Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Lesividad) Radicación: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Alfonso de Jesús Mejía Vélez Temas: Inaplicación de la caducidad de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Pensión de jubilación de los empleados de universidades oficiales. Pago de las prestaciones a cargo de los entes universitarios en los casos previstos en el artículo 4.° del Decreto 2337 de 1996. Buena fe del pensionado. Decisión: Revoca la decisión que declara la caducidad. En su lugar se accede parcialmente a las súplicas de la demanda.
Sin condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión1, mediante la cual declaró de oficio la excepción de caducidad.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 2.1.1. Las pretensiones 2. La Universidad de Antioquia, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el 1 Con ponencia del magistrado Daniel Montero Betancur. 2Expediente digitalizado Samai. Segunda instancia. Índice 2.
Carpeta «4ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_3220253zi(.zip) », Archivo « 01. Demanda.pdf». Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA -, solicitó la nulidad de la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008 que ordenó pagarle al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]». 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez a restituir las sumas pagadas con base en la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008, hasta el 31 de octubre de 2021, que corresponden a la suma de $204´596.419,20, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme; sumas que deberán ser indexadas. 4.
Finalmente solicitó que se condene en costas al accionado. 2.1.2. Hechos. 5. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 la Universidad de Antioquia reconocía las pensiones de sus empleados con base en todo lo devengado, sin efectuar deducción alguna, con base en las Leyes 6ª de 1945 y 4ª de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969. 6.
Al entrar en vigor el sistema general de pensiones la Universidad de Antioquia afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales y realizó los aportes correspondientes ante esa entidad. En virtud del Decreto 2337 de 1996, la Universidad perdió competencia para continuar asumiendo el pago de las pensiones. 7. El señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez estuvo vinculado con la Universidad de Antioquia y al cumplir los requisitos el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución 10126 de 16 de mayo de 2006, en cuantía mensual de $3´074.325 para el 2006, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones; dicha decisión fue modificada posteriormente en cuanto al valor de la mesada pensional por las Resoluciones 3102 de 7 de febrero de 2007 y 29551 de 22 de noviembre de 2007. 8.
Con el objeto de participar en la financiación de la pensión a cargo del Instituto de Seguros Sociales, la Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional mediante la Resolución 477 de 30 de agosto de 2006, efectuándose el pago por valor de $248´391.000 a favor del Instituto de Seguros Sociales. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9.
La Universidad de Antioquia expidió la Resolución 12094 de 1999 en la que se «subroga» la parte de la obligación no reconocida por el Seguro Social con los servidores de la Universidad. 10. Atendiendo a lo anterior, la Universidad emitió la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008, en la que ordenó pagar temporalmente al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no reconocido por el Instituto de Seguros Sociales hasta que este último lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial. 11.
La Universidad de Antioquia ha adelantado trámites ante el ISS, y posteriormente a Colpensiones, tendientes a que la administradora de pensiones incluyera las primas de navidad, de servicios y de vacaciones para liquidar la pensión de los docentes universitarios, con resultado desfavorable. 12. Mediante Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, fue derogada la Resolución 12094 de 1999, ordenando a la Vicerrectoría resolver las situaciones de carácter individual y concreto, conforme a los principios, normas jurídicas y jurisprudencia vigente en la materia. 13.
La Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012 fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, proceso que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que en sentencia del 17 de octubre de 2013 negó las pretensiones de la demanda, esto con base en que el ente universitario actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no estaba obligado a mantener en el tiempo el acto administrativo derogado. 14.
La Universidad de Antioquia interpuso diversas demandas contra los actos administrativos que reconocieron el pago temporal que consagró la Resolución Rectoral 12094 de 1999, las cuales han generado que el Consejo de Estado se pronuncie en el sentido de reconocer que el ente educativo no era la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación del derecho pensional, por cuanto era obligación del ISS como entidad previsional. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 15. En la demanda se señalaron como disposiciones vulneradas los artículos 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, 10 de la Ley 4ª de 1992, 1.° del Decreto 1158 de 1994, 18 inciso 3.°, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993, el artículo 5.° del Decreto 1068 de 1995 y 4.° del Decreto 2337 de 1996.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. En el concepto de violación explicó, en síntesis, que, si bien al demandado le asiste el derecho a obtener la liquidación de su pensión de vejez, «con inclusión de la totalidad de los factores devengados», la Universidad no es la autoridad competente para ello. 17.
Según lo indicó, si bien al momento de expedirse la Resolución Rectoral 12094 de 1999 y su reglamentaria 16628 de 1999, no se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, éstas adolecen de inconstitucionalidad sobreviniente por transgredir el contenido del artículo 1.° inciso 6.° de tal reforma constitucional que dispone que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. 18.
