CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 19001-23-33-000-2012-00536-02 Número interno: 2302-2022 Demandante: Gloria Oliva Bonilla Flórez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia expedida el día 11 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cauca, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Gloria Olivia Bonilla Flórez en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ), presentada el día 14 de septiembre de 2012 (folios 24 a 29), y corregida el 25 de mayo de 2015 (folios 69 a 74), tendiente a declarar la nulidad de la Resolución 579 del 9 de agosto de 2011 y de la Resolución 1965 del 15 de febrero de 2012, ambas de la DEAJ, que resuelven no acceder a la petición de la actora presentada el 1° de junio de 2011 (folios 2 a 7).

El 26 de septiembre de 2012 el Tribunal Administrativo del Cauca declaró el impedimento de los magistrados para conocer del asunto (folios 33 y 34), el cual se declaró fundado el impedimento (folios 42 a 45) y se sortearon conjueces (folios 50-51, 96 y 131). En la demanda se consignaron las siguientes pretensiones: Primera: Inaplicar por inconstitucionales, los artículos que en los Decretos 57 de 1993, 106 de 1994; 43 de 1995; 36 de 1996, 76 de 1997; 64 de 1998; 44 de 1999; 2740 de 2000; 1475 de 2001; 673 de 2002; 3569 de 2003; 4172 de 2004; 936 de 2005; 389 de 2006; 618 de 2007; 658 de 2008; 723 de 2009; 1088 de 2010 y 1039 de 2011 y en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, establecen: “En cumplimiento de dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar; los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar”.

Segunda: Inaplicar, por inconstitucionalidad el artículo 2º del Decreto 1251 de 2009, que limitaron la remuneración de mi mandante, en 2009, a un 43% del 70% de lo que perciba un magistrado de alta corporación y, en 2010, a un 43.2% del 70% de lo que perciba un magistrado de alta corporación. Tercera: Declarar la nulidad de la Resolución No. 579 del 09 de agosto de 2011, emanada de la Dirección Seccional de Administración Judicial del Cauca, por medio del cual se negó el derecho de petición formulado en torno a la liquidación y pago de la prima especial de servicios y a la reliquidación, de todas las prestaciones que se hubiesen liquidado con base en el 70% de la asignación mensual;

Cuarta: Declarar la nulidad de la Resolución No. 1965 del 15 de febrero de 2012, emanada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por medio del cual se negó el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 579 del 09 de agosto de 2011, emanada de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Popayán; Quinta: En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho sírvase ordenar: 1.

El reconocimiento inmediato a favor de mi poderdante, de la prima Especial de Servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a partir de su vinculación a la Rama Judicial, hasta la fecha de su providencia y en el futuro que permanezca como funcionario o que se haya establecido de manera definitiva este derecho a su favor. 2. Igualmente, ordénese el pago, en forma retroactiva, lo los valores que por todo concepto le corresponden a mi mandante; como consecuencia del reconocimiento de esa Prima Especial de Servicio durante todo el tiempo en que no se pagó como un 30% adicional a la asignación básica. 3.

Ordénese la reliquidación y el consecuencial pago de todas las prestaciones sociales que se liquidaron con base en el 70% de la asignación básica dispuesta por los decretos que reglamentaron la ley 4 de 1992. 4. Para efectos del pago, actualícense todas las sumas de dinero, mediante el mecanismo de la indexación, teniendo en cuenta el Índice de Precios al Consumidor, y que, por tratarse de pagos periódicos, la indexación se hará mes a mes con la fórmula que jurisprudencialmente ha alcanzado el Consejo de Estado, eso es… 5.

Ordénese el reconocimiento y pago de intereses de mora desde la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta el pago efectivo de todos los valores adeudados. 6. Condénese en costas a la demandada. La contestación de la demanda La entidad demandada contestó la demanda en tiempo y se opuso a las pretensiones (folios 119 a 128). Anota que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.

Asimismo, agrega que la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 2 de abril de 2009, que declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 618 de 2007, que refiere a la prima especial de servicios para servidores públicos, es un fallo de simple nulidad que no establece ningún derecho para ordenar el reconocimiento de una suma de dinero que pueda extenderse al caso concreto.

Planteó las siguientes excepciones: 1. Falta de agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. 2. Prescripción trienal frente a los derechos reclamados. 3. Falta de causa para demandar. 4. Excepción innominada. El 27 de noviembre de 2019 se realizó la audiencia inicial (folio 144 a 152), en donde se declaró no probada la excepción de falta de agotamiento de conciliación prejudicial y se pospuso el estudio de las excepciones restantes para ser resueltas en la sentencia. En la fijación del litigio se constató que, “según certificado de la Oficina de Talento Humano… la señora Gloria Olivia Bonilla Flórez” desempeñó distintos cargos como funcionaria judicial, desde el año de 1978, siendo el último el de Juez Segundo Civil del Circuito de Popayán, en propiedad, desde el 1° de junio de 2001 en adelante.

Se prescindió de la etapa de pruebas y las partes presentaron sus alegatos de conclusión. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca, en la sentencia del día 11 de febrero de 2020 (folios 157 a 167), decidió lo siguiente: Primero: Acoger la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 389 de 2006 y artículo 6º del Decreto 618 de 2007, así como también la Sentencia de Unificación de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 02 de septiembre de 2019.

Segundo: Inaplicar por inconstitucionales y legales, los artículos 6º del Decreto 658 de 2008; artículo 8º del Decreto 723 de 2009, artículo 8º del Decreto 1388 de 2010; artículo 8º del Decreto 1039 de 2011 y artículo 8º del Decreto 0874 de 2012, artículo 8 del Decreto 1024 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 194 de 2014. Tercero: Declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 579 del 09 de agosto de 2011 y 1965 del 15 de febrero de 2012, emanadas de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán – Cauca.

Cuarto: Condenar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, a reliquidar, reajustar y pagar a la demandante Gloria Oliva Bonilla Flórez, identificada con CC. 34.522.194, desde el 01 de junio de 2008, por haber operado la prescripción trienal, hasta el 31 de julio de 2014, fecha la cual fungió como funcionaria de la Rama Judicial, el 30% de su asignación básica mensual, teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica legal.

Parágrafo: Aclarar que el 100% de la asignación básica mensual, es independiente, distinta y diferente a la prima especial de servicios contenida en la Ley 4 de 1992. Por tanto el reconocimiento salarial que aquí se accede no puede computarse ni descontarse de la prima especial que se haya pagado al demandante. Quinto: Condenar a la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, a reliquidar, reajustar y pagar a la demandante Gloria Oliva Bonilla Flórez, identificada con cc 34.522.194, la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima, desde el 01 de junio de 2008, por haber operado la prescripción trienal, hasta el 31 de julio de 2014, fecha hasta la cual fungió como funcionaria de la rama judicial.

Parágrafo: Descontar del retroactivo a que haya lugar, el porcentaje que por ley le correspondía asumir al demandante por concepto de aportes a seguridad social. Sexto: las sumas de la condena impuesta a la entidad demandada en la presente sentencia, se actualizarán aplicando para ello la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia. Séptimo: Condenar en costas a la parte demandada El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (folios 176 a 181), para lo cual en esencia reiteró los argumentos esgrimidos en sus alegatos defensivos, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.

Subrayó que el carácter no salarial de la prima prevista, así como la inclusión de esta prima como elemento salarial únicamente para efectos pensionales, constituye una limitación legal que impide acceder a las pretensiones. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

El 16 de junio de 2022 la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestó impedimento para conocer del asunto (folio 204), el cual fue aceptado (folios 206-207 y 210). Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces (folio 208), le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.

El 5 de septiembre de 2023 se prescinde de la audiencia de alegaciones y se corre traslado para alegar de conclusión (folio 214), pero las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio (folio 215). El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Gloria Olivia Bonilla Flórez al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente; en segundo lugar, se expondrá la normatividad vigente; en tercer lugar, se abordará el caso concreto.

Marco normativo y jurisprudencial El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, como ley marco o ley cuadro, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución, numeral 19. El artículo 14 de esta Ley creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: Artículo 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. La expresión según la cual la prima especial no tiene carácter salarial fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.

El Gobierno Nacional, en desarrollo de este artículo, desde 1993 ha venido expidiendo anualmente los decretos salariales de los servidores públicos. En el año 2009 la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.

En el año 2014 la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril, C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron mal y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992, al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos.

Y en el año 2019 la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 2 de septiembre, ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969.

Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992. Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.

Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás”.

Aquí se acoge esta sentencia de unificación, que además es más favorable para el trabajador y garantiza de mejor manera los derechos humanos. A este respecto hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. Forma de liquidar la prima especial de servicios Los siguientes dos cuadros permiten visualizar los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales.

El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. En cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Y en cuanto a la prescripción trienal, ella se encuentra consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.

Contempla la misma normativa que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Gloria Olivia Bonilla Flórez: Que se ha venido desempeñado como juez de la República desde el año de 1978, siendo el último el de Juez Segundo Civil del Circuito de Popayán, desde el 1° de junio de 2001.

Que ha venido percibiendo la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que, tal como consta en el expediente (folios 2 a 7), el día 1° de junio de 2011 solicitó el reajuste salarial, al estimar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario, así como la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.

De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: En consecuencia, Gloria Olivia Bonilla Flórez tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados mes a mes sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Segundo, Gloria Olivia Bonilla Flórez tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas mes a mes sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.

Tercero, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 1° de junio de 2008, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales (que fue el 1° de junio de 2011), debido a la prescripción trienal. Y desde ese día en adelante.

Lo anterior de conformidad con la sentencia de unificación citada. Como consecuencia de lo anterior, la sentencia apelada será confirmada en su integridad, ya que falló justamente en este sentido, de manera que ninguna de las excepciones propuestas está llamada a prosperar. La única salvedad que hará la Sala en esta oportunidad será la de abstenerse de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes sentencia proferida el 11 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Gloria Olivia Bonilla Flórez en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: ORDENAR que, una vez ejecutoriado este fallo, se le de cumplimiento en el término de ley y se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.