w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: SIXTO PÁEZ RODRÍGUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / nulidad y restablecimiento del derecho / nivelación y homologación salarial / defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Sixto Páez Rodríguez en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con el Decreto 333 del 2021.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante, actuando en nombre propio, invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo, acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica, con fundamento en los siguientes: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.
HECHOS 1.1 Manifestó el accionante que fue vinculado por la Secretaría de Educación del municipio de Ibagué mediante Decreto n.° 1-1160 del 22 de diciembre de 2011 como técnico operativo código 314 grado 4. 1.2 A través de la Directiva Ministerial n.° 10 del 30 de junio de 2005 la entidad territorial efectuó la nivelación y homologación salarial a los funcionarios administrativos adscritos a dicha secretaría como consecuencia del proceso de descentralización de la educación. 1.3 No obstante, señaló que no fue beneficiario de dicha prerrogativa, lo que ocasionó desigualdad salarial y prestacional sin justificación alguna. 1.4 El 12 de diciembre de 2014, requirió al municipio el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional desde la fecha en que fue vinculado, petición que fue negada mediante el acto administrativo contenido en el oficio 2015EE2082 del 25 de febrero de 2015. 1.5 Por lo anterior, el accionante, con un grupo de compañeros del trabajo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandaron los actos administrativos por medio de los cuales se les negó la nivelación y homologación salarial, proceso que por reparto correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, dependencia judicial que, a través de sentencia del 8 de mayo de 2020, resolvió acceder a las súplicas de la demanda y, en consecuencia, ordenó al ente territorial reconocer y pagar a favor de los demandantes la diferencia salarial y prestacional entre el cargo de técnico operativo grado 04 y el cargo de técnico operativo grado 09 homologado a partir de la fecha de vinculación. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.6 Inconforme, el municipio de Ibagué presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto favorablemente por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 20 de octubre de 2022 en la que resolvió revocar la decisión de primer grado para, en su lugar, negar las súplicas de la demanda, al considerar que no ingresaron en virtud del proceso de municipalización del servicio educativo conforme a lo ordenado en la Ley 715 del 2001 y por tanto, no le eran aplicables los referidos decretos, a través de los cuales se surtió el proceso de homologación y nivelación salarial. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Manifiesta el accionante que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, porque hubo indebida valoración del material probatorio arribado al plenario que permitía inferir que le asiste el derecho al reconocimiento de la diferencia salarial y prestacional por la cantidad de funciones que le fueron asignadas, las cuales se asimilan a las del cargo de técnico operativo 314 grado 09 que pretendió nivelar y homologar.
Asimismo, que adolece de defecto sustantivo, porque desconoció lo preceptuado en el artículo 53 de la Constitución Política en asuntos donde se discute la nivelación salarial. Finalmente que incurrió en desconocimiento de precedente contenido en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado del 13 de febrero de 2014 bajo radicado 05001-23-31-000- 2006-02895-01; así como también lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional T -369 del 12 de junio de 2016.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 3. PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «PRIMERA: Decrétese el amparo de los derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL TRABAJO, A LA SEGURIDAD JURIDICA, VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN ART. 53.
SEGUNDA: Declarar que el fallo del día 20 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado ponente Doctor LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de JUAN CAMILO CARVAJAL REINA y otros contra el Municipio de Ibagué. Rad: 730013333753201500190001, constituye una vía de hecho violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL TRABAJO, A LA SEGURIDAD JURIDICA, VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN ART 53.
TERCERA: Se deje sin efecto la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo Del Tolima, emitida el 20 de octubre de 2022, por el Magistrado Ponente LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA. CUARTA: se ordene AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente Doctor LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, a que profiera sentencia en el sentido de valorar correctamente la prueba aportada y recaudada dentro de la actuación procesal; lo anterior teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales que sobre el tema ha tenido este mismo órgano y la H. Corte Constitucional, y que propenda por la prevalencia de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, y al debido proceso, por la configuración del defecto sustancial, y por consiguiente, se accede a las pretensiones de la demanda y se de aplicación al principio de la favorabilidad.
