunado a lo anterior, se evidencia que el sentido de la providencia objetada resultó diferente a la decisión de primera instancia en el proceso que originó la controversia, por lo que la parte actora no tuvo la oportunidad de exponer dichos reparos al interior de dicho trámite. Por otra parte, ii) la sentencia objetada se dictó como consecuencia de un recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por lo que el demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, ni de unificación de jurisprudencia, descritas en el artículo 257 de la misma normativa, iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses 19 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional20;
(iv) los hechos y las 17 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 18 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 19 La providencia objetada se notificó el 22 de julio de 2025 y la acción de tutela se instauró el 6 de agosto de 2025, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 20 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 5.2.
La autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo El señor Giovanni Zamora Reina, quien actúa por conducto de apoderado judicial, considera que la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró su derecho fundamental al debido proceso, con la sentencia de 16 de julio de 2025, por medio de la cual se revocó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con sustento en que no se había configurado la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad demandada.
La Sala anticipa que amparará el derecho fundamental al debido proceso del accionante, al evidenciarse la configuración del defecto sustantivo, por una interpretación contraevidente de la norma aplicable. Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de las decisiones proferidas en el proceso ordinario, así: El señor Giovanni Zamora Reina presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital de Bogotá, Secretaría de Movilidad, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución no. 1215 expedida en audiencia pública de 22 de abril de 2021, por medio de la cual se declaró contraventor al demandante respecto del comparendo no. 11001000000027868266, por incurrir en lo previsto en el artículo 131, literal D de la Ley 769 de 2002 21, modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, literal d, inciso 12, y la Resolución no. 766-02 de 29 de marzo de 2022, a través de la cual se confirmó la anterior decisión. Como restablecimiento del derecho solicitó eliminar la sanción impuesta al señor Zamora Reina y reintegrar la suma de $508.200 con su respectiva indexación. El accionante alegó, entre otros argumentos, la caducidad de la acción sancionatoria, al considerar que superó el año con que contaba la administración para resolver el recurso de apelación que interpuso en debida forma contra la decisión de primera instancia. El Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá en sentencia de 13 de diciembre de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá declaró contraventor al señor Giovanni Zamora Reina por la comisión de la infracción descrita en el literal d del artículo 131 de la Ley 769 de 2002.
Asimismo, dejó sin efectos la sanción impuesta al actor, al considerar que en caso de haberse efectuado algún pago por ese concepto, la suma debería devolverse debidamente indexada. Y negó las demás pretensiones de la demanda. 21 “ARTÍCULO 131. MULTAS. <Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Los infractores de las normas de tránsito serán sancionados con la imposición de multas, de acuerdo con el tipo de infracción así: (…) D. Será sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes (smldv) el conductor y/o propietario de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones: (…) D.12.
Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. Además, el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días. (…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Explicó que en el acto administrativo de 22 de abril de 2021, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá - Subdirección de Contravenciones -, declaró contraventor al señor Giovanni Zamora Reina por la comisión de la infracción D-12 y concedió recurso de apelación. Mediante Resolución no. 766-02 de 29 de marzo de 2022, se resolvió el mencionado recurso, la cual fue notificada el 3 de mayo de 2022.
Resaltó que la administración había superado el término de un año consagrado en el artículo 161 de la Ley 769 de 2002, por lo que había operado la caducidad de la facultad sancionatoria. La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá interpuso recurso de apelación, en el que afirmó que la apelación en sede administrativa se decidió dentro del año que consagra el artículo 161 del Código Nacional de Tránsito y Transporte, a lo que agregó que el legislador no distingue ni impuso para los recursos la obligación de notificar dentro del plazo de un año, razón por la que no era dable al intérprete aspirar a que se dé un sentido diferente para incluir un trámite que no se encuentra consagrado en la normatividad.
La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 16 de julio de 2025, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en que el artículo 161 de la Ley 769 de 2002 establece que la administración cuenta con un año para resolver el recurso, para lo cual “´deberá ser expedida´; y si estos ´no se deciden´ en este término de un año, se entenderán ´fallados´ a favor del sancionado”.
El Tribunal sostuvo que “sobre el tema en litigio, ya se pronunció la Sala en sentencia mayoritaria (20 de mayo de 2024, rad. 11001333400120220016701), en la que se estableció que si el legislador no distinguió ni impuso para los recursos la obligación de notificar dentro del plazo de un año, no le es dable al intérprete pretender aplicar un entendimiento diferente para incluir en un trámite -Recursos- una acción o sanción que no contiene la Ley.
Es claro que si así lo hubiera querido el Legislador en su autonomía -Exigir para los recursos la decisión y notificación dentro del lapso fijado-, lo hubiera establecido como lo hizo al regular la caducidad de la potestad sancionatoria en otra norma jurídica, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. Pero aquí no lo reguló así, y el Juez no puede ir en contra del mandato legal, ni aun con la mejor aspiración de extender la regla legisladora”.
Agregó que la Corte Constitucional estudió en la sentencia C-875 de 2011 la constitucionalidad de la expresión “si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente” del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, su decisión fue declararla exequible sin condicionamiento alguno, y a pesar de que se refirió a otro aspecto de la norma jurídica -el del lapso para sancionar y notificar, en este el de los recursos-, no le dio en ninguna parte la connotación de incluir en “decidir” una acción adicional dentro del lapso de un año, la de notificar.
Por el contrario, la excluyó para ese trámite de recursos. Precisó que a pesar de que el Consejo de Estado ha interpretado en algunas decisiones el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, referente a la caducidad de la potestad disciplinaria y ha extendido el acto de notificación dispuesto para la decisión al plazo previsto para la resolución de los recursos, esto no se puede acoger en el presente asunto el cual cuenta con norma especial en la que “no refiere Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ni siquiera para la decisión primigenia -Como sí se hizo para el artículo 52, CPACA- en el procedimiento contravencional, el acto de notificación, lo que impediría de entrada hacer una interpretación extensiva de una regla dispuesta en la misma norma, máxime cuando la interpretación en tratándose de aplicar una sanción como es el presente caso, debe ser restringida y taxativa, sin lugar a analogía alguna”.
Afirmó que en razón a que el legislador en el artículo 161 de la Ley 769 de 2002 no dispuso extender los efectos de la caducidad hasta el acto de notificación, no se puede hacer una interpretación extensiva y analógica a la norma jurídica. Adicionalmente, aseguró que “tampoco se estima procedente contemplar dentro de la decisión el acto de notificación, porque la caducidad al ser una figura normativa con efectos negativos, no puede ser susceptible de adiciones o extensiones vía interpretativa, postura que es ampliamente respaldada en materia sancionatoria de toda índole”.
Luego, señaló que “en el procedimiento contravencional el recurso se presentó de forma oportuna el 22 de abril de 2021 y la decisión sobre el mismo se expidió el 29 de marzo de 2022, esto es, dentro del año establecido por el artículo 161 de la Ley 769 de 2002, se comprueba que no tuvo ocurrencia en este caso, la caducidad de la facultad sancionatoria de la Secretaría de Movilidad alegada por el demandante y acogida inicialmente por la providencia del Juzgado, motivo por el cual se determina que la sanción impuesta a Giovanni Zamora Reina fue proferida dentro de los términos y parámetros consagrados en la referida norma jurídica y en estos aspectos, la sanción es legal.
Por lo tanto, se establece que no se comparte la decisión adoptada en primera instancia, toda vez que en el expediente se demostró que frente a los actos administrativos que se demandaron, no se presentó la figura jurídica del silencio administrativo positivo”. Finalmente, se refirió a la aplicación de la infracción D-12 y su tipificación en el caso concreto, sin embargo, como esto no fue motivo de reproche por el accionante, no se hizo mención a esta parte de la decisión. La Sala precisa que el defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.
(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”22. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”23.
Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala observa que la parte actora en el escrito de tutela reprocha la interpretación del artículo 161 de la Ley 769 de 2002, al establecer que el término de un año para que se configure la caducidad de la facultad sancionadora se aplica solo a la expedición del acto administrativo, sin incluir el acto de notificación. Al respecto, la Sala evidencia que en lo relacionado con las sanciones por infracciones de tránsito, específicamente con la caducidad de la facultad sancionadora, el ordenamiento jurídico prevé una norma especial, en concreto, el artículo 161 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 11 de la Ley 1843 de 2017, el cual dispone: “ARTÍCULO 161.
CADUCIDAD. La acción por contravención de las normas de tránsito, caduca al año (1), contado a partir de la ocurrencia de los hechos que dieron origen a ella. En consecuencia, durante este término se deberá decidir sobre la imposición de la sanción, en tal momento se entenderá realizada efectivamente la audiencia e interrumpida la caducidad.
La decisión que resuelve los recursos, de ser procedentes, deberá ser expedida en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición, si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente. La revocación directa solo podrá proceder en forma supletiva al proceso contravencional y en el evento de ser resuelta a favor de los intereses del presunto infractor sus efectos serán a futuro, iniciando la contabilización de la caducidad a partir de la notificación de la aceptación de su solicitud o su declaratoria de oficio, permitiendo al presunto infractor contar con los términos establecidos en la ley para la obtención de los descuentos establecidos en la ley o la realización de la audiencia contemplados en el Código Nacional de Tránsito”.
De lo antes transcrito, se observa que los reproches del actor se limitan a la interpretación que del inciso segundo realizó el Tribunal en la sentencia objetada, al considerar que la caducidad de la facultad sancionadora se debe entender solo hasta la expedición del acto administrativo que decide el recurso, pues no menciona la notificación, porque el legislador así lo dispuso. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 23 Ibíd. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Igualmente, el Tribunal advierte que no se puede hacer una interpretación extensiva y analógica a la norma ni aplicar las decisiones que el Consejo de Estado ha realizado al respecto, pues esas fueron con sustento en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, no en el marco del artículo 161 de la Ley 769 de 2002 -norma especial que rige el asunto-.
Ahora bien, la Sala considera que la interpretación gramática o literal del artículo 161 de la Ley 769 de 2002 desarrollada por la autoridad judicial accionada en la que se deslinda la notificación de la expedición del acto administrativo desconoce el principio constitucional de la seguridad jurídica 24 y el derecho fundamental al debido proceso del accionante, pues prolonga indefinidamente el ejercicio del poder sancionatorio del Estado y la concreción de la situación jurídica del actor frente a la autoridad de tránsito.
En efecto, si bien es cierto que el inciso segundo del artículo 161 de la Ley 769 de 2002 no alude a la notificación del acto administrativo, lo cierto es que al referirse a la “expedición” se debe entender que también hace parte la debida notificación, más aún cuando esto último es lo que brinda de eficacia, certidumbre y oponibilidad a la decisión de la administración. Esta Corporación, en un contexto normativo similar, en la sentencia de unificación (IJ) de 29 de septiembre de 2009 25, unificó lo relacionado con la prescripción de la acción sancionatoria, en la que consideró que “la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario” 26.
La anterior decisión fue proferida al resolver un recurso extraordinario de súplica que tuvo origen en los reparos formulados contra unos actos administrativos emitidos en un proceso sancionatorio disciplinario y durante la vigencia del Decreto 01 de 1984. Empero, la referida interpretación ha sido acogida y aplicada por la jurisprudencia de esta Corporación 27, en otros escenarios en los que el Estado ejerció la facultad sancionatoria y al estudiar la excepción de caducidad, se tuvo en cuenta la expedición y debida notificación del acto administrativo.
Adicionalmente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 1 de octubre de 2014, en un caso donde se estudió la caducidad de la facultad sancionadora de la Superintendencia Financiera de Colombia, quien se regula por 24 El principio de la seguridad jurídica ostenta rango constitucional el cual ha sido derivado, por la Corte Constitucional, del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta, en términos generales supone una garantía de certeza la cual acompaña otros principios y derechos en el ordenamiento, como el de confianza legítima y buena fe.
Sentencia T-502 de 2002. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, radicado No. 11001-03-15-000-2003-00442-01, C.P.: Susana Buitrago Valencia. 26 Si bien esta sentencia no unificó sobre la caducidad de la facultad sancionatoria, lo cierto es que es un criterio orientador para interpretar lo relativo a la aplicación del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 27 Como criterio orientador ha sido aplicado en las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de marzo de 2019, radicado No. 11001-03-24-000-2018-00318-00, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2019, radicado No. 25000-23-26-000-2009-00804-01, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera y sentencia de tutela de 10 de septiembre de 2020, radicado No. 11001-03-15-000-2020-02289-01, C.P.: María Adriana Marín; Consejo de Estado, Sección Quinta – Sala de Descongestión-, sentencia de 8 de febrero de 2018, radicado No. 25000-23- 24-000-2008-00045-02, C.P.: Rocío Araújo Oñate.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 una norma especial, al estudiar la caducidad de la facultad sancionatoria indicó que “la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 29 de septiembre de 2009, aunque se refirió a la prescripción de la facultad sancionatoria de la Procuraduría, acogió la tesis según la cual, la facultad sancionatoria se entiende ejercida dentro del plazo de prescripción si se expide y notifica el acto sancionatorio inicial, que no incluye los actos que resuelven los recursos ni la notificación de los mismos.
Mutatis mutandi, para el caso del artículo 38 del C.C.A. no se requería que en el plazo de los tres años los actos que imponen la sanción queden ejecutoriados” 28. Igualmente, valga recordar que la caducidad tiene como propósito brindar certeza a los administrados, en tanto no se puede ejercer de manera indefinida la facultad sancionatoria que ostenta el Estado.
Es decir, las normas que regulan esa materia tienen sustento y razón de ser en el principio constitucional de seguridad jurídica, el cual, se reitera, debe imperar prima facie en el ordenamiento jurídico, en el sentido de impedir que las situaciones permanezcan indefinidamente en el tiempo. Por consiguiente, se insiste en que a pesar de que en el presente asunto el Tribunal optó por aplicar una interpretación gramatical o literal, lo cierto es que esta resultó contraevidente, al punto que vulnera el derecho fundamental al debido proceso y el principio constitucional a la seguridad jurídica, por lo que se encuentra configurado el defecto sustantivo.
En consecuencia, la Sala se releva de abordar el estudio del desconocimiento del precedente judicial, en los términos propuestos por la parte actora. Así las cosas, se accederá al amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Giovanni Zamora Reina, quien actúa a través de apoderado judicial. Por consiguiente, se dejará sin efectos la sentencia de 16 de julio de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se ordenará dictar una decisión de reemplazo en la que se tenga en consideración lo expuesto en esta providencia relacionadas con la caducidad de la facultad sancionatoria.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar las solicitudes de desvinculación formuladas por el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. Segundo.- Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Giovanni Zamora Reina, quien actúa por conducto de apoderado judicial.
En consecuencia, Tercero.- Dejar sin efectos la sentencia de 16 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado 28 Radicado No. 25000-23-24-000-2007-00081-01. C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04890-00 Demandante: Giovanni Zamora Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 por el señor Giovanni Zamora Reina contra el Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Movilidad. Cuarto.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado no. 11001-33-41-045-2022-00451-01, de conformidad con las consideraciones expuestas.
Quinto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Sexto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Séptimo.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.