Debe tenerse en cuenta el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, según la cual todo régimen salarial y prestacional que se establezca en contravención de dicha norma o los Decretos que dicte el Gobierno Nacional carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Además, el Decreto 1158 de 1994 en su artículo 1.°, señala taxativamente los factores salariales que deben tenerse en cuenta dentro del IBL, sin que se incluyan primas de navidad, servicios y vacaciones. 19.
Asimismo, en sentencia del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado rectificó la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de indicar que el IBL no es un asunto sometido a transición, razón por la que sostiene que el acto administrativo enjuiciado partió de una premisa equivocada cual era el derecho a que los empleados de la Universidad adquirieran su derecho pensional tomando como base todos los factores devengados en servicio. 20.
Finalmente insistió en que, en caso de considerarse que los beneficiarios del régimen de transición sí tienen derecho a que su liquidación pensional incluya todos los factores, la competencia para su reconocimiento recae en la administradora de pensiones a que se haya afiliado el empleado. 2.2. Contestación de la demanda 21. El señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez3 se opuso a las pretensiones de la demanda a través de apoderado judicial. 22.
Según lo indicó, la Universidad de Antioquia siempre tuvo la convicción que las pensiones deberían liquidarse teniendo en cuenta todo lo devengado con base en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, atendiendo la postura anterior del Consejo de Estado, por lo que profirió la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, soporte del acto demandado Resolución 27 de 12 de febrero de 2008.
Además, en sentencias como la C-258 de 2013, atinente a la Ley 4ª de 1992 se refiere es al régimen de transición de altos funcionarios del Estado, asimismo, la sentencia SU-210 de 2017 no es aplicable al caso concreto. 3 Índice 21 primera instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23.
El acto legislativo 01 de 2005 es posterior a la fecha de vigencia de la Resolución Administrativa atacada, por lo que no puede tener efectos retroactivos sobre derechos adquiridos, en forma legal y posterior. Además, en este caso el demandado nació el 19 de diciembre de 1949 y se vinculó laboralmente a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia desde el 21 de febrero de 1975 hasta el 1.° de agosto de 1984; en el ISS desde el 1.° de agosto de 1976 hasta el 4 de enero de 1994, y a la Universidad de Antioquia, desde el 20 de octubre de 1980 hasta jubilarse el 1.° de enero de 2008.
Para el 1.° de julio de 1995, cuando empezó la vigencia la Ley 100 de 1993 en la Universidad de Antioquia, por ser una entidad del orden departamental, él tenía más de 46 años de edad, y acumulaba más de 20 años de trabajo. Por tanto, le faltaban menos de diez años para adquirir el derecho a la pensión de vejez. Es decir, debía esperar la edad de 55 años, que se cumplieron el 19 de diciembre de 2004. 24.
Para el abogado, en este caso no se pueden desconocer los derechos adquiridos de una persona del régimen de transición, reconocidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que se protegieron a través de la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 y en el acto administrativo atacado; por ello, en la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, se entregó la diferencia que no reconoce el Instituto de Seguros Sociales, hasta que éste lo haga motu proprio o por decisión judicial, situación que aún no ha sucedido, además debe recordarse que la Procuraduría General de la Nación, mediante la Circular 54 de 2010, conminó al Seguro Social a liquidar y pagar la pensión de vejez, con todos los factores salariales, incluyendo las primas a las personas beneficiarias del régimen de transición. 25.
Finalmente precisó que el pensionado actuó de buena fe, pues nunca usó procedimientos fraudulentos o de naturaleza similar para obtener el pago, sino que la Universidad de Antioquia, en forma unilateral, libre y consciente adoptó la decisión de subrogarse en una obligación que sigue vigente a cargo de Colpensiones, que reemplazó al Seguro Social. 26.
Propuso las excepciones de: «conformación del litisconsorcio», «derecho adquirido», «legalidad del acto impugnado», «falta de causa para pedir», «falta de tipificación de las causales de nulidad», «inexistencia de la causa invocada», «falta de interés», «buena fe del demandado», «mala fe del demandante», «violación al principio de progresividad en materia laboral», «violación al derecho fundamental a la seguridad social», «falta de legitimidad en la causa» y «prescripción».
Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.3. Medida cautelar 27. La entidad demandante solicitó como medida cautelar la suspensión de la Resolución demandada 27 de 12 de febrero de 2008, a la que se accedió a través de auto de 6 de octubre de 20224.
Contra esta decisión se interpuso apelación, por lo que esta Subsección mediante providencia de 23 de mayo de 20245, al desatar el recurso, confirmó la suspensión provisional del acto demandado. 2.4. Sentencia de primera instancia6 28. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, en sentencia proferida el 7 de noviembre de 2024 declaró la ocurrencia del fenómeno de la caducidad al amparo del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y se abstuvo de condenar en costas. 29.
Como fundamento de su decisión precisó que en el presente caso el acto administrativo demandado contenido en la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008, se refiere al pago por parte de la Universidad de Antioquia del valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, mas no al reconocimiento de una prestación de carácter periódico cuya demanda, en los términos del artículo 164 (numeral 1), podrá interponerse en cualquier tiempo. 30.
Luego se refirió al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y a la sentencia de esta Subsección de 2 de octubre de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2015-05734- 01 (3936-2018). 31. Posteriormente se refirió a los actos de reconocimiento pensional y su modificación dictados por el Instituto de Seguros Sociales, como son las Resoluciones 10126 de 16 de mayo de 2006, 30833 de 11 de diciembre de 2006, 3102 de 7 de febrero de 2007, 29551, de 22 de noviembre de 2007, donde finalmente se estableció que la mesada pensional correspondía a $3´452.894 a partir del 12 de noviembre de 2007. 32.
Citó al acto demandado Resolución 27 de 12 de febrero de 2008, resolvió pagar temporalmente a Luis Alfonso Mejía Vélez el valor que resulta de la aplicación del IBL que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconocido por el Seguro Social, hasta que dicha entidad lo reconociese. 33. Precisó entonces que como la demanda se radicó el 3 de diciembre de 2021 y el reconocimiento pensional al demandado se efectuó el 16 de mayo de 2006, 4 Radicación 05001233300020210206201. 5 Ibidem. 6 Índice 58 del expediente digital de la primera instancia. Aplicativo SAMAI.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 luego la parte actora tenía hasta el 17 de mayo de 2011 para presentar la demanda; sin embargo, como esta se radicó el 3 de diciembre de 2021, concluyó que «[…] la acción contencioso administrativa se inició con posterioridad a los 5 años de que trata el artículo 86 de la ley 2381 de 2024.
En ese orden de ideas, se concluye que entre el reconocimiento pensional y el cuestionamiento que plantea en la demanda transcurrieron más de los 5 años de que trata el artículo 86 (inciso segundo) de la ley 2381 de 2024, por lo que resulta procedente declarar de oficio la excepción de caducidad del medio de control». 2.5. Recurso de apelación. 2.5.1.
El apoderado de la entidad demandante7 manifestó su oposición a la sentencia de primera instancia para lo cual solicitó su revocatoria y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. 34. Para ello sostuvo, que el Tribunal omitió analizar las circunstancias temporales y específicas del caso concreto y se limitó a enunciar la aplicabilidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por lo que hubo una indebida motivación del fallo, dado que no es aplicable la norma citada, pues en esta se dispone que las acciones en contra de los actos administrativo de reconocimiento pensional deben interponerse dentro de los cinco años siguientes a su expedición, no obstante, el acto cuya legalidad se estudia, no es de reconocimiento sino el que ordena la subrogación para que la Universidad asuma las obligaciones relacionadas con la pensión, por cuanto el acto de reconocimiento de la pensión fue proferido por el ISS en el 2007, tal como estableció la sentencia apelada. 35.
Sostuvo, que en el presente caso no se está ante la figura de la pensión compartida, pues el papel de la Universidad se limita a participar en la financiación de la pensión de vejez mediante el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente, por lo cual ninguna injerencia ha tenido en el reconocimiento pensional. 36. Finalmente insistió en los argumentos de la demanda y en la procedencia de las pretensiones dado que el mismo tribunal ha reiterado que, si bien la entidad demandante no tiene competencia para emitir los actos administrativo de reconocimiento de la pensión, se trata de una decisión a cargo de las entidades administradoras de los fondos de pensiones, razón para disponer la nulidad de la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008. 7 Índice 41 de la primera instancia, expediente digitalizado sistema SAMAI.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.6. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 2.6.1. Dentro de esta etapa procesal las partes guardaron silencio. 2.6.2.
La procuradora segunda delegada ante esta Corporación presentó concepto en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. 37. Al efecto señaló que la demanda, cuya pretensión fundamental es la declaración de nulidad de la Resolución 027 del 12 de febrero de 2008, expedida por la Universidad de Antioquia, fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 3 de diciembre de 2021, es decir en vigencia de la Ley 1437 de 2011, cuyo artículo 164, numeral 1° literal C facultaba al actor a demandar en cualquier tiempo esta clase de actos administrativos. 38.
Explicó que para la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2004 debe unificarse la jurisprudencia de esta Corporación, o esperar a que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la misma, pues de una parte la Subsección A de la Sección Segunda señala que sí se encuentra vigente y de otra, la Subsección B, sostiene la tesis contraria. 39.