QUINTA: Que se prevenga al accionado, Tribunal Administrativo del Tolima, que en lo sucesivo y en similares situaciones jurídicas, no vuelva a incurrir en las acciones, decisiones u omisiones que dieron mérito para presentación de la tutela y que, si procediere de modo contrario, será sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 53 del decreto 2591 de 1991 que dice: SANCIONES PENALES: “El que incumpla el fallo de tutela o el Juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con éste decreto, incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevarica por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar.
También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte.» ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 4.
INFORMES Mediante auto del 21 de marzo de 2023, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo del Tolima y al municipio de Ibagué y a los señores Wilmer Obdulio Rodríguez Leal, Juan Carlos Rueda Bermúdez, Juan Camilo Carvajal Reina, Adriana Cifuentes González, Alix Mendoza Gómez, Ana María Pinzón Lozano y Katherine Medina Castro, como terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1.
El municipio de Ibagué, por conducto de apoderado judicial solicitó se declare la improcedencia del presente mecanismo constitucional, porque no cumple con los requisitos generales de procedencia, particularmente el de inmediatez. Además, porque lo que pretende la parte actora es reabrir el debate que ya fue definido en las instancias judiciales correspondientes. 4.2.
No se rindieron más informes. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo del Tolima, al proferir la sentencia del 20 de octubre de 2022, por medio de la cual revocó la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones para, en su lugar, negar las súplicas de la demanda encaminada a obtener la nivelación y ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 homologación salarial del accionante incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento de precedente.
Previamente a lo anterior, se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada 2. Cuestión previa 2.2. De las solicitudes de coadyuvancia Previo a decir considera pertinente la Sala advertir que dentro del plenario los señores Juan Camilo Carvajal Reina, Alix Mendoza Gómez, Katherine Medina Castro, Yenny Carolina Echeverry Herrada, Adriana Liuliette Cifuentes González y Lorena Constanza Tovar Grisales solicitaron ser coadyuvantes del accionante dentro de la demanda de tutela por haber sido parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, figura respecto de la cual el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone: «ARTICULO 13.- Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes.
La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud». (negrillas de la Sala). Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que «(…) la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir reclamaciones y argumentos expuestos ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante (…)»1.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala tendrá como coadyuvantes a los señores Juan Camilo Carvajal Reina, Alix Mendoza Gómez, Katherine Medina Castro, Yenny Carolina Echeverry Herrada, Adriana Liuliette Cifuentes González y Lorena Constanza Tovar Grisales en los términos señalados en precedencia, sin que ello implique la posibilidad de realizar planteamientos o reclamaciones distintas a las formuladas en la demanda de tutela, toda vez que una vez revisado el material probatorio allegado al proceso se tiene que hicieron parte en el proceso ordinario en cuestión. 3.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone. 1 Corte Constitucional, sentencia T-062 de 2010. 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328- 01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.
En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha en profirió la providencia de segunda instancia (20 de octubre de 2022) hasta la radicación de la acción de tutela (15 de marzo de 2023). 3.1.4.
Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de los defectos sustantivos, fáctico y desconocimiento de precedente en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 3.2.
Del defecto sustantivo De conformidad con la jurisprudencia constitucional4, el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales5, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”6.
En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende 4 Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. 5 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”7.
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente8. 3.3. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional9 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa10, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva11, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 8 Corte Constitucional.
Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. 9 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994.
Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»12.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.4. Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente el trato ante la ley sino también de protección por parte de las autoridades y específicamente en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma13.
En ese sentido, el precedente judicial14 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. 13 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T- 808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 14 En la sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho15.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido16. Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”17.
No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales18, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protege el carácter dinámico del derecho y los 15 MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 16 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial19. 3.
Caso concreto En el presente asunto, la parte actora reprocha la sentencia del 20 de octubre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual resolvió revocar la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones, para en su lugar negar las súplicas de la demanda, al considerar que los demandantes no ingresaron en virtud del proceso de municipalización del servicio educativo conforme a lo ordenado en la Ley 715 del 2001, por tanto, no le eran aplicables los referidos decretos a través de los cuales se surtió el proceso de homologación y nivelación salarial.
Sostiene, en síntesis, que en la decisión cuestionada se incurrió en defecto fáctico, porque hubo indebida valoración del material probatorio arribado al plenario que permitía inferir que le asiste el derecho al reconocimiento de la diferencia salarial y prestacional por la cantidad de funciones que le fueron asignadas las cuales se asimilaban a las del cargo de técnico operativo 314 grado 09 que pretendió nivelar y homologar.
Además, que adolece de defecto sustantivo, porque desconoció lo preceptuado en el artículo 53 de la Constitución Política. Finalmente que hubo desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado del 13 de febrero de 2014, radicado n.° 05001-23-31-000-2006- 02895-01; así como también lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional T -369 del 12 de junio de 2016. 19 Sentencia T-109 de 2019.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 De conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, el Tribunal Administrativo del Tolima, al proferir la providencia del 20 de octubre de 2022, consideró lo siguiente: «(…) Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente y que sea relevante para la resolución del recurso impetrado, encontrando probado lo siguiente: • A través del Decreto 0372 del 31 de marzo de 2015, el alcalde del Municipio de Ibagué adoptó la estructura de la Secretaría de Educación, de acuerdo con convenio de cooperación y asistencia técnica del año 2003, suscrito entre la entidad y el Ministerio de Educación para desarrollar el proyecto de modernización de la Secretaría (fls. 230 a 240 del documento Cuaderno 4- Expediente Administrativo del expediente digital), por lo que por medio del Decreto No- 1-0373 del 31 de marzo de 2011, el alcalde de Ibagué, creo unos cargos financiados con recursos del Sistema General de Participación, entre ellos 17 técnicos operativos, código 314, grado 04 asignados a la planta central del Municipio de Ibagué-Secretaría de Educación. (fls. 5 a 9 del documento Cuaderno 3-Tomo I-Pruebas de Oficio del expediente digital). • Mediante los Decretos No. 1-1160, 1-1158, 1-1154, 1-1161, 1-1152, 1-1127, 1- 1139, 1- 1137, 1-1135, 1-1122 del 22 de diciembre de 2011, el alcalde del Municipio de Ibagué, dentro del marco de modernización del Ministerio de Educación, y con autorización de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fls. 9 a 10 del documento Cuaderno 3-Tomo II- Pruebas de Oficio del expediente digital), efectuó 10 nombramientos en provisionalidad para proveer algunos cargos creados para el personal administrativo de la Secretaria de Educación Municipal a través del Decreto No. 1-0373 del 31 de marzo de 2011, entre ellos, 17 empleos de técnico operativo, código 314, grado 04, por un término no mayor a seis meses, siendo nombrados los demandantes, Sixto Páez Rodríguez, Juan Carlos Rueda Bermúdez, Alix Mendoza Gómez, Yaqueline Lotero Oviedo, Adriana Liuliette Cifuentes González, Yenny Carolina Echeverry Herrada, Wilmer Obdulio Rodríguez Leal, Katherine Medina Castro, Juan Camilo Carvajal Reina y Ana María Pinzón Lozano, respectivamente, y posesionados el 29 de diciembre de 2011.
(fls. 26 a 29, 62 a 64, 77 a 80, 93 a 96, 109 a 112, 122 a 125, 137 a 140, 150 a 152, 165 a 167 y 180 a 183 del documento 003_Cuaderno Principal-Tomo I del expediente digital). • Que Lorena Constanza Tovar Grisales, a través del Decreto 1-1155 del 22 de diciembre de 2011, fue nombrada en el cargo de auxiliar administrativo Código 407, grado 03 (fls. 39 a 40 del documento 003_Cuaderno Principal-Tomo I del expediente digital), se posesionó el 29 de diciembre de 2011 (fl. 42 del documento 003_Cuaderno Principal- Tomo I del expediente digital), pero mediante Decreto No. 1000-0148 del 10 de marzo de 2014 fue nombrada técnico operativo, código 314, grado 04 de la planta de cargos de la Secretaría de Educación, por un término no superior a seis meses, posesionándose el 11 de marzo de 2014 (fls. 43 a 45 y 47 del documento 003_Cuaderno Principal Tomo I del expediente digital). • Por medio del Decreto 1-0547 del 29 de junio de 2012, sus nombramientos fueron prorrogados hasta que se expidiera la correspondiente lista de elegibles producto del concurso de méritos.
(fls. 2 a 8 del documento Cuaderno 3-Tomo II-Pruebas de Oficio del expediente digital). ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 • Se evidencia que, Sixto Páez Rodríguez, Juan Carlos Rueda Bermúdez, Alix Mendoza Gómez, Yaqueline Lotero Oviedo, Adriana Liuliette Cifuentes González, Yenny Carolina Echeverry Herrada, Wilmer Obdulio Rodríguez Leal, Katherine Medina Castro, Juan Camilo Carvajal Reina y Ana María Pinzón Lozano, mediante peticiones del 12 de diciembre de 2014, 19 de noviembre de 2014, 19 de Noviembre de 2014, 26 de noviembre de 2014, 18 de noviembre de 2014, 22 de octubre de 2014, 20 de noviembre de 2014, 24 de diciembre de 2014, 29 de noviembre de 2014 y 29 de noviembre de 2014, respectivamente, solicitaron nivelación salarial, como consecuencia del proceso de modernización del Ministerio de Educación, y el reconocimiento y pago de la diferencia salarial causada con los administrativos de las instituciones educativas, pero fue negada por el Secretario de Educación Municipal (fls. 33 a 38, 68 a 76, 84 a 92, 100 a 108, 116 a 121, 129 a 136, 144 a 149, 156 a 164, 171 a 179, 187 a 195 del documento 003_Cuaderno Principal Tomo I del expediente digital). • Que Lorena Constanza Tovar Grisales, mediante petición del 10 de octubre de 2014, solicitó nivelación salarial, como consecuencia del proceso de modernización del Ministerio de Educación, el reconocimiento y pago de la diferencia salarial causada con los administrativos de las instituciones educativas, pero fue negada (fls. 54 a 61 del documento 003_Cuaderno Principal-Tomo I del expediente digital). • Los demandantes a la fecha ocupan el cargo de técnico operativo, grado 04, de conformidad a constancias proferidas por el Líder de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Ibagué (fls. 10 a 21 del documento 004_Cuaderno Principal-Tomo II del expediente digital). • Así mismo, fue certificado que los demandantes, en el cargo de técnico operativo, grado 04, devengaron los siguientes factores salariales entre los años 2015 a 2018 (fl. 135 del documento 004_Cuaderno Principal-Tomo II del expediente digital): (…) • Mientras los técnicos operativos, grado 09 recibieron los siguientes (fl. 136 del documento 004_Cuaderno Principal-Tomo II del expediente digital): (…) • Con el Decreto No. 1.1-0617 del 28 de agosto de 2006, “POR EL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO No. 1-1-0221 DE MARZO 15 DE 2006 QUE AJUSTO EL MANUAL ESPECIFICO DE FUNCIONES Y DE REQUISITOS PARA LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE CARGOS DE LOS FUNCIONARIOS ADMINISTRATIVOS ADSCRITOS A LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS DEL MUNICIPIO DE IBAGUÉ FINANCIADA CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES” (…) (…) • Por otro lado, de acuerdo con el Decreto 011-0774 del 4 de diciembre de 2008, manual especifico de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Ibagué, se distingue el empleo de técnico operativo, código 314, grado 04, cargo que ocupan los demandantes, (…), teniendo que cumplir 27 funciones, y exige como requisitos diploma de bachiller y algún estudio técnico en las áreas administrativa, sistemas, contable, criminalística, comerciales y sociales, además de una experiencia relacionada de 12 meses.
(fls. 201 a 206 del documento 003_Cuaderno Principal-Tomo I del expediente digital). • El Decreto 1-0988 del 28 de octubre de 2011 adicionó el manual especifico de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Ibagué -Secretaría de Educación, en virtud del proyecto de modernización del Ministerio de Educación Nacional, asignando más funciones al cargo de técnico operativo, grado 04.
(fls. 145 a 172 del documento 004_Cuaderno Principal-Tomo II del expediente digital) ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 • Mediante constancia del 22 de junio de 2018, la Líder de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Ibagué, constató que el empleo del nivel técnico cargo técnico operativo, código 314, grado 09, se encuentra adscrito a la planta de cargos de las Instituciones Educativas de la Secretaría de Educación del Municipio, en virtud del proceso de descentralización de la Educación ordenada en la Ley 715 de 2011, el cargo fue incorporado a la planta de cargos del Municipio.
Mientras que el empleo del nivel técnico, técnico operativo, código 314, grado 04, se encuentra adscrito a la planta de cargos del Municipio de Ibagué, toda vez que fue creado en virtud del proyecto de modernización del Ministerio de Educación en el año 2011, a través del Decreto 1-0373 del 31 de marzo del mismo año (fl. 4 del documento 004_Cuaderno Principal-Tomo II del expediente digital).
(…) En efecto, los demandantes desempeñan el cargo de técnico operativo, código 314, grado 04, adscrito a la planta global de la Secretaria de Educación de Ibagué, desde el 29 de diciembre de 2011, a excepción de la señora Lorena Constanza Tovar, que lo desempeña desde el 11 de marzo de 2014, luego de que mediante Decretos No. 1- 0372 y 1-0373 del 31 de marzo de 2011 se crearan 39 cargos administrativos financiados por el Sistema General de Participaciones en virtud del proceso de modernización del Ministerio de Educación, entre esos los que ocupan los demandantes.
Las pretensiones de reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial, al que consideran tienen derecho, es respecto a los administrativos de las instituciones educativas del Municipio, técnico operativo, código 314, grado 09. De conformidad a la lectura del Decreto No. 1.1-0617 del 28 de agosto de 2006, se evidencia que sí existe el cargo de técnico operativo, código 314, grado 09, y que este fue resultado de las siguientes consideraciones, de conformidad con lo plasmado en el Decreto: (…) Mientras que el cargo de técnico operativo, código 314, grado 04, desempeñado por los demandantes no se avizora en el Decreto mencionado, pero sus funciones fueron regladas para la planta global de la Alcaldía de Ibagué en el Decreto 011-0774 del 4 de diciembre de 2008, adicionándose en el Decreto 1-0988 del 28 de octubre de 2011, en virtud del proyecto de modernización del Ministerio de Educación Nacional las funciones al cargo de técnico operativo, grado 04, luego de que fueran creados 17 cargos para la planta de personal de la Secretaria de Educación de Ibagué en el mes de marzo de 2011.
(…) Ahora bien, en el caso particular, se advierte que los demandantes ingresaron al Municipio de Ibagué a prestar sus servicios directamente desde el 29 de diciembre de 2011, en provisionalidad, de manera que no ingresaron en virtud del proceso de municipalización del servicio educativo conforme a lo ordenado en la Ley 715 del 2001, por tanto, no le resultan aplicables los referidos decretos a través de los cuales se surtió el proceso de homologación y nivelación salarial.
En ese sentido, tal como lo constató la Líder de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Ibagué, el cargo de técnico operativo, código 314, grado 04, ocupado por los demandantes, fue dado por el proceso de modernización llevado a cabo por el Ministerio, que es un proceso distinto, al proceso de descentralización sobre el que fue dado el cargo de técnico operativo, código 314, grado 09 homologado.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que la desigualdad salarial alegada con respecto al personal que fue transferido al Municipio de Ibagué en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial con ocasión de la descentralización administrativa de la educación, tiene su génesis y está soportada en relación con el respeto de los derechos adquiridos de quienes se encontraban vinculado con el departamento, imperativo legal y constitucional de las condiciones laborales que atribuye la obligación de no desmejorar las ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 circunstancias que los rodean, que no tiene por causa la voluntad del ente territorial, sino de un evento administrativo – traslado interterritoriales, factor objetivo y razonable de diferenciación entre el personal homologado y el vinculado directamente al Municipio, los que además son financiados con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP).
(…)En consecuencia, para efectos de acceder a unas pretensiones como las que en estos momentos ocupa la atención de la Sala, le corresponde al interesado, conforme lo ha señalado la jurisprudencia citada anteriormente, acreditar una serie de requisitos, tales como: i) desarrollan la misma labor; ii) demostrar que tienen la misma categoría; iii) acreditar que cuentan con la misma preparación; iv) coinciden en el horario; y, v) que las responsabilidades a cumplir que fueran iguales, criterio que han sido plenamente acogido por este Tribunal, y que no fueron debidamente probados en el sub examine.
A partir de lo anterior concluyó (…) para esta Corporación es claro que el Municipio de Ibagué, no ha vulnerado el principio “a trabajo igual salario igual” de los demandantes, como quiera que existen unos derechos laborales propios que traía el personal homologado y nivelado y que no ostenta el personal de planta de la entidad territorial vinculados directamente, como lo es el presente caso, que genera la diferencia salarial aducida por el demandante, sin que esto se tenga como ilegal e inconstitucional, sino como un criterio objetivo y razonable por cuando fue el resultado de un procedimiento previamente establecido por el Ministerio de Educación Nacional como una medida especial y transitoria mientras tales personas permanecen en sus cargos (…)» De las transcripciones relacionadas previamente se advierte que el Tribunal Administrativo del Tolima sustentó la decisión en un análisis normativo y probatorio integral, en consonancia con las pautas jurisprudenciales que ha fijado el Consejo de Estado, lo que le permitió concluir, que los demandantes prestaron sus servicios en provisionalidad al municipio de Ibagué a partir del 29 de diciembre de 2011, por lo que no les resultaban aplicables a la parte actora los decretos a través de los cuales se surtió el proceso de homologación y nivelación salarial, ya que no ingresaron en virtud del proceso de municipalización del servicio educativo de que trata la Ley 715 de 2001.
Así pues, hizo énfasis en que el cargo de técnico operativo, código 314, grado 04, desempeñado por los accionantes, surgió con ocasión al proceso de modernización, que es un proceso distinto, al de descentralización sobre el que fue dado el cargo de técnico operativo, código 314, grado
09. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Además, porque para nivelación salarial resultaba necesario que el interesado acreditara una serie de requisitos tales como: i) desarrollar la misma labor; ii) demostrar que tienen la misma categoría; iii) acreditar que cuentan con la misma preparación; iv) coincidir en el horario; y, v) que las responsabilidades a cumplir que fueran iguales; criterio que ha sido plenamente acogido por el alto tribunal en materia de lo contencioso administrativo y que no logró demostrar la parte actora.
Así pues, insistió en que el municipio de Ibagué, no vulneró el principio establecido en el artículo 53 de la carta política “a trabajo igual salario igual” de los demandantes, comoquiera que existían unos derechos laborales propios que traía el personal homologado y nivelado resultado de un procedimiento previamente establecido por el Ministerio de Educación Nacional como una medida especial y transitoria.
A dicha conclusión arribó al tener en cuenta el precedente contenido en la sentencia del 12 de noviembre de 2020 proferida por la Sección Segunda, Subsección A, radicado 25000-23-42-000-2013-01884- 01(3804-16). Lo anterior permite a la Sala concluir que la posición jurídica asumida por la autoridad judicial accionada no configura ninguno de los defectos invocados, toda vez que, a partir de la valoración integral del material probatorio obrante en el proceso, las normas aplicables al asunto y teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial de esta corporación, consideró que a la parte actora no le asistía el derecho a la nivelación y homologación salarial, dado que no le resultaban aplicable los decretos a través de los cuales se surtió el proceso de homologación y ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 nivelación salarial, pues no ingresaron en virtud del proceso de municipalización del servicio educativo de que trata la Ley 715 de 2001 sino del proceso de modernización. Es claro entonces que lo planteado en esta sede constitucional se limita a evidenciar una diferencia de criterios frente a la interpretación de una norma, lo que no es suficiente para calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, y menos aún, violatoria de derecho fundamental alguno. De este modo se insiste que, en principio, la acción de tutela no procede para resolver divergencias interpretativas de la ley, pues el criterio de la autoridad judicial de conocimiento prevalece frente a la opinión del juez constitucional, no sólo porque es el juez natural del asunto, sino también porque este se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.
Así las cosas, estima la Sala que las pretensiones formuladas en esta sede constitucional no tienen vocación de prosperidad, en tanto la hermenéutica adelantada por la autoridad judicial demandada se ajusta plenamente a la Constitución y a la ley, lo que impone negar el amparo constitucional invocado por el accionante, por las consideraciones anteriormente expuestas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01344-00 Accionante: Sixto Páez Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por por el señor Sixto Páez Rodríguez en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: ACEPTAR a los señores Juan Camilo Carvajal Reina, Alix Mendoza Gómez, Katherine Medina Castro, Yenny Carolina Echeverry Herrada, Adriana Liuliette Cifuentes González y Lorena Constanza Tovar Grisales como coadyuvantes del demandante, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
TERCERO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
CUARTO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado