CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia. Subtema: validez del tiempo laborado con posterioridad al proceso de nacionalización. Origen de la plaza.
Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de marzo de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Síntesis del caso 1. La demandante solicita la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de una pensión gracia, a pesar de haber prestado sus servicios en calidad de docente territorial y nacionalizada por más de 20 años, cumplir con la edad requerida y haber desempeñado el cargo con honradez, consagración y buena conducta.
El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió al derecho; sin embargo, la UGPP apeló porque considera que el tiempo laborado por la peticionaria con posterioridad al año 1994, debido a su connotación nacional, no es válido para obtener la prestación reclamada. La Sala confirma la decisión de primera instancia, en la medida que se encuentra acreditado el tiempo de servicio docente de 20 años, con vinculación territorial o nacionalizada, para otorgar al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada.
UGPP 2 2. Antecedentes 2.1. La demanda 2. La señora María Irma Pérez Silva, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 21 de agosto de 20201, en contra de la UGPP, con las siguientes pretensiones: a. Se declare la nulidad de las resoluciones RDP 001901 de 27 de enero de 2020 y RDP 006830 de 13 de marzo de 2020, por las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. b. A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la demandante, al reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913.
Asimismo, pagar las mesadas pensionales desde el momento en que adquirió el estatus (28 de agosto de 2005), con inclusión de todos los factores salariales devengados y ajustes e indexaciones a que haya lugar. 2.1.1. Hechos 3. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 4. La accionante nació el 9 de julio de 1950, por lo que cumplió la edad de 50 años el 9 de julio de 2000.
Laboró por más de 20 años al servicio de instituciones educativas de carácter territorial y nacionalizadas, así: (a) desde el 1 de febrero de 1971 hasta el 1 de febrero de 1977; (b) a partir del 4 de febrero de 1991 hasta el 1 de diciembre de 1991; (c) del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992; (d) desde el 19 de enero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 1993: (e) a partir del 17 de enero de 1994 al 2 de diciembre de 1994; y (f) del 27 de enero de 1995 al 1 de agosto de 2006. 5.
Cumplido el tiempo y la edad exigidas legalmente, la accionante le solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, el cual le fue negado a través de la Resolución RDP 001901 del 27 de enero de 2020, contra la que interpuso recurso de apelación, y fue confirmada por la Resolución RDP 006830 de 13 de marzo de 2020. 6. Estimó que la UGPP desconoció que prestó sus servicios como docente territorial y nacionalizada, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, presupuestos que le otorgan el derecho al reconocimiento de la pensión gracia al cumplir, además, con la edad, el tiempo de servicio y haber desempeñado su labor con honradez, consagración y buena conducta. 2.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 7. En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas: 1 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ACTAREPARTO. Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 3 • La Ley 114 de 1913. • La Ley 116 de 1928. • La Ley 91 de 1989. • La Ley 37 de 1993. • La Ley 60 de 1993. • La Ley 100 de 1993. • La Ley 115 de 1994. • La Ley 1437 de 2011. • El Decreto 081 de 1976. 8.
Al explicar el concepto de la violación, la parte demandante transcribió apartes de la normativa y de la jurisprudencia de esta corporación relacionada con el reconocimiento de la pensión gracia. Seguidamente, concluyó que en su caso la entidad se apartó de la ley e hizo una interpretación errónea de las decisiones adoptadas sobre el tema en cuestión. 2.2.
Contestación de la demanda 9. La UGPP, a través de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, adujo que la demandante no acreditó el requisito de tiempo de servicios docente en plazas del orden territorial o nacionalizadas por más de 20 años, pues las pruebas obrantes en el expediente administrativo y judicial dan cuenta que la mayor parte de su vinculación laboral fue a través de nombramientos del orden nacional2. 2.3.
Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia de 12 de marzo de 20253, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 1901 del 27 de enero de 2020 y No. 6830 del 13 de marzo de 2020, expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, mediante las cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de pensión de jubilación gracia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a reconocer y pagar a la señora MARÍA IRMA PÉREZ SILVA, identificada con cédula de ciudadanía No. 24.943.269, una pensión de jubilación gracia, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del status pensional (28 de agosto de 2004 a 28 de agosto de 2005).
Las sumas reconocidas serán actualizadas, de conformidad con la fórmula expuesta en la parte motiva de esta providencia y aplicando los ajustes de ley. 2 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ED_ONEDRIVE20240315_004 CONTESTACIÓN UGPP. 3 Samai Tribunal, índice 00018, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 18, 14_SENTENCIA. Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada.
UGPP 4 TERCERO: DECLARAR la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 18 de noviembre de 2016.
CUARTO: La entidad demandada deberá efectuar la deducción de los aportes a salud en forma indexada, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente sentencia. 11. El Tribunal indicó que se demostró que la parte accionante nació el 9 de julio de 1950, por lo que cumplió la edad de 50 años en el 2000. También, que se vinculó al servicio de la docencia oficial el 1. ° de febrero de 1971, es decir, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, según consta en la copia del formato único para la expedición de certificado historia laboral allegado al expediente judicial.
Además, que se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta, de acuerdo con la declaración juramentada que obra en el plenario, sumado al hecho de no advertir en su expediente laboral sanción disciplinaria alguna o información que dé cuenta de lo contrario. 12. También encontró probado, con la Resolución 1589 de 21 de junio de 2006, por medio de la cual se le reconoció una pensión vitalicia de jubilación por cuotas partes a la demandante, que le fueron reconocidos 7.200 días laborados, por lo que tuvo por satisfecho el requisito de los 20 años de servicios docente. 13.
Indicó que, conforme a esa resolución y lo aceptado en la contestación de la demanda, los servicios prestados por la accionante entre el 1 de febrero de 1971 y el 2 de febrero de 1994 fueron en calidad de docente territorial o nacionalizado, por tanto, la discusión giraba en torno a los tiempos laborados desde el 27 de enero de 1995 y el 1 de agosto de 2006, ya que la entidad negó el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que para esa época María Irma Pérez Silva ostentó la calidad de docente de carácter nacional. 14.
Sostuvo que la UGPP no especificó a partir de cuáles actos o decisiones administrativas la parte demandante pasó de ser docente territorial o nacionalizada a nacional, ni mucho menos allegó prueba de que la plaza ocupada por esta desde el 27 de enero de 1995 fuera del orden nacional. Al contrario, obraba copia del Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994, de cuya lectura se desprendía que la demandante fue nombrada docente por el alcalde del municipio de Itagüí. 15.
Por lo anterior, concluyó que los tiempos de servicios prestados por la accionante, a partir del 27 de enero de 1995, fueron como docente nacionalizada, lo que la hacía beneficiaria de la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del salario promedio mensual devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional –28 de agosto de 2005–, con inclusión de los factores denominados asignación básica, bonificación mensual, prima de servicios, prima de navidad (1/12) y prima de vacaciones (1/12). 16.
Agregó que, al haber transcurrido más de 3 años entre la fecha en que adquirió el estatus pensional —28 de agosto de 2005— y la formulación de la petición ante la Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 5 administración —18 de noviembre de 2019—, se encuentran prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 18 de noviembre de 2016. 2.4.
Recurso de apelación 17. La UGPP, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación4 para que se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes razonamientos: 18. Las diferentes certificaciones obrantes en el acervo probatorio, expedidas por las secretarías de Servicios Administrativos y de Educación del municipio de Itagüí y por el alcalde municipal de ese ente territorial, en particular, aquella fechada con 27 de junio de 2019, dan cuenta de que la aquí accionante, desde el 27 de enero de 1995, prestó sus servicios como docente a través de vinculaciones de carácter nacional. 19.
No obra en original ni en copia auténtica los actos de nombramiento de la peticionaria, los cuales son documentos indispensables para corroborar el tiempo de servicio docente, el tipo de vinculación y la procedencia de los recursos para el pago del salario. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 20. Mediante auto de 12 de septiembre de 20255, el despacho ponente admitió el recurso de apelación según lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 21. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 22.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en razón a la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 3286 del Código General del Proceso (CGP), corresponde a la Sala definir si: 4 Samai Tribunal, índice 00022, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 18, 22_RECEPCIONMEMOR_APELACION. 5 Samai, índice 00004, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 4, 4_AUTOQUEADMITE. 6 CGP, artículo 328. «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 6 23. ¿La demandante cuenta con el tiempo de servicio docente de 20 años con vinculación territorial o nacionalizada, para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1.
La pensión gracia 24. La pensión de jubilación gracia fue establecida por la Ley 114 de 19137, beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que desempeñen el empleo con honradez y consagración y no se reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional. 25.
La Ley 116 de 19288 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, por lo que se equiparó la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 26.
Posteriormente, la Ley 37 de 19339 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 27. Por su parte, la Ley 91 de 198910, en el artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, señala textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 28. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 7 - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1011 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 29.
La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso– Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199712, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 30.
La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201813, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: 11 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.
M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada.
UGPP 8 Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 31.
La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la Nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley.
En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales […], una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados14, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales […]. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal15; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con 14 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 15 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.
Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 9 suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar […]. 32. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.
No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.4. Hechos probados 33. En el plenario obran las pruebas que dan cuenta de los hechos, según se muestra a continuación: - Edad 34. Para reconocer el derecho pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años. En el caso concreto, la señora María Irma Pérez Silva nació el 9 de julio de 1950, según copia de su cédula de ciudadanía16, en consecuencia, cumplió la edad de 50 años el 9 de julio de 2000. - Vinculación docente 35.
La copia del Decreto 2206 de 18 de diciembre de 197017 da cuenta que el secretario de desarrollo económico y social del departamento de Risaralda nombró a la señora María Irma Pérez Silva como maestra escalafonada en segunda categoría en la escuela rural El Guayabo del municipio de Marsella (Risaralda). 36. También, consta en la copia del Decreto 2337 de 11 de febrero de 197118 que el secretario de desarrollo económico y social del departamento de Risaralda nombró a la señora María Irma Pérez Silva como maestra escalafonada en segunda categoría en la escuela La Badea del municipio de Dosquebradas, en reemplazo de Rosa C. Falla. 37.
La copia del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por el departamento de Risaralda el 2 de septiembre de 201919, da cuenta que la demandante se vinculó al plantel educativo El Guayabo del municipio de 16 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 32. 17 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 56 a 58. 18 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 60 a 63. 19 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 33.
Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 10 Marsella como docente nacionalizada, a partir del 1 de febrero de 1971 hasta el 10 de febrero de 1971. Luego se vinculó al plantel educativo La Badea del municipio de Dosquebradas como maestra nacionalizada, con ocasión de un traslado, desde el 11 de febrero de 1971 hasta el 1 de febrero de 1977. 38.
Según la copia de la constancia expedida el 15 de noviembre de 200720 por la secretaría de servicios administrativos del municipio de Itagüí, la señora María Irma Pérez Silva laboró en esa entidad territorial en calidad de docente por contrato de prestación de servicios educativos estatales, en la Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa, durante los siguientes periodos: (a) a partir del 1 de febrero de 1991 hasta el 1 de diciembre de 1991, (b) desde el 20 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992, (c) del 19 de enero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 1993, y (d) a partir del 17 de enero de 1994 hasta el 2 de diciembre de 1994. 39.
Lo anterior se corrobora con la copia de los contratos de prestación de servicios 082 de 4 de febrero de 1991, 083 de 20 de enero de 1992, 093 de 1993 y 204 de 14 de febrero de 199421, suscritos entre el alcalde, el secretario jurídico y el auditor interno del municipio de Itagüí y la demandante. 40. Obra la copia del Decreto 476 de 23 de diciembre de 199422, dictado por el alcalde del municipio de Itagüí, «por medio del cual se ubican a unos docentes», «convertirá los contratos municipales en plazas de tiempo completo, con cargo al situado fiscal», y nombra a la demandante como maestra grado 7.° en el escalafón docente en la U.I. Gabriel Rodríguez Ocho, en atención al Acuerdo 51 de 11 de noviembre de 1994, expedido por el Fondo Educativo Regional, que le asignó al municipio de Itagüí 70 plazas docentes. 41.
Da cuenta la copia del acta 028 de 199523 que el 31 de enero de 1995 María Irma Pérez Silva se presentó al despacho del alcalde del municipio de Itagüí con el objeto de tomar posesión del cargo «P.T.C.»24 en la Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa, para el que había sido nombrada mediante el Decreto 476 de 23 diciembre de 1994, con efectos fiscales a partir del 27 de enero de 1995. 42.
Obran en el expediente dos copias del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del municipio de Itagüí. El primero del 21 de enero de 200825, en el que se deja constancia que la parte accionante laboró en calidad de docente en propiedad por nombramiento que se hiciera a través del Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994, desde el 27 de enero de 1995 hasta el 31 de julio de 2006.
El segundo, expedido el 27 de junio de 201926, hizo constar que la demandante 20 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 34 y 35. 21 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 38 a 50. 22 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 67 a 69. 23 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 70. 24 Profesor de tiempo completo. 25 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO_CARPETA 1,1_CARGUE DE ANEXOS, pp. 48 y 49. 26 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 52 y 53.
Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 11 prestó servicios como docente en propiedad con tipo de vinculación «nacional», desde el 27 de enero de 1995 hasta el 31 de julio de 2006, conforme al nombramiento dispuesto en el Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994. 43.
En resumen, de las copias de los decretos de nombramiento, del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, de los contratos de prestación de servicios y del acta de posesión, se demuestra que la aquí demandante prestó el servicio docente durante los siguientes periodos: Institución educativa Cargo Acto administrativo de vinculación Periodo Tiempo laborado Fecha de inicio Fecha de finalización El Guayabo (municipio de Marsella) Docente Decreto 2206 de 18 de diciembre de 1970 01/02/1971 10/02/1971 10 días La Badea (municipio de Dosquebradas) Docente Decreto 2337 de 11 de febrero de 1971 11/02/1971 01/02/1977 5 años, 11 mes y 21 días Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa (municipio de Itagüí) Docente Contrato de prestación de servicios 082 del 4 de febrero de 1991 01/02/1991 01/12/1991 10 meses y 1 día Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa (municipio de Itagüí) Docente Contrato de prestación de servicios 083 de 20 de enero de 1992 20/01/1992 30/11/1992 10 meses y 11 días Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa (municipio de Itagüí) Docente Contrato de prestación de servicios 093 de 1993 19/01/1993 30/11/1993 10 meses y 12 días Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa (municipio de Itagüí) Docente Contrato de prestación de servicios 204 de 14 de febrero de 1994 17/02/1994 02/12/1994 9 meses y 16 días Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa Docente Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994 27/01/1995 31/07/2006 11 años, 6 meses y 5 días Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada.
UGPP 12 (municipio de Itagüí) Total tiempo de servicio 20 años, 10 meses y 16 días Tabla 1. Tiempos de servicios (elaboración propia) - Actos demandados 44. La UGPP, mediante la Resolución RDP 001901 de 27 de enero de 202027, le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia, solicitada el 19 de noviembre de 2019, porque los tiempos de servicio fueron prestados en virtud de nombramientos del orden nacional. 45.
En ese mismo sentido, al resolver el recurso de apelación, por medio de la Resolución RDP 006830 de 13 de marzo de 202028, se confirmó la primera decisión. 3.5. Caso concreto 46. En el asunto bajo análisis, la accionante solicita la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto cumple la edad, el tiempo de servicio para acceder a dicho derecho y la buena conducta. 47.
El Tribunal accedió al reconocimiento de la pensión gracia con fundamento en que los servicios prestados por la demandante fueron en calidad de docente territorial o nacionalizada en el departamento de Risaralda y el municipio de Itagüí, por lo que era válido acceder al derecho. 48. Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones de la demanda, porque estima que el tiempo de servicio prestado a partir de 27 de enero de 1995 fue con ocasión de un nombramiento del orden nacional, por lo que no resulta válido para proceder al reconocimiento de la pensión de gracia. 49.
En ese orden, la Sala únicamente hará el análisis relacionado con los tiempos de servicio docente prestados a partir del 27 de enero de 1995, con miras a establecer si fueron de carácter territorial o nacional, bajo la premisa de que, conforme los argumentos expuestos por la accionada en la demanda y en el recurso de apelación en estudio, se acepta que los tiempos laborados con anterioridad a dicha fecha fueron en plazas del orden departamental y municipal, por lo que frente a ellos no hubo reparo alguno a lo largo del proceso. 3.5.1.
Tiempos laborados desde el 27 de enero de 1995 50. En relación con el tiempo de servicio docente prestado por la demandante a partir del 27 de enero de 1995, conforme a los hechos probados, se tiene que: 27 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 16 a 19. 28 Samai Tribunal, índice 00015, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 15, 10_ ONEDRIVE_DEMANDA, pp. 22 a 26.
Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 13 51. En el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del municipio de Itagüí el 21 de enero de 2008, no se hizo mención al tipo de vinculación de la docente.
Mientras que, en el expedido el 27 de junio de 2019, se indicó que fue en propiedad con vinculación «nacional», desde el 27 de enero de 1995 hasta el 31 de julio de 2006. 52. Sin embargo, al revisar el Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994, se encuentra que la demandante fue nombrada por una entidad territorial, esto es, por el alcalde del municipio de Itagüí.
Además, la asignó como maestra grado 7.° en el escalafón docente en la institución educativa Gabriel Rodríguez Ochoa de esa misma municipalidad. 53. En el mismo orden, no se puede perder de vista que con el Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994, el alcalde del municipio de Itagüí, en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por las leyes 60 de 1993 y 136 de 1994, así como en atención al Acuerdo 51 de 11 de noviembre de 1994, expedido por el Fondo Educativo Regional, que le asignó al municipio de Itagüí 70 plazas docentes, convirtió los contratos municipales en plazas de tiempo completo e incorporó a la demandante directamente con el municipio con cargo al situado fiscal. 54.
En este punto de la providencia, la Sala reitera las reglas de unificación definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, según las cuales el origen de los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes no incide en la determinación del tipo de vinculación, pues se insiste en que lo «esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza» con carácter territorial o nacionalizado, cuanto más, si los entes territoriales una vez reciben las transferencias provenientes del sistema general de participaciones se convierten en su propiedad, conforme a la referida sentencia de unificación. 55.
Por otra parte, analizado el referido Decreto 476 y el acta de posesión 028 de 1995, se tiene que el 31 de enero de 1995 María Irma Pérez Silva se presentó al despacho del alcalde del municipio de Itagüí con el objeto de tomar posesión del cargo en la Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa, con efectos fiscales a partir del 27 de enero de 1995, por lo que es dable concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante fue territorial. 56.
Ahora, del decreto de nombramiento y el acta de posesión en comento, no se evidencia mención alguna sobre una plaza nacional o institución con tal carácter que permita inferir que el nombramiento tenía por objeto ocupar un empleo del referido nivel, lo que se observa es que la demandante venía siendo docente territorial como contratista en la Escuela Gabriel Rodríguez Ochoa y en virtud del Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994 siguió al servicio de la misma institución educativa pero bajo una relación legal y reglamentaria.
Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 14 57. En esa medida, las condiciones de la vinculación docente de la demandante con el municipio de Itagüí fueron del orden territorial y, por tanto, el tiempo de servicio laborado desde el 27 de enero de 1995 hasta el 31 de julio de 2006 es válido para el reconocimiento de la pensión de gracia. 58.
A partir de lo expuesto, la Sala recapitula que se encuentra probado con: (a) los decretos 2206 de 18 de diciembre de 1970 y 2337 de 11 de febrero de 1971, expedidos por el secretario de desarrollo económico y social del departamento de Risaralda; (b) el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, dictado por el departamento de Risaralda el 2 de septiembre de 2019;
(c) los contratos de prestación de servicios 082 de 4 de febrero de 1991, 083 de 20 de enero de 1992, 093 de 1993 y 204 de 14 de febrero de 1994, suscritos entre María Irma Pérez Silva y el alcalde, el secretario jurídico y el auditor interno del municipio de Itagüí; (d) y con el Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994, que la accionante fue nombrada maestra en diferentes instituciones educativas pertenecientes a los municipios de Marsella, Dosquebradas e Itagüí y ostentó la calidad de docente territorial y nacionalizada. 59.
Resalta la Sala que, los documentos relacionados en el párrafo anterior son prueba suficiente para demostrar la calidad de docente territorial o nacionalizado, de acuerdo con la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, en la cual se indicó que para tal efecto se requiere a) la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales; o b) también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Es así como, se reitera, tienen pleno valor probatorio esas documentales para acreditar la calidad de docente territorial y nacionalizada de la señora María Irma Pérez Silva. 60. Además, el artículo 246 del Código General del Proceso dispuso que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.
Y, según jurisprudencia unificada del Consejo de Estado29, las copias simples tienen el mismo valor probatorio que el original si no son tachadas de falsas por la contraparte. 61. En ese orden, como no se evidencia normativa alguna que exija, para el reconocimiento de una pensión gracia, la presentación en original de los actos de nombramiento ni de las certificaciones que dan cuenta del tipo de vinculación docente, y la UGPP tampoco tachó de falsas las documentales aportadas en copia simple por la demandante a este proceso, es válido darles valor probatorio a los documentos referidos párrafos atrás. 62.
En consecuencia, la sumatoria total de servicio docente en plazas territoriales 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, sentencia SU de 30 de septiembre de 2014. radicado 11001-03-15-000-2007-01081-00 (REV). M.P. Alberto Yepes Barreiro. Actora: Adriana Gaviria Vargas. Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada.
UGPP 15 es de 20 años, 10 meses y 16 días, como quedó consignado en la tabla 1, lo que la hace beneficiaria del reconocimiento de la pensión gracia. 3.6. Conclusión 63. La Sala concluye que el tiempo laborado por María Irma Pérez Silva a partir del Decreto 476 de 23 de diciembre de 1994 es válido para el reconocimiento de la pensión gracia y ello le permite cumplir con el requisito de los 20 años de servicio en plazas territoriales y nacionalizadas. 4.
Costas 64. La presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario30 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.
FALLA: Primero: Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de marzo de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 30 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (a) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;
(b) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (c) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;
(d) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (e) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, exp. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2020-03002-01 (1571-2025) Demandante: María Irma Pérez Silva Demandada. UGPP 16 Notifíquese y cúmplase.
Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx