Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones María Helena Ortiz de Maldonado presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,3 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 014588 del 6 de abril de 2017 y RDP 025164 del 15 de junio de 2017, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1 En adelante UGPP. 2 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 001 demanda y pdf 002 anexos demanda. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: i) el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 6 de septiembre de 2013 en cuantía de $2.206.012,44; ii) se reajuste la pensión conforme con el IPC; iii) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 del CPACA; y iv) la condena en costas a la entidad. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - María Helena Ortiz de Maldonado nació el 27 de junio de 1952. - El gobernador del departamento de Santander la nombró a través del Decreto 391 del 3 marzo de 1970 como docente de un grupo urbano del municipio de San Miguel, y con la Resolución 7327 del 3 de octubre de 1974 proferida por el «Jefe Regicontrol Ministerio Educación Bogotá» como profesora en el municipio de Pamplona [Norte de Santander]. - Acreditó 20 años de servicio con vinculación territorial y desempeñó sus actividades con honradez, consagración, y buena conducta. - El 7 de diciembre de 2016 le solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición denegada mediante la Resolución RDP 014588 del 6 de abril de 2017, pues consideró que la vinculación de la demandante a partir del 15 de noviembre de 1974 era nacional. - La anterior decisión fue confirmada por medio de la Resolución RDP 025164 del 15 de junio de 2017, que resolvió el recurso de apelación. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 у 357 de la Constitución Política, 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903, 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933, 1 de la Ley 24 de 1947, 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966, 1 y 10 de la Ley 43 de 1975, 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979, 1, 15 numeral 2 literal a) de la 3 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado Ley 91 de 1989, 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993, 9, numeral 5, 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011, 243, 244, 245, 250, 256, 257 del Código General del Proceso.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: En los actos administrativos demandados la UGPP consideró que la vinculación de María Helena Ortiz de Maldonado fue del orden nacional, sin tener en cuenta que el nombramiento a partir del año 1970 se realizó mediante decreto suscrito por el gobernador de Santander, y que laboró como docente con vinculación nacionalizado, y que a partir del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993 su vinculación fue departamental.
La demandante cumplió las exigencias previstas en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues prestó sus servicios como docente nacionalizada y territorial por más de 20 años, por lo tanto, ese tiempo debe computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. Con la expedición de los actos acusados la UGPP interpretó de forma errada las normas señaladas y vulneró los postulados constitucionales y legales porque no consideró el tiempo de prestación de servicios con vinculación nacionalizado y territorial, para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: María Helena Ortiz de Maldonado prestó sus servicios como docente desde el 15 de noviembre de 1974 hasta el 23 de mayo de 2016 en la secretaría de educación de Norte de Santander con vinculación nacional, por lo cual no es procedente el reconocimiento y pago de la pensión gracia. De acuerdo con la Ley 114 de 1913, no es posible computar los tiempos de servicios prestados mediante nombramiento del gobierno nacional, pues solo se prevé la posibilidad de acumular tiempos de servicios por nombramientos como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 4 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 001 demanda y pdf 002 anexos demanda. 5 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 006 contestación demanda. 4 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado Por lo anterior, no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia y los actos administrativos demandados fueron debidamente motivados y sujetos a derecho.
Propuso las excepciones denominadas «prescripción de los derechos laborales aplica a todos y cada uno de los conceptos reclamados por el demandante» e «inexistencia de la obligación». 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia proferida el 14 de julio de 20226 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la demandante, con sustento en los siguientes argumentos: María Helena Ortiz de Maldonado prestó sus servicios como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, entre el 1° de marzo de 1970 hasta el 15 de junio de 1973 [3 años, 3 meses y 14 días], posteriormente desde el 16 de noviembre de 1974 hasta el 23 de mayo de 2016 en el departamento Norte de Santander como docente con vinculo nacional.
Si bien desde el 20 de diciembre de 1996 el departamento Norte de Santander asumió el servicio público educativo, esto no modificó la naturaleza de nacional con la que nació el vínculo de María Helena Ortiz de Maldonado el 16 de noviembre de 1974. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales, primero a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.
No obstante, la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, aunque los docentes pasaron a cargo de tales entidades, no implicó mutación del nombramiento nacional a territorial, por lo cual se debe acreditar para el reconocimiento y pago de la pensión gracia que los docentes hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados. 6 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 025 NYR 2019-168 UGPP - PENSIÓN GRACIA. 5 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado 1.4.
El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación7, el cual sustentó en los siguientes términos: El a quo sin fundamento legal y jurisprudencial argumentó que por el proceso de la descentralización de la educación, los maestros que fueron nombrados por el Ministerio de Educación mantuvieron el vínculo de carácter nacional, pero quedó demostrado que la demandante prestó sus servicios entre el 1 de marzo de 1970 hasta el 15 de junio de 1973 con vinculación nacionalizada, y desde el 20 de diciembre de 1996 hasta el 23 de mayo de 2016 con vinculación territorial.
En la sentencia de primera instancia, se afirmó que el tiempo de servicio de la demandante desde el 20 de diciembre de 1996 hasta el 23 de mayo de 2016, fue prestado en el departamento Norte de Santander, como producto de la descentralización de la educación, sin embargo, concluye de forma errónea que no se puede contabilizar para acceder a la pensión gracia. El tribunal interpretó de forma indebida la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, proferida el 21 de junio de 2018 en el expediente 25000- 23-42-000-2013-04683-01, en la cual se indicó que «que los docentes que prueben nombramientos antes y después de 1980 es un docente del régimen nacionalizado y territorial, y aquellos nacionales nombrados antes del 31 de diciembre de 1980, tienen la expectativa o el derecho que se le reconozca en el futuro una pensión gracia, una vez cumplan los requisitos para su reconocimiento, esto es cumplir 50 años de edad y 20 años de servicio para la educación oficial del orden territorial».
Además, se precisó que lo relevante al momento de reconocer la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues a través de la Resolución 1222 del 28 de julio de 1997 la demandante fue nombrada como docente del departamento de Norte de Santander con vinculación departamental.
Además, el a quo consideró que como dicho acto administrativo fue proferido por el Ministerio de Educación, el nombramiento fue de carácter nacional, sin considerar que por la descentralización de la educación en el departamento de Norte de Santander a partir del 20 de diciembre de 1996, el vínculo laboral nacional mutó a departamental.
Por lo anterior, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, y que se 7 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 027Apelación demandante. 6 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado acceda a las pretensiones de la demanda. 1.6.
Pronunciamientos en segunda instancia De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar, por lo cual no se tendrá en cuenta los alegatos presentados por la UGPP8. 1.7. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado presentó concepto en los siguientes términos9: La demandante no acreditó los requisitos establecidos en la ley para acceder a la prestación, pues no cumplió los 20 años de servicios con nombramientos en el orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, en consecuencia, solicitó confirmar la sentencia del 14 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se contrae a resolver si ¿María Helena Ortiz de Maldonado acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.
En torno a la pensión gracia El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto 8 Samai, índice 10. 9 Samai, índice 15. 7 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.
Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 191310 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
Con posterioridad, las leyes 116 de 192811 y 37 de 193312, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.
Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces. 10 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el FOMAG Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).
Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el FOMAG En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud.
En efecto, la Ley 60 de 199313 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos. En el 13 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.
El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 9 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al FOMAG, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989.
En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo.
La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja14, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196815, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos16 y más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199417 (artículo 179, literal d). Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al FOMAG, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas.
La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al FOMAG se reglamentó con el Decreto 196 de 199518, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la nación y luego del situado fiscal.
Sus prestaciones quedaron a cargo del FOMAG, luego de su afiliación. 14 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 15 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 16 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 17 «Por la cual se expide la ley general de educación» 18 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 10 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: - Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando.
En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al FOMAG, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. - Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por el Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial.
Para ellos, las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. - Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el FOMAG.
En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198919, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201820 se afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200021 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «[…] vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 19 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 20 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000. 11 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala22 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales.
La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198923 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201824, así: 22 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 23 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 24 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202225 indicó: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».26 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: - María Helena Ortiz de Maldonado nació el 27 de junio de 195227. 27 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folio 54 y 55 en el registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía. 14 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado - Por medio de declaración juramentada del 3 de junio de 201628, la demandante manifestó que se desempeñó como docente con honradez, consagración y buena conducta. - Por medio del Decreto 391 del 3 de marzo de 197029 expedido por el gobernador del departamento de Santander fue nombrada docente de un grupo urbano, en el municipio de San Miguel (Santander), en el que se posesionó el 17 de marzo de 197030. - Certificado información laboral [formato 1] del 11 de febrero de 201631, en el cual se indica que la demandante prestó sus servicios desde el 1° de marzo de 1970 hasta el 15 de agosto de 1973 en la Gobernación de Santander. - En el certificado de historia laboral expedido el 26 de noviembre de 201932 por el Fomag se indicó que la demandante prestó sus servicios en el nivel básica secundaria, en propiedad, con vinculación nacional, en los periodos laborados de la siguiente forma: Detalle Acto Desde Tipo de novedad: ingreso y reingreso Plantel educativo: Escuela Anexa a la Normal de Señoritas Municipio: Pamplona (Norte de Santander) Resolución 7327 del 3/10/1974 15/11/1974 Tipo de novedad: Ascensos Plantel educativo: Colegio La Presentación Municipio: Pamplona (Norte de Santander) Resolución 0130 del 17/11/1980 17/11/1980 Tipo de novedad: Ascensos Plantel educativo: Colegio La Presentación Municipio: Pamplona (Norte de Santander) Resolución 2307 del 24/10/1984 17/11/1983 Tipo de novedad: Ascensos Plantel educativo: Colegio La Presentación Municipio: Pamplona (Norte de Santander) Resolución 0212 del 11/02/1987 11/02/1987 Tipo de novedad: Ascensos Plantel educativo: Colegio La Presentación Municipio: Pamplona (Norte de Santander) Resolución 0714 del 16/04/1991 20/02/1991 Tipo de novedad: Ascensos Plantel educativo: Colegio La Presentación Municipio: Pamplona (Norte de Santander) Resolución 1947 del 18/06/1992 15/06/1992 28 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folio 63. 29 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folios 11 a 115. 30 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folio 45. 31 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folio 56. 32 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 013ActaAudPruebas. 15 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado Tipo de novedad: Ascensos Plantel educativo: Colegio La Presentación Municipio: Pamplona (Norte de Santander) Resolución 0488 del 9/03/1993 09/03/1993 Total tiempo de servicio 25 - 7 - 42 - En virtud de la facultad prevista en el artículo 15 de Ley 60 de 1993, la ministra de educación nacional expidió la Resolución 4267 del 18 de septiembre de 199633, por la cual certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 ibidem por parte del departamento de Norte de Santander para asumir la administración de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos de ese territorio.
Por medio del acta de verificación del 20 de noviembre de 199634, el gobernador de Norte de Santander y el coordinador del grupo de descentralización del Ministerio de Educación se reunieron con el fin de «[…] verificar el cumplimiento de los requisitos y entregar al departamento los bienes, el personal y los establecimientos que le permitan cumplir con las funciones y obligaciones recibidas, de conformidad con las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 y demás normas que las modifican y adicionan […]». - De acuerdo con el oficio del 28 de noviembre de 201935, suscrito por el profesional especializado responsable del área administrativa y financiera de la secretaría de educación de la Gobernación de Norte de Santander, se señaló lo siguiente: «En atención a la solicitud, oficio No B-03558, del 21 de noviembre de 2019, Radicado No 54-001-23-33-000-2019-00168-00, Actor: MARIA HELENA ORTIZ DE MALDONADO, identificada con cédula de ciudadanía No 28074937 de Concepción, comedidamente nos permitimos allegar copia de acta de posesión del 15 de noviembre de 1974, del municipio de Pamplona, nombrada por Resolución No 7327 del 3 de octubre de 1974, no hay copia de acto administrativo de nombramiento en el expediente laboral.
De la misma manera se remite certificación de tiempo de servicio, consecutivo No 8148, lo cual se hacen las siguientes precisiones: Plaza: Escuela Anexa a la Normal de Señoritas, la plaza es de origen Nacional, mediante la Resolución No 1222 del 28 de julio de 1997, la docente entra hacer parte de la estructura de la planta de personal del Departamento Norte de Santander.
Tipo de Vinculación: Nacional Fuente de Financiación: Recursos del Situado/Presupuesto Ley 91 Régimen de Pensiones: Nacional Grado de Escalafón; 14 33 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folios 82 a 86. 34 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folios 87 a 101. 35 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 013ActaAudPruebas. 16 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado Tipo de Educación: Secundaria Tipo de Nombramiento: Propiedad» - Acta de posesión del 15 de noviembre de 197436 suscrita por el alcalde municipal de Pamplona, en la cual se indica que María Helena Ortiz de Maldonado tomó posesión en el cargo de profesora de enseñanza primaria – maestra consejera en la anexa a la Normal Nacional de Señoritas, nombrada a través de la Resolución 7327 de 3 octubre de 1974 proferida por el «Jefe Regicontrol Min educación Bogotá». - La demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 014588 del 6 de abril de 201737 expedida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, pues consideró que la docente ostentó una vinculación nacional, y se indicó el siguiente periodo: Entidad laboró Desde Hasta Cargo Vinculación Secretaría Norte de Santander 1974/11/15 2016/05/23 Docente Nacional - En consecuencia, el 26 de abril de 2017 la demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 025164 del 15 de junio de 201738, acto administrativo en el cual la subdirectora general de la dirección de pensiones de la UGPP, confirmó en similares términos la decisión inicial. 2.5.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda porque María Helena Ortiz de Maldonado no acreditó el requisito de los 20 años de servicios en una plaza docente del orden territorial, pues prestó sus servicios como docente nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, entre el 1° de marzo de 1970 hasta el 15 de agosto de 1973, posteriormente desde el 16 de noviembre de 1974 hasta 23 de mayo de 2016 en el departamento Norte de Santander con vinculación nacional.
La demandante presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que si bien el 36 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 013ActaAudPruebas. 37 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folios 122 a 126. 38 Samai, índice 2, archivo ED_EXPEDIENTE_5400123330002019(.pdf) NroActua 2, pdf 002 anexos demanda, visible a folios 134 a 139. 17 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado vínculo fue nacional entre 16 de noviembre de 1974 hasta el 20 de diciembre de 1996, este mutó a departamental con ocasión del proceso de descentralización de la educación. De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que la causante prestó sus servicios como i) nacionalizado desde el 1° de marzo de 1970 hasta el 15 de agosto de 1973, por un período de 3 años, 5 meses y 14 días; y ii) nacional desde el 16 de noviembre de 1974 hasta 23 de mayo de 201639, de acuerdo con el certificado de historia laboral del Fomag [25 - 7 - 42].
Ahora bien, de las disposiciones contenidas en la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador para efectos de asumir la administración de la prestación de los servicios educativos por parte del departamento de Norte de Santander a partir de 1996, cuando aquel ente territorial asumió el servicio público educativo.
Sin embargo, esta Subsección evidenció que el mencionado proceso de certificación en educación del departamento de Norte de Santander, no modificó la naturaleza nacional con la que nació el vínculo de María Helena Ortiz de Maldonado el 16 de noviembre de 1974. En ese sentido, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones».
En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
En esa línea el Decreto 195 de 199540, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993». En este sentido, resulta claro que la vinculación ostentada por la demandante entre 39 De acuerdo con los fundamentos facticos de la demanda y la contestación. 40 «por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 18 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado el 16 de noviembre de 1974 y el 23 de mayo de 2016 fue de carácter nacional, sin que se haya demostrado a través de acto administrativo de nombramiento o una certificación en forma inequívoca que la plaza a ocupar era de aquellas previstas por el legislador como territorial, como lo exigió la regla de unificación jurisprudencial fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado41.
De manera que le asiste razón al tribunal de primera instancia al no encontrarse acreditada la prestación del servicio docente durante 20 años en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, municipal o distrital. Esto por cuanto solo el periodo laborado desde el 1° de marzo de 1970 hasta el 15 de agosto de 1973 resulta válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculado como docente nacionalizado.
Sin embargo, no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la normativa. Sobre el particular, se concluye que si bien el demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que la vinculación comprendida desde el 16 de noviembre de 1974 no es válida para acceder al reconocimiento de la prestación por su carácter de nacional, en tanto es incompatible con la naturaleza de la pensión gracia concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados, en virtud de las condiciones salariales desfavorables que aquellos enfrentaban para la época de la promulgación de las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.
De lo anterior se colige que en virtud de la Ley 91 de 1989 los docentes que prestaron su servicio en instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que acreditaran todos los requisitos previstos por el legislador y comoquiera que en el presente asunto no fue cumplido el relacionado con el tiempo de servicios de 20 años en una plaza territorial.
En consecuencia, para la Sala resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados motivo por el cual, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 41 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado 2.6.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.42 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó que María Helena Ortiz de Maldonado acreditara el requisito del ejercicio docente territorial o nacionalizado durante 20 años para el reconocimiento de la pensión gracia, según lo previsto en la Ley 114 de 1913. 42 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 20 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00168-01 (5655-2022) Demandante: María Helena Ortiz de Maldonado En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 14 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda presentada por María Helena Ortiz de Maldonado, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.
Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO