Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones Demandado: Eduardo Artemio Ordoñez Muñoz Tema: Devolución de dineros pagados por concepto de mesada pensional- Devolución de aportes en salud.
Decisión: Modificar la sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide los recursos de apelación interpuesto por la parte demandante y por la entidad vinculada contra la sentencia de 16 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que concedió parcialmente las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Pretensiones 2. La Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, solicitó declarar la nulidad de la Resolución GNR 23869 de 23 de enero de 2014 por medio de la cual se revocó la Resolución 157978 de 28 de junio de 2013 y en su lugar, se reconoció una pensión de vejez al demandado en cuantía de $5.199.746, efectiva a partir del1 de febrero de 2014. 3.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al demandado a devolver lo pagado por la 1 Folio 1 del cuaderno principal del expediente. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reliquidación de la pensión de vejez desde su inclusión en nómina hasta que se declare la suspensión provisional o se declare la nulidad del acto acusado. 4.
Así mismo, solicitó que se ordene a Sanitas EPS a devolver a Colpensiones los valores girados por concepto de salud en favor del señor Eduardo Artemio Ordoñez desde la fecha de la inclusión en nómina de pensionados hasta que se declare la suspensión provisional o se declare la nulidad del acto acusado. 2.1.2. Hechos 5. El señor Eduardo Ordoñez Muñoz nació el 29 de junio de 1946.
Mediante Resolución 157978 de 28 de junio de 2013 Colpensiones negó el reconocimiento pensional. 6. Por medio de la Resolución GNR 23869 de 23 de enero de 2014 Colpensiones resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, revocándola en su totalidad y en su lugar, reconoció al demandado una pensión de vejez en cuantía inicial de $5.199.746, efectiva a partir del 1. ° de febrero de 2014, teniendo en cuenta 1.385 semanas de cotización, con una tasa de remplazo de 68.32% sobre un IBL de $7.610.870. 7.
Colpensiones solicitó al demandado su autorización para recovar la Resolución GNR 23869 de 23 de enero de 2014, sin obtener respuesta favorable. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. 8. Como normas vulneradas citó la Constitución Política, las Leyes 100 de 1993; 33 de 1985 y 797 de 2003; el Acto Legislativo 01 de 2005 y el Decreto 758 de 1990. 9.
En el concepto de violación explicó que el acto acusado resulta contrario al ordenamiento jurídico pues se expidió teniendo en cuenta mayores valores a los que fueron certificados de acuerdo con los documentos aportados por el demandado. Así las cosas, indicó que la pensión debió ser reconocida en cuantía de $3.310.214 para el año 2014, y no de $5.199.746, como en efecto se determinó en el acto demandado. 10.
Indicó que a los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 la Ley 100 de 1993 le son aplicables las disposiciones establecidas en el régimen anterior en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo. 11. Señaló que el ingreso base de liquidación de aquellos a quienes les faltaran menos de 10 años para adquirir el derecho sería el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior. 12.
Advirtió que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 desarrolló aspectos importantes sobre el campo de aplicación y los requisitos para acceder al régimen de transición, y Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuso que serían beneficiarios del mismo quienes a 1. ° de abril de 1994 tuviesen 35 o 40 años de edad, según fuera mujer u hombre o 15 años de servicio. 13.
Posteriormente, mediante Acto Legislativo 01 de 2005, se dispuso terminar con el régimen de transición, y por ello se estableció que, a partir del 25 de julio de 2005, podrían ser beneficiarios de dicho régimen quienes acreditaran haber cotizado 750 semanas, y quienes no, perderían el derecho a pensionarse con la norma anterior, teniendo que acogerse a lo dispuesto en la Ley 797 de 2003. 2.2.
Contestación de la demanda. 14. El señor Eduardo Artemio Ordoñez Muñoz3, a través de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. 15. Señaló que la demandada no dio a conocer la forma en la que reconoció la mesada pensional, pues no señaló los factores que tuvo en cuenta para ello, ni las operaciones aritméticas que aplicó, y en ese sentido, no se sabe de dónde obtuvo el valor liquidado, por lo que no puede disminuir la pensión del demandado. 16.
Indicó que el IBL de la pensión se encuentra ajustado a derecho, pues al año 1985 el señor Ordoñez Muñoz devengaba $ 244.329.23, que indexados a la fecha de reconocimiento de la pensión asciende a $9.792.379. 17. La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.4 también se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que no resultaba procedente la devolución de los dineros que fueron pagados a la entidad a favor del señor Ordoñez Muñoz. 18.
Para tal efecto señaló que los aportes en Salud son recursos de carácter parafiscal que tienen una destinación específica, y que, en virtud de la obligatoriedad legal para cotizar dichos aportes, se desvirtúa el enriquecimiento sin causa a favor del sistema de salud y en consecuencia resulta inviable la opción de solicitar la restitución de lo aportado. 19.
Propuso las excepciones de (i) falta de legitimación en la casusa por pasiva, (ii) cobro de lo no debido, y (iii) buena fe. 20. La ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) se opuso a la pretensión tercera encaminada a que la EPS SANITAS reintegre el valor girado por concepto de salud del señor Eduardo y en consecuencia a que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD 3 Folio 79 del cuaderno principal del expediente. 4 Folio 99 del cuaderno principal del expediente.
Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ADRES), devuelva el 100% de los dineros y demás erogaciones que resulten de eventual condena a título de restablecimiento del derecho. 21. Todo pensionado debe contribuir a la sostenibilidad y eficiencia del Sistema de Seguridad Social en Salud en un 12%, no sólo para recibir los distintos beneficios, sino para financiar el sistema en su conjunto, colaborando con sus aportes a la prestación de la asistencia médica de todas las personas que pertenecen al régimen subsidiado, en desarrollo del principio de solidaridad consagrado en la Constitución. 22.
Si bien es cierto que las pretensiones no buscan una actuación directa de dicha entidad, del texto de la demanda se deriva que es a ADRES a quien correspondería efectuar la devolución de aportes que le están siendo solicitados, sin embargo esta pretensión no puede tener recibo alguno, en la medida en que existe un procedimiento especial, el cual SANITAS EPS S.A. no ha agotado a la fecha ante la ADRES y que debería ser adelantado, de considerar que procede eventualmente algún tipo de devolución, pues está en su titularidad cualquier tipo de actuar, y no de COLPENSIONES. 23.
Eventos en los cuales existe un aporte errado, la normatividad contempla un término perentorio para efectuar la devolución, el cual de no satisfacerse impide el pago de los mencionados dineros. Por disposición del Decreto 780 el 2016 el recaudo de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud se encuentra a cargo de las EPS, quien una vez recaudado el recurso al que pertenece el pago de la cotización, reporta al sistema. 24.
El Decreto 780 de 2016 establece que cuando se realizan aportes erróneamente al Sistema General de Seguridad Social en Salud le corresponde a la entidad recaudadora, es decir, la EPS, previa solicitud realizada dentro de los doce meses siguientes a la fecha de pago, presentar ante el FOSYGA, hoy ADRES la solicitud de devolución en los términos previstos en dicho Decreto. 25.
El acto administrativo demandado no surtió el trámite de devolución establecido normativamente, encontrando que la solicitud de reintegro desconoce los aportes compensados y los no compensados, sobre los cuales se solicita el reintegro, están destinados a financiar el régimen de subsidios en salud, contraviene el proceso establecido normativamente para devolución de cotizaciones giradas erróneamente. 2.3.
La sentencia apelada. 26. El Tribunal Administrativo de Nariño a través de la sentencia de 16 de junio de 20215, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 5 Archivo “09Sentencia1eraInstancia” contenida en el índice 8 de Samai. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.
Consideró que hay lugar a declarar la nulidad parcial de la resolución demandada, en tanto se demostró que hubo un error en la liquidación de la mesada pensional del señor Eduardo Ordóñez que influyó en el reconocimiento de un valor superior al cual tiene derecho el demandado. Sin embargo, no ordenó la devolución de estas sumas teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 164, numeral 1 literal c) de la Ley 1437 de 2011. 28.
En la Resolución GNR 23869 de 23 de enero de 2014, se realizó una liquidación de la mesada pensional que no corresponde a la realidad. Por cuanto se tiene que para el año 1985 se tomó un valor mensual de $2.700.270, para un valor acumulado anual de $32.403.240. Dicho valor influyó en manera desproporcionada en el cálculo de la mesada pensional del demandado. 29.
Si bien en la Resolución GNR 29742 de 2016 se indicó que se tomó los últimos 10 años laborados por el señor Ordóñez, ello dista de la realidad, en tanto puede observarse que dicha liquidación, tomó los años 1990, 1991, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2008, 2009, 2010, 2011. Así se tiene que de manera errada se tomaron 14 años, cuando en realidad debió tomarse los años 2001 a 2011. 30.
Señaló que, no se tuvo en cuenta que, según el resumen de los valores cotizados allegado por Colpensiones, el demandado sí estuvo vinculado laboralmente y realizó cotizaciones, en el año 2007. 31. Para el demandado era más beneficioso reconocer la mesada pensional teniendo en cuenta las cotizaciones realizadas durante toda la vida laboral.
Ello conforme al inciso 2º art. 21 de la Ley 100 de 1993, obteniendo los siguientes valores: IBL= $4.628.188, tasa de reemplazo: 75%, valor de la pensión: $3.471.141.74. 32. De esa manera ordenó a Colpensiones calcular el valor de la mesada pensional, teniendo en cuenta los valores reales cotizados por el señor Eduardo Ordóñez y tomando de manera efectiva los tiempos para determinar la misma, realizando la liquidación de la pensión teniendo el promedio de lo percibido por la parte demandada en los (10) últimos años de servicios o todo el tiempo, con base en los factores salariales previstos en los decretos reglamentarios de la Ley 100 de 1993 y que se entienden sobre los cuales se efectuó cotizaciones o aportes por parte del empleador y trabajador. 33.
Enfatizó que en el evento en que el valor de la mesada pensional que se determine al demandado resulte ser superior a la suma de $3.310.217, valor reconocido desde el mes de junio de dos mil dieciocho (2018), en razón de la medida cautelar decretada, Colpensiones deberá reconocer la diferencia a favor del señor Eduardo Ordóñez. 34. Señaló que en el presente asunto no había lugar a la devolución de los dineros percibidos por el demandado por concepto de mesadas pensionales por haber sido percibidas de buena fe.
Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. Finalmente ordenó a la EPS Sanitas y/o al ADRES, quien fue llamado en garantía en el proceso, a devolver los mayores valores percibidos por concepto de cotización en salud del señor Eduardo Artemio Ordóñez, pues de acuerdo con el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017 habrá lugar a la devolución de aportes pertenecientes al Sistema General de Pensiones cuando se determine administrativa o judicialmente que no era procedente el giro de los mismos. 2.4.
Recursos de apelación. 36. La parte demandante6 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y solicitó a la Sala ordenar la devolución de las diferencias causadas por la reliquidación de la pensión de vejez del demandado. 37. Indicó que dicha devolución resulta procedente pues en el presente asunto se desvirtuó la presunción de buena fe desde que al demandado se le puso en conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica con un monto superior al que tenía derecho y a pesar de ello, no atendió el requerimiento realizado por Colpensiones, ni autorizó la revocatoria del acto administrativo acusado. 38.
La Administradora de los Recursos del Sistema de General de Seguridad Social- ADRES, 7entidad llamada en garantía, a través de apoderado judicial recurrió la decisión de primera instancia y solicitó que se revocaran las condenas impuestas contra esta. 39. Como motivo de inconformidad, indicó que sólo hasta esta etapa procesal, el ADRES tuvo conocimiento del yerro en las cotizaciones en salud, por lo que no es ajustado a derecho que la entidad sea obligada a devolver los aportes erróneamente efectuados, pues naturalmente la ADRES, en cumplimiento de la Ley tiene establecidos unos procedimientos de obligatorio cumplimiento, los cuales no pueden ser alterados por una acción u omisión desafortunada de un tercero. 40.
Señaló que los recursos respecto de los cuales se pretende el reintegro, están destinados bajo el principio de solidaridad a financiar el régimen de subsidios en salud y aclaró que, si eventualmente los mismos correspondieran a recursos de la cotización del Régimen Contributivo de Salud no compensados por los aseguradores en salud, no resulta procedente la devolución ya que superado el término de un año para solicitar la misma, estos ya fueron destinados a financiar la subcuenta de Garantías del extinto FOSYGA, y por tanto, no se encuentran disponibles para su reintegro, por disposición legal. 6 Archivo “13RecursodeApelacion” contenido en el índice 8 de Samai. 7 Archivo “12RecursodeApelacion” contenido en el índice 8 de Samai Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Trámite en segunda instancia 41. A través de auto de 1. ° de junio de 20228, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y la parte vinculada, y se ordenó correr traslado al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia. 42. Las partes demandante, demandada, la entidad vinculada y el agente del Ministerio Público y guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 43. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1509 de la Ley 1437 de 2011. 3.2. Marco de análisis de la segunda instancia 44. Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante.
Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 45. En el asunto objeto de estudio, la parte demandante y la entidad vinculada apelaron la decisión de primera instancia, por lo que la competencia de la Sala se encuentra limitada a los aspectos expuestos en los recursos. 3.3. Problema Jurídico 46. Corresponde a la Sala determinar si procede la devolución de los dineros que surgen de las diferencias entre las mesadas pensionales reconocidas por el acto anulado y la reliquidación ordenada por el Tribunal en el fallo de primera instancia. 47.
Así mismo, deberá establecer si procede la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes en salud reconocidas con ocasión del acto anulado. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.4.1. Devolución de sumas percibidas de buena fe. 8 Índice 5 de Samai. 9 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. El artículo 164, numeral 1. °, literal c del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente premisa normativa según la cual no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. 49.
Es preciso tener en cuenta que el principio de buena fe fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 50.
En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 51. El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 52.
El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular. Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger»10. 53.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado- administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de 10Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24. Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero.
Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»11. 54. Esta Subsección considera que el argumento de la entidad apelante no goza de vocación de prosperidad ya que, se entiende que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración12. 55.
Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, que no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 3.4.2. Naturaleza jurídica de los recursos del sistema general de la Seguridad Social en salud 56.
La jurisprudencia Constitucional ha reiterado que los recursos de la seguridad social en salud, en particular las cotizaciones que se recaudan entre los afiliados al régimen contributivo son aportes de naturaleza parafiscal y, por tanto, tienen naturaleza pública y una destinación específica. 57. En Sentencia C-040 de 1993, la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre las contribuciones fiscales, y las definió de la siguiente manera: «(…) son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente (…) no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado [y] (…) no entran a engrosar el erario público».13 58.
Frente a la protección constitucional de los recursos de la Seguridad Social y la destinación específica de los aportes a salud y pensión, la Corte ha señalado: «Teniendo en cuenta este mandato superior, la jurisprudencia ha reconocido de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal.
Al referirse al alcance del artículo 48 de la Constitución en este aspecto, la Corte ha explicado lo siguiente: “En relación con dicho precepto superior [artículo 48 CP] la Corte Constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que 11 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. 12 En este sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de febrero de 2019, expediente 3096-16, magistrado ponente: William Hernández Gómez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 12.971, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social.
Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo”. 3.1.2 Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud (C-577/97, C-542/98, T-569/99, C1707/00) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (C086/02, C-789/02). [Negrilla fuera de texto].» 59.
En la sentencia de unificación CE-SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 202114, esta Corporación realizó un análisis sobre la procedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso al sistema de Salud en el caso de los contratistas a los que se haya declarado la existencia de relación encubierta. Al respecto, estimó que dicha devolución resultaba improcedente en función a su naturaleza parafiscal de los aportes, pues estos eran de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y por lo tanto, independientemente de la prestación del servicio de salud, no constituían un crédito a favor del interesado. «En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad».
Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos. Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella.
Las anteriores razones han conducido a esta Sección15 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya 14 Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo- Sentencia de Unificación CE-SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021. Radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16) 15 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,16 estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».17 3.5.
Caso concreto 3.5.1. De las pruebas 60. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas: • A través de Resolución 157978 de 28 de junio de 2013 Colpensiones negó el reconocimiento de una pensión al señor Eduardo Artemio Ordoñez Muñoz por estimar que no cumplió con el requisito mínimo de semanas cotizadas establecido en el artículo 9.° de la Ley 797 de 2013.18 • En Resolución GNR 23869 de 23 de enero de 2014 Colpensiones resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, revocándola en su totalidad y ordenó el reconocimiento de una pensión de vejez en favor del señor Eduardo Artemio Ordoñez Muñoz efectiva a partir del 1. ° de febrero de 2014, en cuantía inicial de $5.199.746.19 • En oficio de 14 de diciembre de 2015, Colpensiones solicitó al demandado su autorización para revocar la Resolución GNR 23869 de 23 de enero de 2014.20 3.5.2.
Análisis de la Sala 61. En el caso objeto de estudio Colpensiones solicitó la nulidad de las Resolución GNR 23869 de 23 de enero de 2014, mediante la cual se revocó la 57978 de 28 de junio de 2013, y se reconoció una pensión de vejez al señor Eduardo Artemio Ordoñez Muñoz en cuantía de $5.199.746, efectiva a partir del 01 de febrero de 2014, por estimar que la misma se liquidó teniendo en cuenta mayores valores a los que fueron certificados en la historia laboral del demandado. 62.
El Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad parcial de la resolución acusada y ordenó la reliquidación del derecho prestacional, luego de encontrar que, 16 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 28 de septiembre de 2016. Radicación 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 Folio 147del cuaderno de antecedentes administrativos. 19 Folio 79 del cuaderno de antecedentes administrativos. 20 Folio 173 y siguientes del cuaderno de antecedentes administrativos.
Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en efecto, la liquidación de la mesada pensional no correspondía a la realidad. Sin embargo, señaló que no había lugar a ordenar la devolución de las sumas que habían sido pagadas al señor Eduardo Artemio Ordoñez Muñoz por estimar que las mismas habían sido percibidas de buena fe. 63.
Como fundamento de la apelación la parte demandante señaló que en el presente asunto había lugar a la devolución de dichos dineros, pues se demostró que el demandado actuó de mala fe, pues, a pesar de que tuvo conocimiento de que estaba percibiendo una mesada por un valor superior al que tenía derecho, no contestó a los requerimientos de la entidad, ni dio su consentimiento para revocar el acto demandado. 64.
Esta Corporación se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el reintegro de prestaciones periódicas y ha reiterado que no habrá lugar a ello cuando hayan sido pagadas de buena fe, de conformidad con lo señalado en el artículo 164 numeral 1° literal C del CPACA. Sobre la presunción de buena fe, la Corporación ha señalado lo siguiente: «La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus).
Así, «la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 65. Para la Sala, a pesar de que el demandado no dio su autorización para revocar los actos acusados, dicha actuación no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración. 66.
Para esta Corporación, la recurrente no demostró siquiera sumariamente que el demandado se valiera de maniobras fraudulentas o deshonestas para adquirir el derecho, como tampoco que aportara información falsa para ello, por los argumentos expuestos en el recurso no tienen vocación de prosperidad. 67. Así las cosas, la parte demandante no logró acreditar que la demandada se apartó de los postulados de buena fe, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia que negó la devolución de las mesadas pensionales pagadas al demandado. 68.
Por otra parte, la Administradora de los Recursos del Sistema de General de Seguridad Social- ADRES, entidad llamada en garantía, a través de apoderado judicial recurrió la decisión de primera instancia y solicitó que se revocara la orden de devolución de los aportes en salud pagados en exceso con ocasión al acto demandado, para lo cual señaló que dichos aportes no se encuentran disponibles para su reintegro por disposición legal en tanto fueron destinados a financiar la subcuenta Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Garantías del extinto FOSYGA. 69.
Ahora bien, como se señaló en acápites anteriores, los aportes en salud, en función de su naturaleza parafiscal, son recursos de obligatorio pago y recaudo para un fin específico, y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito en favor del interesado, pues tienen como finalidad garantizar la prestación de los servicios sanitarios que integran el sistema. 70.
Lo anterior quiere decir que tales recursos no son de titularidad del demandado por haberse pagado a su cargo, sino que entraron al sistema destinados a atender las necesidades del servicio de salud. 71. Sobre la devolución de dichos aportes, esta subsección ha señalado lo siguiente: “La Subsección considera improcedente la pretensión sobre la devolución de los aportes en salud teniendo en cuenta que estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, no constituyen un crédito a favor del interesado, adicionalmente resulta imposible que las EPS, se reitera, por la naturaleza de parafiscales con destinación específica que revisten estas cotizaciones, efectúen una labor diferente a la prevista en el artículo 177 de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, al tratarse de una pensión, el aporte a salud lo asume integralmente el pensionado en atención al inciso segundo del artículo 143 de la Ley 100 de 1993, por ende, Colpensiones no sufragó suma alguna por ese concepto, por lo que no tendría razón para solicitar su reembolso.”21 72. De acuerdo con lo anterior, la Sala estima que no hay lugar al reintegro de lo pagado por concepto de aportes en salud, por lo cual revocará el numeral segundo de la decisión de primera instancia, que ordenó la devolución de dichos dineros y en su lugar negará dicha pretensión. 3.6.
Decisión de segunda instancia 73. La Sala revocará el numeral segundo de la sentencia recurrida por estimar que en el presente asunto no hay lugar a reintegrar los mayores valores percibidos por concepto aportes en salud por estimar que los mismos, al tener una naturaleza parafiscal tienen una destinación específica, y no constituyen un crédito en favor del interesado. 74.
En lo demás, se confirmará la decisión revisada. 3.7. De la condena en costas en segunda instancia 21. CE- SECCION SEGUNDA- SUBSECCION A- Sentencia de 1 de agosto de 2024 rad 47001- 23-33- 2017-00368- 01 (5607-2022) Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 76.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 77.
En consecuencia, en este caso se impondrán costas a COLPENSIONES por cuanto la sentencia de primera instancia será confirmada y no prosperaron los argumentos del recurso. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. 78.
Respecto a la ADRES se prescindirá de la condena en costas en esta instancia toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas, en la medida que se revoca la orden de devolución de los aportes en salud pagados en exceso. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Revocar el numeral segundo (2. °) de la sentencia de 16 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de radicado 52- 001-23-33-000-2017-00580-00 adelantado por Colpensiones contra el señor Eduardo Artemio Ordóñez Muñoz por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia de 16 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
TERCERO: Condenar en costas de segunda instancia a Colpensiones, por las razones expuestas en la motivación. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00580-01 (1866-2022) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.