CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC INGENIEROS CIVILES S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DISTRITAL DE CULTURA, RECREACIÓN Y DEPORTE Y CONSORCIO EL RETIRO.
Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (LEY 1437 DE 2011) Encontrándose el asunto pendiente de resolver el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio El Retiro contra el auto del 5 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante el cual se rechazó la demanda de reconvención, el despacho advierte que a esta jurisdicción no le corresponde el conocimiento de la presente controversia.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda principal: El 1 de febrero de 20241, SRC Ingenieros Civiles S.A. (en adelante, SRC, la demandante o la sociedad), por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte (en lo sucesivo, el distrito o la entidad) y el Consorcio El Retiro2 (en adelante, el Consorcio), con el fin de que se declarara: (i) el incumplimiento del contrato 344- 022-2021 por parte del Consorcio El Retiro CC y el Distrito;
(ii) el rompimiento del equilibrio económico del contrato; y (iii) la aceptación tácita, por parte de las demandadas, de los términos planteados en la solicitud de arreglo directo presentada el 22 de junio de 2022. 1 Índice 1, Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (TAC). 2 Integrado por la Constructora Colpatria S.A.S. y Contein S.A.S. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC Ingenieros Civiles S.A. Demandado: Distrito Capital y otros.
Medio de control: Controversias Contractuales (Ley 1437 de 2011) 2 En consecuencia, solicitó que se condenara al Consorcio y al Distrito a indemnizar los perjuicios ocasionados, estimados en $8.281’963.198, con los respectivos intereses moratorios. Como fundamentos de hecho se narró, en síntesis, lo siguiente: La Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte de Bogotá y el Consorcio El Retiro celebraron el contrato No. 229 de 2019, cuyo objeto fue la construcción y dotación del Centro Felicidad – CEFE Chapinero, mediante el sistema de administración delegada.
Con ocasión de este negocio, el Consorcio suscribió el contrato de obra civil No. 344- 022-2021 con la empresa SRC Ingenieros Civiles S.A., con el fin de “ejecutar a todo costo (…) la construcción de la estructura en concreto arquitectónico color ocre a la vista para el proyecto construcción y dotación del Centro Felicidad – CEFE Chapinero” por un valor de $14.598’895.211.
Durante las etapas precontractual y de ejecución de la obra, se presentaron incumplimientos e irregularidades relacionadas con: (i) la falta de coordinación entre los planos y diseños; (ii) las demoras en la aprobación y pago de las obras adicionales; (iii) la omisión en la respuesta a las solicitudes de información formuladas por el contratista;
(iv) los retrasos en la aprobación del montaje de la torre grúa y de los testeros de muestra enlistonados; (v) la existencia de acero sin figurar; (vi) la insuficiencia del plan de manejo de tráfico; y (vii) las modificaciones del diseño o del procedimiento durante la ejecución del contrato, entre otras situaciones. 2. La demanda de reconvención: El 8 de octubre de 2024, el Consorcio El Retiro presentó demanda de reconvención3, en la que solicitó que se declarara que la sociedad SRC Ingenieros Civiles S.A. incumplió el contrato de obra al no amortizar el anticipo y no desarrollar el objeto contractual dentro del plazo establecido.
En consecuencia, reclamó la indemnización de perjuicios por la suma de $7.511.240.160, por concepto de daño emergente, y de $1.593.833.835, por los saldos adeudados por SRC derivados de la liquidación del contrato. 3 Índice 26, Samai del TAC. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC Ingenieros Civiles S.A. Demandado: Distrito Capital y otros.
Medio de control: Controversias Contractuales (Ley 1437 de 2011) 3 3. Auto apelado4: En auto del 5 de marzo de 20255, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda de reconvención porque operó el fenómeno de la caducidad. Precisó que la reconvención es una demanda y como tal debe reunir los mismos requisitos de fondo y forma exigidos para ese acto procesal, además de los específicos que establezca el legislador para su trámite, con excepción del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
En consecuencia, es necesario verificar que la demanda de reconvención haya sido presentada dentro del término de caducidad, pues el deber de interponerla durante el traslado de la demanda inicial o de su reforma no habilita el desconocimiento de los plazos previstos para el ejercicio del medio de control. Señaló que en los contratos de derecho privado el término de caducidad de dos (2) años se computa desde la fecha en que expire el plazo convenido por las partes para la liquidación del contrato, cuando esta posibilidad se pacte de forma expresa, clara e inequívoca o, si no se pactó dicho término, desde el momento en que concluya la ejecución del negocio jurídico por cualquier causa.
De otra parte, el Tribunal aclaró que el contrato de obra pública por administración delegada es aquel mediante el cual el contratista, en calidad de administrador delegado, ejecuta la obra por cuenta y riesgo de la entidad pública, asumiendo la dirección técnica y la celebración de los contratos necesarios para su desarrollo. Estos negocios que suscribe el administrador delegado para la ejecución del objeto contractual, aunque se realizan por cuenta y riesgo de la entidad delegante, no se rigen por el Estatuto General de Contratación Pública, sino por el derecho privado, al tratarse de negocios jurídicos suscritos entre particulares en ejercicio de la autonomía de la voluntad.
Bajo ese entendido, indicó que (i) el contrato de obra civil sub-lite se encuentra regido por el derecho privado, (ii) no tiene la naturaleza de ser un contrato estatal, pues no fue suscrito por una entidad pública6, (ii) si bien se pactó el trámite de 4 Mediante providencia de 5 de julio de 2024, el Tribunal admitió la demanda principal (índice 10, Samai del TAC). 5 Índice 37, Samai del TAC. 6 Y precisó que esta jurisdicción conoce del asunto en virtud del fuero de atracción, pues se busca declarar la responsabilidad contractual de una entidad pública con fundamento en el contrato de administración delegada.
Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC Ingenieros Civiles S.A. Demandado: Distrito Capital y otros. Medio de control: Controversias Contractuales (Ley 1437 de 2011) 4 liquidación, no se fijó un plazo para ello, (iii) el término para presentar la demanda empezó a correr a partir del día siguiente a la terminación del plazo de ejecución. Así las cosas, el contrato de obra civil No. 344-022-2021 finalizó el 16 de septiembre de 2022, motivo por el cual el término de caducidad transcurrió hasta el 17 de septiembre de 2024.
Como la demanda de reconvención se presentó el 8 de octubre de 2024, concluyó que era extemporánea. 3. Recurso de apelación: La demandante en reconvención interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia7. Argumentó que, en aplicación del CPACA, el término de caducidad debía contarse a partir del acto de liquidación unilateral, toda vez que el contrato pactaba expresamente dicha posibilidad.
Como dicho acto se realizó el 29 de abril de 2024, el término de caducidad se habría cumplido el 30 de abril de 2026, por lo que la demanda de reconvención resultaría oportuna. Asimismo, señaló que debía aplicarse el término de cuatro meses previsto en el ordinal v del literal j del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, toda vez que la voluntad de las partes en el contrato de obra civil fue clara al pactar el trámite de liquidación bilateral.
En este escenario, el término de caducidad se extendería hasta el 17 de enero de 2025. Por otra parte, sostuvo que el fuero de atracción implica únicamente la modificación de la jurisdicción originaria encargada de conocer el asunto, sin afectar el régimen jurídico aplicable a las pretensiones formuladas. En el presente caso, dado que la demanda de reconvención no persigue la declaratoria de responsabilidad de ninguna entidad estatal, manifestó que no resulta procedente aplicar las normas del CPACA sobre caducidad, debiendo en su lugar atenderse a las disposiciones de la legislación civil, particularmente a la prescripción extintiva de diez (10) años prevista en el artículo 2536 del Código Civil.
El 14 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación interpuesto8 y se allegó al despacho por reparto el 25 de septiembre siguiente9. 7 Índice 53, Samai del TAC. 8 Índice 57, Samai del TAC. 9 Índice 3 de Samai. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC Ingenieros Civiles S.A. Demandado: Distrito Capital y otros.
Medio de control: Controversias Contractuales (Ley 1437 de 2011) 5 II. CONSIDERACIONES 1. Legislación aplicable: Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -1 de febrero de 2024-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)10 con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.
Jurisdicción y competencia: Encontrándose el proceso a despacho para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio El Retiro en contra del auto, se advierte la necesidad de determinar si esta jurisdicción es competente para conocer del litigio planteado en la demanda de reconvención. Dicha demanda constituye una facultad que puede ejercer el demandado para formular pretensiones en contra de quien lo demanda, con el objeto de que estas se tramiten y decidan en el mismo proceso11, siempre que se cumplan todos los requisitos correspondientes, entre los cuales se encuentra la competencia del mismo juez que conoce de la demanda inicial.
En este caso, el despacho observa que el litigio propuesto en la demanda de reconvención gira en torno a la declaratoria de incumplimiento del contrato de obra civil No. 344-022-202112 suscrito entre el Consorcio El Retiro13 y SRC Ingenieros Civiles S.A., en su calidad de privados. En consecuencia, como lo indicó el tribunal en el auto del 5 de marzo de 2025, no se trata de un contrato estatal, bajo el criterio subjetivo u orgánico establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 199314. 10 En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…). 11 CPACA, “Artículo 177 “Dentro del término de traslado de la admisión de la demanda o de su reforma, el demandado podrá proponer la de reconvención contra uno o varios de los demandantes, siempre que sea de competencia del mismo juez y no esté sometida a trámite especial.
Sin embargo, se podrá reconvenir sin consideración a la cuantía y al factor territorial ( )” 12 Índice 26, Samai del TAC. 13 Conformado por las personas jurídicas de derecho privado Constructora Colpatria S.A. y CONTEIN S.A.S. Índice 26, Samai del TAC. 14 “Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)” Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC Ingenieros Civiles S.A. Demandado: Distrito Capital y otros.
Medio de control: Controversias Contractuales (Ley 1437 de 2011) 6 El artículo 104 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, entre otros, los procesos relativos a contratos en los que sea parte una entidad pública, cualquiera sea el régimen aplicable, situación que no se presenta en el sub lite toda vez que, como se indicó, ninguna de las partes del contrato de obra civil tiene la calidad de ser una entidad pública.
Ahora bien, el Consejo de Estado ha señalado que cuando el ejercicio del derecho de acción involucra tanto a una entidad pública como a una persona natural o jurídica cuyo juzgamiento estaría, en principio, asignado a la jurisdicción ordinaria, la jurisdicción contencioso administrativa conoce de la controversia, en el mismo proceso, siempre y cuando los hechos en los que se fundamenta la responsabilidad de la entidad de derecho público sean los mismos que los atribuidos al particular demandado.
Así las cosas, se ha establecido que, “para que opere el fuero de atracción, la demanda y las pretensiones se deben haber elevado de manera concurrente tanto para las entidades públicas como para los particulares a los que se les pretende atribuir responsabilidad, debiendo existir una mínima y fundada probabilidad de condena respecto de las entidades públicas”15.
Como lo advirtió el Consorcio en su escrito de apelación16, en concordancia con lo expuesto en la demanda de reconvención17, en esta no se pretende la declaratoria de responsabilidad de una entidad estatal, sino la declaratoria de responsabilidad contractual de la sociedad SRC Ingenieros Civiles S.A., por lo que no se evidencia que se cumplan los requisitos para que opere el fuero de atracción sobre el litigio propuesto por el consorcio.
Ahora bien, el despacho observa que el Consorcio El Retiro manifestó que actuaba en su calidad de administrador delegado de la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, en virtud del contrato de administración delegada No. 229 de 201918. Según el artículo 2142 del Código Civil, el contrato de mandato es aquel mediante el cual “una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”.
Por su parte, el artículo 1262 del 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 17 de septiembre de 2025. Radicación No. 85001-23-33-000-2016-00219-03 (70.851), C.P.: Adriana Polidura Castillo. 16 Índice 53, Samai del TAC. 17 Índice 53, Samai del TAC. 18 Índice 26, Samai del TAC. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC Ingenieros Civiles S.A. Demandado: Distrito Capital y otros.
Medio de control: Controversias Contractuales (Ley 1437 de 2011) 7 Código de Comercio describe el mandato comercial como “un contrato por el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra. El mandato puede conllevar o no la representación del mandante”. A su vez, el artículo 2177 del Código Civil dispone que “[e]l mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contratar a su propio nombre o al del mandante; si contrata a su propio nombre no obliga respecto de terceros al mandante”.
La Corte Suprema de Justicia ha señalado que, en el mandato con representación, “el mandatario obra en virtud de un poder que hace conocer a quienes con él contratan, dándoles a entender de manera indubitable que las operaciones que realiza se radicarán directamente en el patrimonio de otro, en cuyo nombre obra, y con quien deberán entenderse a efectos de ejercer los derechos y acciones derivados del contrato realizado” 19.
Así las cosas, se advierte que, en el contrato de obra civil No. 344-022-2021, el Consorcio El Retiro hizo conocer a la sociedad SRC Ingenieros Civiles S.A. que actuaba en calidad de administrador delegado del distrito. No obstante, ello no implica que, en virtud del mandato conferido, el Consorcio asuma la posición procesal de la entidad estatal para ejercer el derecho de acción. El mandato contenido en el contrato de administración delegada No. 229 de 2019 comprende la gestión del negocio por cuenta del mandante, esto es, la “Construcción y Dotación del Centro Felicidad – CEFE Chapinero Ubicado en La Localidad de Chapinero en la Ciudad De Bogotá D.C.”, pero no confiere al mandatario la representación judicial para actuar en nombre y representación de la entidad pública.
En efecto, la representación es un efecto contractual que determina que los actos o contratos celebrados por el mandatario desplieguen sus efectos jurídicos en cabeza del mandante frente a terceros y les permite ejercer las acciones derivadas del contrato celebrado. No obstante, ello no implica la habilitación procesal del mandatario para promover acciones judiciales en nombre de aquel.
En este contexto, se concluye que esta jurisdicción no es competente para conocer de la demanda de reconvención presentada por el Consorcio El Retiro contra SRC Ingenieros Civiles S.A., motivo por el cual el proceso deberá remitirse a la 19 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 17 de abril de 2007, Exp. 0645, M.P.: Pedro Octavio Munar Cadena.
Citado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 1 de octubre de 2018. Radicación No. 13001-23-31-000-2012-00022-01 (57.897), C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00055-02 (73.450) Demandante: SRC Ingenieros Civiles S.A. Demandado: Distrito Capital y otros. Medio de control: Controversias Contractuales (Ley 1437 de 2011) 8 jurisdicción civil ordinaria20 y no corresponde a esta Corporación resolver el recurso de apelación interpuesto.
Así las cosas, por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, se remitirá el expediente a la autoridad seleccionada por la parte actora para que asuma el conocimiento de la presente controversia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de Jurisdicción para conocer del asunto, con fundamento en las razones advertidas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera, REMITIR la demanda de reconvención interpuesta por el Consorcio El Retiro en contra de SRC Ingenieros S.A. a la oficina judicial de reparto de los Jueces Civiles del Circuito de Bogotá, para lo de su cargo.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, junto con una copia de esta providencia. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada 20 Se aclara que el proceso que se remite a la jurisdicción ordinaria es el promovido por el Consorcio El Retiro en contra de SRC Ingenieros Civiles S.A. mediante la demanda de reconvención presentada el 8 de octubre de 2024.