Con posterioridad indicó que sí le asiste razón al apelante, y en consecuencia, en atención a los precedentes de la Sección Segunda, sobre el tema específico, debe accederse parcialmente a las pretensiones de la demanda, comoquiera que la Universidad actúo con mera liberalidad, en subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no está obligada a mantener el acto administrativo demandado; por ello, se debe declarar la prosperidad de la causal de nulidad invocada, por la falta de competencia pues no hay norma en el ordenamiento jurídico que confiera a la Universidad de Antioquia la facultad para reconocer derechos pensionales, como sucede en el caso que nos ocupa.
Además, no hay lugar a ordenar al demandado el pago de los dineros recibidos atendiendo a que no se probó un actuar de mala fe. 40. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes consideraciones. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 III.
CONSIDERACIONES 3.1. Manifestación de impedimento. 41. El consejero de Estado doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez manifiesta8 encontrarse impedido para conocer del presente asunto, por estar incurso en la causal prevista en el numeral 1.° del artículo 141 del Código General del Proceso, pues le asiste interés indirecto en las resultas del proceso, toda vez que ha suscrito y celebrado contratos con la parte demandante, esto es, la Universidad de Antioquia, «para dictar cátedra en la Especialización de Derecho Administrativo en las materias Derecho Procesal Administrativo, Sujeto Jurídico Público y Contextualización del Derecho Administrativo.» 42.
Al respecto, el numeral 3.° del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: «3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno». 43. A su turno, el artículo 141 numeral 1.° del Código General del Proceso consagra como causal de recusación: «Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.» 44.
Es de resaltar que, dada la taxatividad y el carácter restrictivo de dichas causales, nada excusa al juez para abstenerse de cumplir los deberes que la ley le asigna. Por la misma razón, la motivación o los hechos que llevan al funcionario judicial a declarar el impedimento deben enmarcarse con toda precisión en alguna de ellas, lo cual obedece, además, a la especificidad con que se encuentran definidas en la norma. 45.
Ahora bien, analizada la causal esgrimida y los argumentos del impedimento manifestado, esta Sala de decisión lo encuentra fundado, por cuanto se estima que le asiste un interés indirecto en el resultado del proceso, comoquiera que la explicación planteada frente a la relación de índole contractual que existe con la 8 Índice 13, expediente digital visible en el aplicativo SAMAI, segunda instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 parte demandante es razón suficiente para entender que el objeto del presente litigio compromete su independencia y/o imparcialidad al momento de resolver el asunto. 46.
Así las cosas, se declarará fundado el impedimento manifestado por el doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez y se le separará del conocimiento del asunto de la referencia. 3.2. Competencia. 47. Es competente esta Subsección para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, dentro del proceso del epígrafe, conforme con lo dispuesto en el artículo 1509 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.3.
Problemas Jurídicos. 48. Debe determinar esta Sala de Subsección si ¿en este caso, le asistió razón al Tribunal Administrativo de Antioquia al declarar la caducidad al tenor de lo dispuesto por la Ley 2381 de 2024, «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones»? 49.
Si no había lugar a declarar la caducidad, la Sala verificará si ¿en este caso, frente al reconocimiento de la pensión otorgada por el ISS al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez, servidor de la Universidad de Antioquia, ésta última era competente para pagar la diferencia por los factores no incorporados por el ente de previsión al determinar el IBL pensional respectivo? 50.
Si la respuesta al anterior interrogante es negativa, deberá analizarse si ¿es procedente acceder al reembolso de las sumas pagadas al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez en virtud del acto administrativo demandado? 9«ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.4. Primer problema jurídico. ¿En este caso, le asistió razón al Tribunal Administrativo de Antioquia al declarar la caducidad al tenor de lo dispuesto por la Ley 2381 de 2024, «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones»? 3.4.1.
Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024. 51. Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para su reclamación judicial, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. 52. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. 53.
De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 54.
Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.
Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Subrayas fuera del texto) 55.
A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir de la vigencia de dicha ley. 56.
El legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley10, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003, por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales.
Sobre el particular destacó que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca garantizar los principios de seguridad y certeza jurídica.11 57.
De igual forma, revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados. 10 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 11 Corte Constitucional.
Sentencia C – 418 de 1994. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 58. De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: «Artículo 94.
Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias. La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.» 59.
Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.81912, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 1.° de julio de 2025.13 3.3.2.
Caso concreto 60. En este caso la Universidad de Antioquia demanda la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008 que ordenó pagarle al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y «no reconoce el Seguro Social». 61.
En este caso, debe resaltarse que los fundamentos de la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, fueron contradictorios, pues de una parte resaltó que el acto demandado se trataba de la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008, referente al pago por parte de la Universidad de Antioquia del valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, mas no al reconocimiento de una prestación de carácter periódico. 62.
Sin embargo, al considerar la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en el caso concreto, estimó que la demanda se interpuso por fuera del término señalado en la citada disposición, dado que el reconocimiento pensional 12 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 13 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 se produjo el 16 de mayo de 2006, por lo que la entidad tenía hasta el 17 de mayo de 2011 para presentar la demanda, pero ésta se radicó el 3 de diciembre de 2021. 63.
Al respecto estima la Sala que no le asistió razón al Tribunal pues pese a que la demanda fue interpuesta el 30 de noviembre de 202114, el supuesto normativo establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 no es aplicable en este caso. 64. En efecto, el Tribunal desconoció que el caso no versa sobre un acto derivado de un reconocimiento pensional proveniente de una entidad competente para ello, como tampoco se discute alguna de las aristas del mismo, como fuese la reliquidación pensional, la compatibilidad pensional, la compartibilidad pensional, entre otros. 65.
Al contrario, como ya se verá en el siguiente acápite, el reconocimiento pensional fue efectuado por parte del Instituto de Seguros Sociales mediante la Resolución 10126 de 16 de mayo de 2006, que posteriormente fue modificada por esa misma entidad. 66. Sin embargo, lo que se discute en este caso es la obligación que se atribuyó la Universidad de Antioquia a través de la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008, donde ella misma afirma que se «subrogó» en el pago de una diferencia dineraria correspondiente a un mayor valor pensional que le correspondería al señor Mejía Vélez, de haberse incluido en la pensión las primas de navidad, de servicios y de vacaciones. 67.
Como se verá más adelante, el acto administrativo de la Universidad de Antioquia constituye una mera liberalidad del ente universitario para reconocer un mayor valor al que considera tiene derecho el señor Mejía Vélez, acto que, en modo alguno encierra en sí mismo un aspecto derivado de un reconocimiento pensional dado que el deber frente a la pensión de jubilación de la parte demandada recae en Colpensiones. 68.
Nótese que el mismo acto se basa en la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, en la que se dispuso: «Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello […]». 69.
Con base en la misma es que la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008 ordenó pagarle temporalmente al señor Mejía Vélez «[…] el valor que resulta de 14 Pagina principal. Primera instancia. Expediente digitalizado sistema SAMAI. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]». 70.
Como se aprecia de todo lo anterior no puede darse aplicación a la previsión del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, comoquiera que en este caso no se configura el supuesto de hecho que consagra la norma, dado que el acto administrativo cuestionado constituyó una liberalidad de la Universidad de Antioquia que no versa sobre un derecho pensional ni fue proferido por la entidad competente para ello. 71.En este sentido, no es posible acceder a la solicitud del Ministerio Público tendiente a efectuar unificación de jurisprudencia sobre los efectos y vigencia del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, comoquiera que dicha no se aplica al caso. 72.
Por los motivos expuestos debe revocarse la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la ocurrencia de la caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y en su lugar se analizará el fondo del asunto, como siguió a continuación. 3.5. Segundo problema jurídico. ¿En este caso, frente al reconocimiento de la pensión otorgada por el ISS al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez, servidor de la Universidad de Antioquia, ésta última era competente para pagar la diferencia por los factores no incorporados por el ente de previsión al determinar el IBL pensional respectivo? 3.5.1.
Del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993. 73. De conformidad con lo señalado por el artículo 7515 del Decreto 1848 de 196916, previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 quien tenía la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos era la entidad de previsión a la que estaba afiliado el servidor o en su defecto, la última entidad pública empleadora. 74.
A través de la expedición de la Ley 100 de 199317 se creó el Sistema General de Seguridad Social, estableciéndose en la misma la obligatoriedad de afiliar al sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos18. 15 «Artículo 75º.- Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión…» 16 Mediante el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. 17 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 18 «Artículo 15.- Serán afiliados al sistema general de pensiones: 1.
En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas en esta ley. Así mismo, los grupos de población que Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 75.
Para la incorporación de los servidores públicos al sistema general de pensiones, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 691 de marzo 29 de 199419, mediante el cual se integró al referido sistema a: a) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República20. 76.
A su vez el Decreto 692 del 29 de marzo de 199421 al reglamentar los temas relacionados con afiliaciones, cotizaciones, administradoras de pensiones del Sistema General de Pensiones, definió la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones o demás prestaciones a que hubiere lugar al señalar lo siguiente: «Artículo 14.
Efectos de la afiliación. La afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó el diligenciamiento del respectivo formulario. Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente». 77.
Luego, con la expedición del Decreto 1068 del 23 de junio de 199522 se estableció el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliaran para los efectos de cotizaciones en pensión, señalando el parágrafo 2.º de su artículo 2.º, que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995.
Señaló la referida norma lo que sigue: «Artículo 2º.- Selección de régimen pensional. Una vez entre a regir el sistema general de pensiones en el orden departamental, municipal y distrital, los servidores públicos deberán seleccionar entre el régimen solidario de prima media con prestación definida, administrado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS, y el régimen de ahorro individual con solidaridad, administrado por las sociedades administradoras de fondos de pensiones, AFP, autorizadas por la Superintendencia Bancaria. por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del fondo de solidaridad pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales…» 19 Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones. 20 Ver artículo 1 del decreto citado. 21 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. 22 Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Los servidores públicos que elijan afiliarse o trasladarse al Instituto de Seguros Sociales o al régimen de ahorro individual con solidaridad, deberán proceder de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de este Decreto.
Parágrafo 1º.- Los servidores públicos que ingresen al servicio con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones y elijan el régimen solidario de prima media con prestación definida, deben afiliarse al Instituto de Seguros Sociales. Parágrafo 2º.- Los funcionarios públicos cuyas pensiones eran reconocidas y pagadas por las entidades empleadoras, deberán afiliarse a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 a más tardar el 30 de junio de 1995». 78.
Ahora bien, es de recodar que el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 estableció la creación de los fondos para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Esto en los siguientes términos: «ARTÍCULO 131.Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial.
Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual esta Ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no esté constituido en reservas en las cajas de previsión, o fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo previsto en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al años (sic) de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Los aportes constarán en bonos de valor constante de las respectivas entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Dentro del años siguiente a la iniciación de la vigencia de la presente Ley, las universidades y las instituciones de educación superior referidas en este artículo, elaborarán o actualizarán los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda.
Este requisito es necesario para la suscripción de los bonos que representen los aportes de la Nación. Esta suscripción deberá hacerse dentro de los 2 primeros años de la vigencia de la presente Ley. […]». Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 79.
Posteriormente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 199623 que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, fue específico en atender lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995, ya citado, respecto del marco temporal con que contaban los servidores públicos en afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales contemplados en la Ley 100 de 1993, al consagrar lo siguiente en el parágrafo 1.º del artículo 2.º del referido decreto: «Parágrafo 1º.
De conformidad con la Ley 100 de 1993, para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de aquellas instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, la afiliación a uno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones, debe haberse efectuado a más tardar el 30 de junio de 1995, fecha en la cual, vencía el plazo para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para las entidades territoriales, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 1642 de 1995».
(Negrillas fuera de texto). 80. El citado decreto estableció en su artículo 4.° algunos eventos en que los fondos de pasivo pensional, constituidos como una cuenta especial de las universidades oficiales e instituciones de educación superior de carácter oficial y naturaleza territorial, debían asumir el pago de las prestaciones allí descritas.
Estos son: « 1. El pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de los pensionados que estas entidades tenían a su cargo, y el reconocimiento y pago de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, invalidez y sobrevivencia de acuerdo con el régimen pensional vigente, antes del 23 de diciembre de 1993. 2.
El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial o en la respectiva institución, según sea el caso, o entre esta última fecha y el 31 de diciembre de 1996. 3.
El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, de acuerdo con el régimen que los venía rigiendo, siempre y cuando no se encuentren afiliados a algunas de las Administradoras del Sistema General de Pensiones. 4.
El pago de los bonos pensionales de los empleados públicos, personal docente y trabajadores oficiales, que se afiliaron al régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el ISS o al régimen de ahorro individual con solidaridad administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones, de conformidad con los artículos 118 y 119 de la Ley 100 de 1993, los Decretos-ley 1299 y 1314 de 1994 y sus decretos reglamentarios. 23 Por el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1299 de 1994.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 La expedición de los bonos pensionales se hará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 100 de 1993. En el evento de que el servidor público, trabajador oficial y personal docente, únicamente haya tenido vinculación contractual, legal y reglamentaria con la respectiva universidad o institución, tendrá derecho a que dicha institución efectúe la emisión del bono pensional, de acuerdo con la reglamentación para el efecto. 5.
El pago de la cuota parte correspondiente de conformidad con lo establecido en los Decretos 1299 y 1314 de 1994 de las universidades e instituciones de educación superior a la cual hubiese prestado servicios el beneficiario del bono pensional, para contribuir a la entidad emisora del bono. 6. El pago de las obligaciones pensionales extralegales, válidamente definidas o pactadas por la respectiva institución, con posterioridad al 23 de diciembre de 1993, así como el pago de las obligaciones correspondientes a la pensión compartida con el ISS cuando a ella haya lugar. […]».
(Negrilla de la Sala). 81. En este orden de ideas, después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, por virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y de acuerdo con lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, quien debe efectuar el reconocimiento respectivo es la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiese recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, esto es, sin perjuicio de los escenarios descritos en el artículo 4.° del Decreto 2337 de 24 de diciembre de 1996, norma que sólo en los casos allí descritos impone la obligación a cargo del fondo pensional. 3.5.2.
Caso concreto 82. En el sub lite se encuentra demostrado lo siguiente: • A través de la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 199924, la Universidad de Antioquia decidió «[s]ubrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma».
En su artículo segundo el citado acto dispuso: 24 Expediente digitalizado Samai. Segunda instancia. Índice 2. Carpeta «4ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_3220253zi(.zip) », «Archivo
5. RESOLUCIÓN RECTORAL 12094 DE 1999.». Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 «En consecuencia, se reajustarán las pensiones que ha reconocido el Instituto de Seguros Sociales a los servidores referidos y a los que a partir de la fecha les reconozca la pensión, en el porcentaje que dicha Entidad no cancela conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, sobre el derecho que tienen, con base en las primas de navidad, de vacaciones y semestral, que constituyen factor salarial.». • Por medio de la Resolución Administrativa 16628 del 11 de julio de 1999, se reglamentó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo del mismo año25. • Al proceso se aportó copia de la cédula de ciudadanía del señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez, donde se indicó que nació el 19 de diciembre de 194926. • Al proceso no se allegó constancia laboral, sin embargo, de la Resolución 477 de 30 de agosto de 2006 por la cual se emitió el bono pensional por parte de la Universidad de Antioquia se tiene que laboró en las siguientes entidades y periodos desde 1975.
Además, que fue afiliado al ISS desde el 1 de julio de 1995: • En la Resolución 029551 de 22 de noviembre de 200727, el Instituto de Seguros Sociales modificó la pensión del demandado, y allí se indicó que laboró en la Universidad de Antioquia hasta el 12 de noviembre de 2007. «[…] […]». • A través de la Resolución 10126 de 16 de mayo de 2006 ( ff. 15 y s.s. ibidem) el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de 25 Ibidem «6.
RESOLUCIÓN RECTORAL 16628 DE 1999.pdf». 26Ibidem. «4. APARTES HOJA DE VIDA.pdf» 27 Ibidem. Folios 28 y s.s. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 jubilación. Allí se indicó que el docente acreditó los siguientes tiempos de servicios, sin a que esa fecha hubiera acreditado el retiro: Además, que a partir de julio de 1995 fue afiliado al ISS.
El anterior reconocimiento condicionado a acreditar la fecha de retiro definitivo del servicio, sin indicar los factores incluidos en la operación matemática: « Que de acuerdo con lo anterior, se procede a la liquidación de la prestación, conforme a lo indicado por el inciso 3 del Articulo 36 de la Ley 100 de 1993. Para liquidar la pensión, a las personas que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, se tiene en cuenta el promedio de lo devengado o cotizado durante el tiempo que les hiciere falta para ello, actualizado con el índice de precios al consumidor.
Que efectuada la liquidación de la prestación, se estableció un ingreso base de liquidación de $4.099.100.oo que con un monto porcentual de 75% fija la mesada pensiona! en la suma de $3.074.325.oo, para el año 2006 más los reajustes de Ley para los siguientes años. Dicha decisión fue modificada incrementado su cuantía, en atención a las semanas de cotización, a través de las Resoluciones28 30833 de 11 de diciembre de 2006 y 3102 de 7 de febrero de 2007 y 029881 de 22 de noviembre de 2007, con efectividad desde el 22 de noviembre de 2007 en cuantía de $3´452.894. • Se advierte que la Universidad de Antioquia mediante la Resolución 27 de 12 de febrero de 200829 ordenó pagarle temporalmente al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por la no inclusión de las primas de navidad, vacaciones y servicios por parte del ISS, en los siguientes términos: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de 28 Visibles a folios 22 y s.s. Ibidem. 29 Folios 32 y s.s. Ibidem. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, al señor LUIS ALFONSO MEJIA VELEZ identificado con cédula de ciudadanía 8.302.066, a partir del 12 de noviembre de 2007, por valor de SETECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($764.874) y a partir del 01 de enero de 2008 por valor de OCHOCIENTOS OCHO MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS ($808.395) mensuales, hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio· o por orden judicial, suma que se incrementara anualmente según lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
ARTÍCULO SEGUNDO: El beneficiario del pago ordenado, deberá allegar a la Universidad, en un término no superiore a 2 meses, contados a partir del agotamiento de la vía gubernativa o de la configuración del silencio administrativo, constancia de haber presentado la demanda contra el Seguro Social y copia auténtica del auto admisorio de la misma, continuando con el proceso hasta el fallo judicial, so pena de operar la suspensión automática del pago, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta Resolución..». […]».
Esto en cumplimiento de la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, proferida por el ente educativo, a través de la cual se subrogó en parte de dicha obligación. • Finalmente, a través de la Resolución Rectoral 35823 de 17 de octubre de 201230, la Universidad de Antioquia decidió derogar la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 y ordenó a la Vicerrectoría Administrativa resolver las situaciones jurídicas de carácter individual y concreto creadas a partir de la expedición de la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999. 83.
Las pruebas allegadas demuestran que el señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez cumplió la edad pensional (55 años exigidos en la Ley 33 de 1985) el 19 de diciembre de 2004 y a 31 de diciembre de 1996 contaba con 47 años. 84. Ahora bien, el numeral 3.° del artículo 4.° del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 señala que el fondo de pasivo pensional cuenta con la obligación de reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión. 85.
En este caso, si bien el señor Mejía Vélez cumplió el tiempo de servicios en el año 1995 y la edad la adquirió el 19 de diciembre de 2004, no obstante, la norma exige al docente no estar afiliado a alguna de las Administradoras del Sistema General de Pensiones, evento que no se cumple en el sub lite comoquiera que fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales desde julio de 1995, como indicó la Resolución 477 de 30 de agosto de 200631 dictada por el ente 30 Ibidem «
7. RESOLUCION RECTORAL 35823 DE 2012.pdf» 31 Folios 12 y s.s. ibidem. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 universitario lo que se corrobora con planillas de aportes visibles a folios 532 y s.s, afiliación que no fue cuestionada por el pensionado en sus solicitudes de reliquidación pensional: 86.
Las pruebas allegadas demuestran que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para reconocer a favor del señor Mejía Vélez un mayor valor en su ingreso base de liquidación, como lo hizo a través de la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008, al ser obligación del ISS, asumir dicho reconocimiento, como entidad administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada y en atención a lo dispuesto en el parágrafo 2.° del artículo 2.º del Decreto 1068 de 1995, norma que exigía que, en su condición de servidor público de la Universidad de Antioquia, fuese afiliado al Sistema General de Seguridad Social en julio de 1995. 87.
En este sentido a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación era el ISS, que finalmente, reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución 10126 de 16 de mayo de 2006, por lo que, era dicha entidad ante quien debió el pensionado reclamar eventuales reajustes pensionales conforme al régimen pensional aplicable, como en efecto lo hizo, por lo que no era plausible que la Universidad de Antioquia asumiera los pagos señalados, ante el erróneo convencimiento de que asumía una obligación del ISS. 88.
Así entonces advierte la Sala que debe declararse la nulidad de la resolución demandada, dado que fue emitida con falta de competencia por parte de la Universidad de Antioquia. 3.5. Tercer problema jurídico. ¿Es procedente acceder al reembolso de las sumas pagadas al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez en virtud del acto administrativo demandado? 89.
Dado que en la apelación la entidad insiste en su pretensión de devolución de las mesadas pagadas al demandado, es necesario analizar la normativa relativa a esta pretensión. 32 Ibidem. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 90.
En el literal c, del numeral 1, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció lo siguiente: «[…] c) (…) Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]». 91. En relación con el principio de buena fe, es preciso tener en cuenta que fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTICULO 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 92. En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 93.
El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y, además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 94. El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular.
Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger»33. 95.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a 33Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24. Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero.
Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»34. 96.
Esta Subsección considera que el argumento de la entidad apelante no goza de vocación de prosperidad ya que, se entiende que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración35. 97.
Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, que no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 98. Dado que en este caso no se discute que el señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez actuó en los citados términos, sino la falta de competencia de la Universidad para asumir una obligación que no le correspondía, se estima que no debe hacer devolución de las sumas percibidas en virtud del acto demandado, por lo que debe negarse la pretensión de restablecimiento del derecho. 3.6.
De la condena en costas en segunda instancia 99. En este punto es importante señalar que, si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la carencia de fundamentación jurídica para imponerlas. 100.
En esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, dado que prosperó parcialmente el recurso de apelación no se condenará en costas al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez, dado que en la defensa de sus intereses esgrimió argumentos jurídicamente fundamentados. 101. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 34 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. 35 En este sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de febrero de 2019, expediente 3096-16, magistrado ponente: William Hernández Gómez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 12.971, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicado: 05001-23-33-000-2021-02062-02 (0300-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 FALLA:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero de Estado doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual declaró la caducidad dentro del proceso promovido por la Universidad de Antioquia en contra del señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 27 de 12 de febrero de 2008 dictada por la Universidad de Antioquia que ordenó pagarle al señor Alfonso de Jesús Mejía Vélez «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]», de conformidad con lo señalado en precedencia.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI»
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Con impedimento JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.