CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Pensión gracia. Carga de la prueba.

Naturaleza de la vinculación docente. Aplicación de sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 31 de mayo de 2016, emanada del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que dicha decisión será confirmada.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte demandante solicitó que se declare la nulidad de las resoluciones N-PAP 040650 del 25 de febrero de 2011 y PAP 048654 del 15 de abril de 2011 expedidas por la entonces Caja Nacional de Previsión Social EICE (CAJANAL). En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la UGPP que le reconozca y pague una pensión gracia desde el 22 de octubre de 2009, con las mesadas indexadas al momento de la ejecutoria de la sentencia, con intereses de mora conforme al artículo 141 de la ley 100 de 1993 y la condena en costas. 2.

Como fundamento de lo anterior, la demandante relató que al momento de la presentación de la demanda contaba con 55 años de vida. Además, que se desempeñó como personal administrativo docente municipal (nacionalizado) a partir del 16 de abril de 1979 en virtud del nombramiento que se le efectuó mediante decreto 492 del mismo año; siendo después trasladada como maestra nacionalizada de la institución educativa Liceo Avelino Saldarriaga de Itagüí (Antioquia) por medio del decreto 300 de 1995, labor que realizó desde el 21 de marzo de 1995 hasta el 9 de julio de 2014 (24 años). 2 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva 3.

En coherencia con lo narrado, la actora estimó que cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, pues fue vinculada como docente nacionalizada el 16 de abril de 1979, prestó sus servicios en tal calidad por más de 20 años y superó los 50 años de edad. 4. Agregó que el 21 de octubre de 2010 presentó solicitud de reconocimiento pensional ante CAJANAL, que fue negada a través de la resolución N-PAP 040650 del 25 de febrero de 2011 por no acreditar los tiempos suficientes como docente nacionalizada.

Consideró entonces que esta decisión administrativa desconoció distintos artículos de la Constitución Política, las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 6 de 1945, 91 de 1989 y 812 de 2003, así como la jurisprudencia de esta Corporación. Formuló el cargo de falsa motivación por cuanto la entidad obvió el cumplimiento de los tiempos como docente nacionalizada.

Contestación de la demanda 5. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones pues la actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos de ley para acceder a la pensión gracia. Para el efecto, sostuvo que la demandante demostró una vinculación nacional entre el 21 de febrero de 1995 y el 17 de agosto de 2010, como docente en el municipio de Itagüí, siendo este tiempo incompatible con la prestación solicitada. 6.

Propuso como excepciones de fondo las que tituló como “ausencia de vicios en los actos administrativos demandados”, “inexistencia de la obligación” y “prescripción”. II. SENTENCIA APELADA 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia el 31 de mayo de 2016, mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados.

A título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar a la actora una pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, como son, asignación básica y las primas de vacaciones y navidad. Sin embargo, declaró prescritas las sumas causadas con anterioridad al 12 de septiembre de 2011 y condenó en costas a la UGPP. 8.

Para el efecto, encontró probado que mediante el decreto 492 del 4 de abril de 1979 fue nombrada por el departamento de Antioquia como maestro escuela del Liceo Departamental Mixto Juan XII del municipio de San Andrés, desde el 16 de abril de 1979 hasta el 21 de agosto de 1983, es decir, a lo largo de 4 años, 4 meses y 5 días. A más que, por medio del decreto 300 del 16 de marzo de 1995, fue vinculada como docente municipal de secundaria en el Liceo Avelino Saldarriaga de Itagüí durante 16 años y 25 días. 3 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva 9.

En tal sentido, concluyó que la demandante acreditó vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y en esa misma calidad por más de 20 años de servicio. 10. Adicionalmente, estableció que conforme a lo estipulado por los artículos 41 y 102 de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, respectivamente, para interrumpir la prescripción la actora contaba con los tres años subsiguientes al momento en que adquirió el estatus pensional; contando también con los otros tres sucesivos para reclamar el derecho en sede judicial.

En el caso concreto determinó que la demandante adquirió el estatus pensional a partir del 22 de octubre de 2009, presentó la petición de reconocimiento pensional el 21 de octubre de 2010 y la demanda el 12 de septiembre de 2014. Consecuentemente, prescribieron las mesadas causadas con anterioridad al 12 de septiembre de 2011 habida cuenta que no se presentó la demanda en el término trienal ulterior a la solicitud en sede administrativa. 11.

Por último, condenó en costas a la demandada por resultar vencida en el proceso. III. RECURSO DE APELACIÓN 12. La UGPP presentó recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia. Al respecto, argumentó que la demandante prestó servicios como docente nacional entre el 21 de febrero de 1995 y el 30 de julio de 2010, lo cual es improcedente para acceder a la pensión gracia. IV.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 13. Mediante auto del 14 de diciembre de 2016 se admitió el mencionado recurso de apelación. Luego, por auto del 16 de marzo de 2017, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión y concepto en segunda instancia, respectivamente. 14. La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos a lo largo del juicio. 15.

El Ministerio Público conceptuó que se debe revocar la sentencia de primer grado puesto que no existe prueba en el expediente de la existencia del decreto 300 del 16 de noviembre de 1995 expedido por el municipio de Itagüí, aunado a que no es claro que la vinculación originada en este nombramiento sea de carácter municipal pues, pese a que la certificación visible a folio 24 da cuenta que lo fue “en forma continua”, ello no es suficiente para darlo por probado.

Para desatar esa falencia probatoria, sugirió decretar pruebas de oficio. Sin perjuicio de lo anterior, valoró como nacional ese periodo por cuanto, según el artículo 15 de la ley 91 de 1989, las vinculaciones docentes generadas a partir del 1 de enero de 1990 tendrían carácter nacional. 16. Mediante auto del 24 de agosto de 2023 se declaró fundado el impedimento que manifestó el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, por la causal prevista en 4 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva el numeral 2 del artículo 141 del CGP.

En consecuencia, se le separó del conocimiento del presente asunto. 17. A través de auto del 11 de abril de 2024, se decretaron pruebas de oficio dirigidas a que las Secretarías de Educación de Antioquia y los municipios de Itagüí y San Andrés allegaran al expediente certificaciones y documentos relacionados con los nombramientos realizados a la demandante como docente al servicio de esas entidades. 18.

El secretario general y de gobierno de San Andrés respondió que la Secretaría de Educación no ha sido certificada, por lo que los docentes de sus escuelas y colegios siempre han sido nombrados por la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia1. A su turno, el director de talento humano de la Secretaría de Educación de Antioquia2 y la oficina de recursos educativos de la alcaldía de Itagüí3 remitieron certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) alusivos a la demandante. 19.

El 2 de septiembre de 2024, la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación corrió traslado de estos documentos, sin embargo, los sujetos procesales guardaron silencio4. V. CONSIDERACIONES Competencia 20. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 21. Corresponde a esta Sala determinar si la señora Marleny del Socorro Silva tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial, los 20 años como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita sendas exigencias legales. Marco legal y jurisprudencial sobre la pensión gracia 22.

Para desatar tal cuestionamiento, la Sala verificará si la parte demandante acreditó los requisitos establecidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 para otorgarle la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal 1 SAMAI, índice 74. 2 SAMAI, índice 75. 3 SAMAI, índice 71. 4 SAMAI, índice 76. 5 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta. 23.

Igualmente, se tendrán en cuenta las reglas contenidas en tres sentencias de unificación jurisprudencial emanadas de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se resumen a continuación: i) Sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19975, en la que se clarificó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. ii) Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20186, que estableció las siguientes subreglas que permiten determinar la naturaleza del vínculo docente: a) que los recursos del situado fiscal, aunque eran de origen nacional, se convertían en propiedad exclusiva de las entidades territoriales al incorporarse a sus presupuestos; b) los entes territoriales son propietarios de los recursos que reciben de la Nación, según el artículo 356 de la Constitución de 1991; c) la financiación de los fondos educativos regionales dependía de los recursos de la Nación y de los presupuestos locales, por ende, cubrían gastos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; d) los docentes territoriales/nacionalizados no se convierten en nacionales solo por la intervención del Ministerio de Educación o por el origen de los recursos; e) se requiere prueba del vínculo administrativo para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, que puede ser mediante el acto administrativo de nombramiento o a través de certificaciones que demuestren de manera inequívoca el tipo de vinculación; f) para el reconocimiento de la pensión gracia, es crucial demostrar que la plaza es territorial o nacionalizada ya que el pago proviene de rentas endógenas de la entidad territorial o de las exógenas provenientes del situado fiscal o el Sistema General de Participaciones, respectivamente. iii) Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, que aclaró que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos de ley.

Solución del caso concreto 24. La señora Marleny del Socorro aportó su documento de identidad7, en el que se observa que nació el 22 de octubre de 1959, es decir, cumplió 50 años el 22 de octubre de 2009. Con esto se da por satisfecho el requisito de la edad. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Folio 12. 6 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva 25.

En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplida la exigencia de la honradez, consagración y buena conducta. 26. Frente a la vinculación territorial y/o nacionalizada anterior a 1980, la demandante trajo al proceso el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia el 24 de mayo de 20128, donde se observa que la actora se desempeñó como docente nacionalizada de básica secundaria en la institución educativa Liceo Departamental Juan XIII del municipio de San Andrés (Antioquia), en virtud del nombramiento efectuado por decreto 492 del 4 de abril de 1979 emanado de esa entidad territorial, prestando sus servicios desde el 16 de abril de 1979 hasta el 21 de agosto de 1983 (4 años, 4 meses y 5 días). 27.

De esta manera la Sala da por probado el requisito de la vinculación como docente nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980. Aunado a que entre las partes no existe disputa frente a este periodo. 28. En lo que respecta a los 20 años de servicio, debe decirse que en este punto la demandante ya lleva acreditados 4 años, 4 meses y 5 días.

Seguidamente, se encuentra un segundo periodo generado por medio del decreto 300 del 16 de marzo de 1995 expedido por el municipio de Itagüí; que, por lo demás, es el motivo de reparo de la demandada pues lo considera como de vinculación nacional. 29. Revisadas las pruebas, se avizora el formato único para la expedición de certificado de historia laboral proferido el 29 de septiembre de 2009 por la Secretaría de Educación del Municipio de Itagüí9, que registra a la demandante como docente de la institución educativa Avelino Saldarriaga de esa entidad territorial, desde el 21 de marzo de 1995 hasta el 29 de septiembre de 2009, adscrita al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Se encuentran en blanco las casillas relacionadas con el tipo de vinculación. 30. Obra en el expediente otro formato único para la expedición de certificado de historia laboral fechado el 17 de agosto de 201010, que anota a la demandante como profesora del nivel básica secundaria en la institución Avelino Saldarriaga de Itagüí desde el 21 de febrero de 1995 hasta el 1 de enero de 2010.

Las casillas relacionadas con el tipo de vinculación no se encuentran marcadas; todas aparecen con la nota “null”. 31. Se observa también el certificado de tiempo de servicio emitido el 30 de junio de 2010 por la Secretaría de Educación de Antioquia11, en el que se apunta que la actora prestó sus servicios en el nivel básica secundaria como docente municipal en forma continua, por nombramiento realizado mediante decreto 300 del 16 de marzo de 1995 en 8 Folio 31. 9 Folios 28 y 29. 10 Folios 25-27. 11 Folio 24. 7 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva el Liceo Avelino Saldarriaga de Itagüí, desde el 21 de febrero de 1995 y por el término de 15 años, 4 meses y 10 días. 32.

Según el formato único para la expedición de certificado de salarios del 23 de agosto de 201012, se reportan los factores salariales devengados por la demandante entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2009. En dicho documento se inscribe que la docente ostenta una vinculación territorial. 33. En virtud de la prueba de oficio decretada en auto del 11 de abril de 2024, el director de talento humano de la Secretaría de Educación de Antioquia remitió certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL)13 en el que se registra que la actora estuvo vinculada como docente nacionalizada en el periodo comprendido entre el 16 de abril de 1979 y el 21 de agosto de 1983. 34.

La oficina de recursos educativos de la alcaldía de Itagüí también envió CETIL del 6 de junio de 2024, que informa que la docente demandante estuvo al servicio de la Secretaría de Educación de ese ente territorial desde el 21 de marzo de 1995 hasta el 1 de agosto de 2016, adscrita a la institución educativa Avelino Saldarriaga, nombrada en propiedad mediante el decreto 300 del 16 de marzo de 1995, con efectos fiscales desde el 21 de febrero de 1995, con vinculación en el nivel municipal. 35.

Puestas de este modo las cosas, para la Sala estas certificaciones laborales contienen información que permite determinar que la plaza docente ocupada por la demandante no fue de carácter nacional, brillando por su ausencia algún grado de intervención o ejercicio de competencia del Ministerio de Educación Nacional como autoridad nominadora.

Antes bien, el certificado CETIL del municipio de Itagüí fechado el 6 de junio de 2024 registra expresamente que la vinculación de la actora fue en el nivel municipal. 36. Si bien las certificaciones anteriores calendadas el 29 de septiembre de 2009 y 17 de agosto de 2010 no contienen anotación en la casilla del tipo de vinculación, ello no es suficiente para determinar que la vinculación fuera nacional.

Es más, las otras certificaciones del 23 de agosto de 2010 y 30 de junio del 2010 acreditan a la demandante como docente territorial (municipal), lo cual tiene consonancia con el mentado certificado CETIL del municipio de Itagüí. 37. A propósito, en sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018 la Sala Plena de esta Sección unificó el criterio frente a la prueba de la calidad de docente territorial: se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales; o también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 12 Folio 23. 13 SAMAI, índice 75. 8 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 38.

Así pues, pese a que en el presente asunto no se allegaron los actos administrativos donde conste el vínculo que acredite que la plaza alegada sea territorial, en su lugar reposan certificaciones de la autoridad nominadora que permiten inferir el tipo de vinculación municipal al cual se encontraba sometida la actora en virtud del nombramiento efectuado por medio del decreto 300 de 1995; lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial señalada en el párrafo anterior. 39.

En consideración a este análisis, la Sala concluye que, contrario a lo cuestionado por la UGPP en su recurso de apelación, este periodo es de carácter municipal y computable para efectos de la pensión gracia. Por consiguiente, es dable concluir que la actora prestó servicios como docente nacionalizada y territorial a lo largo de 20 años y 5 días, como se desglosa a continuación: - En el Liceo Departamental Juan XIII del municipio de San Andrés (Antioquia), en virtud del nombramiento efectuado por decreto 492 del 4 de abril de 1979 emanado de esa entidad territorial, prestando sus servicios desde el 16 de abril de 1979 hasta el 21 de agosto de 1983, es decir, durante 4 años, 4 meses y 5 días. - En la institución educativa Avelino Saldarriaga del municipio de Itagüí, en virtud del nombramiento efectuado por el decreto 300 del 16 de marzo de 1995 de esa entidad territorial, prestando sus servicios desde el 21 de febrero de 1995 hasta, por lo menos, el 21 de octubre de 2010 (fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional), a saber, durante 15 años y 8 meses. 40.

Efectivamente, se encuentra probado el requisito de la vinculación como docente territorial y/o nacionalizada por más de 20 años. 41. Ahora bien, contrario a lo determinado por el a quo, para esta Subsección la adquisición del estatus pensional ocurrió el 16 de octubre de 2010 cuando la actora cumplió los 20 años de servicio, en tanto que este requisito se colmó después de cumplir la edad de 50 años (22 de octubre de 2009). 42.

Esto trae como consecuencia analizar nuevamente el término prescriptivo por resultar íntimamente relacionado con la variación del momento en que el derecho pensional se hizo exigible. De modo que la actora contaba con el plazo máximo de tres años para exigir el derecho a la entidad de previsión y así interrumpir la prescripción trienal por otro lapso igual para reclamar judicialmente el derecho, de conformidad con lo reglado en los artículos 41 y 102 de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, respectivamente. 9 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva 43.

Revisado el expediente, se tiene que la demandante presentó la solicitud de reconocimiento pensional el 21 de octubre de 201014, interrumpiendo por el término de tres años la aludida prescripción. Por tanto, tenía hasta el 22 de octubre de 2014 para acudir a la jurisdicción a reclamar el derecho. 44. Se encuentra acreditado que la demanda fue presentada el 15 de septiembre de 201415, esto es, dentro del término oportuno para que no operara el fenómeno prescriptivo. 45.

Por todo lo expuesto, la Sala confirmará parcialmente el fallo de primera instancia puesto que la actora cumplió con la totalidad de los requisitos de ley para gozar de la pensión gracia, pero se revocará el numeral cuarto de la parte resolutiva por no encontrarse probada la excepción de prescripción. Condena en costas en segunda instancia 46.

A partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, el legislador precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 47. Realizada la valoración preceptuada en esta norma, no se advierte la carencia manifiesta de fundamento legal en el actuar de la demandada, pues cuestionó el fallo con fundamento en argumentos que ameritaron un análisis probatorio razonable a la naturaleza de este tipo de controversia.

Por ende, la Sala se abstendrá de condenarla en costas en esta instancia. VI. DECISIÓN 48. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva la sentencia del 31 de mayo de 2016 expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de la referencia por no encontrarse probada la excepción de prescripción, de conformidad a lo motivado en precedencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 31 de mayo de 2016 expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de la referencia, 14 Folio 13. 15 Folio 34. 10 Radicación: 05001 23 33 000 2014 02243 01 (4145-2016) Demandante: Marleny del Socorro Silva con la salvedad que la fecha en que adquirió del estatus pensional es el 16 de octubre de 2010, de acuerdo con lo explicado en la parte considerativa.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Impedido) CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.