Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho (Ley 1437 de 2011) Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Secretaría de Educación del departamento de Caldas Tema: intereses moratorios.
Subtema 1. Homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Caldas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El accionante prestó sus servicios como empleado administrativo y fue incorporado en la planta de personal de la Secretaría de Educación de Caldas. Debido a esto se realizó la homologación y nivelación salarial del empleo. En el presente proceso, solicita la nulidad del acto administrativo que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados sobre las sumas que le pagó la Secretaría de Educación del departamento de Caldas por concepto de la nivelación y homologación salarial.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 1. Gustavo Acevedo Sánchez, por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se señalan. 2.1.1. Pretensiones 2. El demandante solicitó la nulidad de las resoluciones 6695-6 del 4 de septiembre de 2017 y 7274-6 del 4 de octubre del mismo año, expedidas por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas que le negaron el reconocimiento y pago de 1 Índice 2 Samai, 2_ED_CuadernoPrincipal_02CuadernoPrincipal.pdf(.PDF) NroActua 2, págs. 6 a 30. 2 6 de noviembre de 2018.
Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 los intereses moratorios causados por el pago tardío del valor retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 3.
A título de restablecimiento del derecho, el actor pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados entre el 10 de febrero de 1997 hasta el 15 de abril de 2013, fecha de pago del valor retroactivo por homologación y nivelación salarial. Igualmente, reclamó que la sentencia se cumpla en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2.
Hechos 4. La Sala sintetiza los principales hechos de la demanda, así: 5. El señor Gustavo Acevedo Sánchez prestó sus servicios como personal administrativo a la Secretaría de Educación del departamento de Caldas. De conformidad con lo ordenado por la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación certificó al referido departamento para la administración del servicio educativo, en consecuencia, el personal nacional fue incorporado a la planta territorial, mediante el Decreto 0021 de 1997, en principio con las mismas condiciones, salvo en lo salarial.
Derivado de esta situación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 9 de diciembre de 2004, estableció que las entidades territoriales debían efectuar la correspondiente nivelación salarial, y el mayor valor tenía que ser pagado por la nación. 6. Posteriormente, la Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, en la cual presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para la homologación salarial.
Una vez aprobado, el departamento profirió los Decretos 399 del 20 de abril de 2007 y 337 de diciembre de 2010, que homologaron y nivelaron los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal. Y con el Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010 se realizó la incorporación a la planta del departamento de Caldas. 7. El Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda por homologación y nivelación de los cargos administrativos del departamento para los años de 1997 a 2009.
Por lo tanto, la Secretaría de Educación le pagó al señor Gustavo Acevedo Sánchez el valor del retroactivo causado por concepto de la homologación y nivelación salarial, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2002. 8. La Secretaría de Educación certificó que le pagó al demandante el valor de $85.893.464, que pese a causarse hasta el año 2002 solamente se pagó el 15 de abril de 2013.
Por consiguiente, el actor pidió el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío, lo que fue negado por la entidad a través de las resoluciones acusadas, al afirmar que no existía mora en el cumplimiento de las obligaciones laborales. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación 9. En la demanda se invocan las siguientes normas: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123, 209 y 350.
Del Código Civil, los artículos 1608, 1617 y 1649. De la Ley 446 de 1998, el artículo 16. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Del Decreto 01 de 1984, el artículo 177. 10.
La parte actora explicó el concepto de violación con los siguientes argumentos: 11. Los empleados administrativos de las secretarías de educación, una vez fueron incorporados, tenían derecho a recibir el reconocimiento de la asignación salarial acorde con el cargo y las funciones. Por ello, se pretende el pago de los intereses moratorios dado que la homologación y nivelación salarial fue reconocida años después de haberse causado.
Resaltó entonces que, si bien, las resoluciones 1719-6 del 22 de marzo de 2013, 4016 del 19 de julio de 2013 y 8775-6 del 11 de diciembre de 2014 ordenaron el reconocimiento del retroactivo a favor del demandante, causado desde el 10 de febrero de 1997, lo cierto es que el pago se realizó el 15 de abril de 2013. 12. Los intereses moratorios constituyen un derecho mínimo fundamental de los trabajadores y, por tanto, son irrenunciables.
Interpretación que se debe acoger en atención a los principios de favorabilidad, equidad e igualdad en materia laboral. 2.1.4. Contestación de la demanda 2.1.4.1. Ministerio de Educación3 13. El Ministerio de Educación Nacional, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la Secretaría de Educación de Caldas no es el sujeto pasivo de los pagos reclamados por la demandante, comoquiera que los recursos que cubren las obligaciones prestacionales de los docentes no provienen del presupuesto de la nación, y el acto administrativo demandado fue expedido por la Secretaría de Educación. 14.
La deuda por concepto de retroactividad en los eventos en que la homologación conlleve la nivelación de salarios se asume con recursos del sistema general de participaciones, siguiendo las pautas de la directiva ministerial 10 del 30 de junio de 2005. 15. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inepta demanda y prescripción. 2.1.4.1.
Secretaría de Educación del departamento de Caldas4 16. La Secretaría de Educación del departamento de Caldas, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, así: 17. Mediante el Decreto 0021 del 10 de febrero de 1997 se incorporó a la estructura del departamento de Caldas la planta de cargos docentes, directivos docentes y administrativos.
Sin embargo, dicha incorporación trajo consigo una desigualdad salarial para los empleados administrativos de la Secretaría de Educación respecto a los empleados de la planta central. 3 Índice 2 Samai, 2_ED_CuadernoPrincipal_02CuadernoPrincipal.pdf(.PDF) NroActua 2, págs. 114 a 132. 4 Índice 2 Samai, idem, págs. 139 a 145. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18.
El proceso de homologación inició desde el año 1997 y se realizaron diversos estudios técnicos para revisar el salario de cada funcionario homologado en la escala salarial de la administración territorial, de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos para el desempeño del cargo. Se revisaron y certificaron las funciones de cada empleado desde el 10 de febrero de 1997 al 9 de mayo de 2007.
En el caso del señor Gustavo Acevedo Sánchez, la entidad le pagó los dineros causados por la homologación del cargo debidamente indexados, mediante actos administrativos que no han sido demandados. 19. Propuso las excepciones que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación, inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción. 2.2.
Sentencia de primera instancia5 20. El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de sentencia del 7 de febrero de 2020, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, con fundamento en las siguientes consideraciones: 21. La obligación de la administración de pagar los valores por concepto de la homologación y nivelación salarial surgió en el momento en que fueron expedidos los actos administrativos que determinaron el derecho al pago a favor de la parte accionante, dado que hasta esa fecha no existía un pronunciamiento de la administración que permitiera su exigibilidad. 22.
Los intereses moratorios tienen una naturaleza eminentemente sancionatoria y no están previstos legalmente por el pago tardío de una homologación y nivelación salarial. En el presente caso, las sumas reconocidas por la Secretaría de Educación fueron indexadas en aplicación de criterios de equidad y de justicia, y dicha actualización de los valores es incompatible con los intereses moratorios. 23.
En el caso concreto, la entidad demandada cuando resolvió las reclamaciones presentadas por el actor indicó que las sumas reconocidas estaban indexadas, sin embargo el interesado no presentó petición o reclamación frente a la administración en cuanto a las fechas que sirvieron de parámetro para actualizar las sumas de dinero. 24. En todo caso, el Tribunal consideró que el término de un mes entre la fecha de reconocimiento y la fecha de pago fue prudencial y proporcional para que la administración realizará la gestión de pago de la homologación y nivelación salarial. 25.
Condenó en costas a la parte actora al considerar que se negaron las pretensiones de la demanda y la entidad participó activamente en todas las etapas del proceso. 5 Índice 2 Samai, idem, págs. 203 a 219. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3.
Recurso de apelación6 2.3.1. Parte demandante 26. El señor Gustavo Acevedo Sánchez, a través de apoderado, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al afirmar que: 27. Contrario a lo expuesto en el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, la Secretaría de Educación del departamento de Caldas y el Ministerio de Educación tenían la obligación de realizar oportunamente todas las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para garantizar que los empleados de la nación percibieran un salario en condiciones de igualdad respecto del personal perteneciente al nivel territorial, desde el momento de la incorporación. 28.
En el caso concreto, el personal administrativo fue transferido de una planta de personal a otra en el año 1997; sin embargo, los empleados tuvieron que esperar hasta el año 2009 (sic) para recibir el pago del salario debidamente ajustado, es decir, con la nivelación salarial. Estos hechos acreditan que el departamento de Caldas y el Ministerio de Educación incurrieron en mora en el pago de las acreencias laborales. 29.
La nivelación salarial debió pagarse desde el momento de la incorporación y no 16 años después, dado que el valor retroactivo de las diferencias salariales a favor del empleado constituye una contraprestación directa del servicio prestado, en virtud de principio constitucional de a trabajo igual salario igual. 30. Así pues, en criterio del recurrente, los intereses de mora son la única figura jurídica que permite indemnizar a la parte por el pago tardío de una obligación, y comprenden el componente resarcitorio e inflacionario.
Aunado a que en la demanda se piden los intereses sobre el capital neto sin indexar. 31. Por otra parte, expuso que de la lectura de los artículos 187 y 192 de Ley 1437 de 2011 no es posible inferir que para el legislador sean incompatibles la indexación y los intereses de mora, ya que las sumas líquidas deben ajustarse por el IPC y generar intereses si no se pagan oportunamente. 32.
Aunque se haya pagado una actualización monetaria deben prevalecer los intereses de mora, pues estos incluyen tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio. Si se considera que existe una incompatibilidad entre intereses de mora e indexación, la demandada debió reconocer intereses de mora sobre las sumas liquidadas, en lugar de indexación. Esto, en tanto, el demandante tuvo que esperar hasta el año 2013 para recibir el retroactivo causado para el periodo del 10 de febrero de 1997 hasta 2002. 33.
Los servidores públicos tienen derecho al pago puntual de su remuneración y prestaciones sociales. Si el empleador incumple con estas obligaciones debe asumir las consecuencias económicas para resarcir los perjuicios causados. En el caso de los empleadores públicos, el artículo 90 de la Constitución establece la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos imputables a la acción u omisión de las autoridades. 6 Índice 2 Samai, idem, págs. 225 a 265.
Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 34. El Tribunal consideró que no procedía dicho reconocimiento al no existir una norma específica que regule los intereses de mora para la homologación y nivelación salarial.
A juicio de la recurrente, esto omite el deber legal y constitucional de aplicar la analogía y otros criterios auxiliares, como la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho. 35. En cuanto a la condena en costas, la parte recurrente señala que actuó de buena fe y que su conducta no fue temeraria o dolosa, asimismo, adujo que en el expediente no están probados los gastos en que pudo incurrir la parte demandada. 2.3.2.
Trámite procesal en segunda instancia 36. Mediante auto del 2 de septiembre de 2021, se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante7. En auto del 8 de septiembre de 2022 el magistrado ponente corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión8. 2.3.3. Alegatos de conclusión 2.3.3.1 Ministerio de Educación Nacional9 37.
El Ministerio de Educación Nacional manifestó que los valores reconocidos por concepto de retroactivo e indexación por homologación salarial establecidos en la Resolución 1719-6 del 22 de marzo de 2013, fueron pagados en abril de 2013. Por lo tanto, no hubo pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido y no es aplicable ninguna sanción moratoria. 2.4.
Concepto del Ministerio Público10 38. El procurador delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se confirme el fallo que negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que los intereses moratorios por su carácter sancionatorio deben estar regulados en una norma expresa que los autorice y que faculte su cobro para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 39. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 7 Índice 4 Samai. 8 Índice 10 Samai. 9 Índice 15 Samai. 10 Índice 17 Samai.
Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.3. Problema jurídico 40. Se circunscribe a establecer, según lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora contra el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, si procede el pago de intereses moratorios sobre el valor reconocido por concepto de la homologación y nivelación salarial, comoquiera que el retroactivo se causó desde 1997 hasta 2002, pero el pago se efectuó el 15 de abril de 2013. 41.
Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 3.3.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; 3.3.2. Hechos probados; y 3.4. Caso concreto. 3.3.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo 42.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explicó que la Ley 43 de 197511 nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, en consecuencia, los gastos de la prestación servicio educativo estaban a cargo de la nación. En virtud del proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 199312 y 715 de 200113, los departamentos y municipios debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la nación, mediante un trámite de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal14. 43.
La referida Ley 60 de 1993 implementó la descentralización del servicio educativo y, por ende, desmontó la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975; en consecuencia, la nación debió entregar a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos. También dispuso que correspondería a los departamentos administrar los recursos cedidos por la nación para la prestación del servicio de educación, y las plantas de personal pasaron a ser departamentales en virtud de la incorporación, así: ARTÍCULO 6o.
Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 13 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 14 Así lo expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, proceso CE-SC-RAD2005-N1607, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.
El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. […]. 44. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la nación también debió ser entregado a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que exigía «la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.
Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - 15, la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la Ley 443 de 199816, también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta» 17. 45.
Es importante destacar que la homologación e incorporación de los cargos de los empleados administrativos provenientes del orden nacional requirió, en los casos donde no existían cargos equivalentes, una nivelación salarial. Además, implicó el reajuste de la estructura de las entidades territoriales encargadas de prestar el servicio educativo.
Para ello, fue necesario considerar la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos asociados a cada empleo, con el fin de determinar adecuadamente la remuneración. 46. Ahora bien, una vez se implementó el proceso de descentralización en la educación, se expidió la Ley 715 de 2001 que reguló la incorporación de los empleados 15 Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 Ley 443 de 1998. 16 Derogada por la Ley 909 de 2004. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, CE-SC- RAD2005-N1607, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional.
Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 administrativos docentes a las plantas de personal, quienes mantendrían su vinculación sin solución de continuidad.
Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 desarrollaron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones «antes situado fiscal». Con este fin, se requería realizar un estudio técnico para fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la planta de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo.
Los citados artículos señalan: Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. […] Artículo 38.
Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. […] 47.
En el marco de estos trámites administrativos, el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, reguló los parámetros que debían seguir las secretarías de educación para realizar la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo. 48. En síntesis, la prestación del servicio educativo pasó de la nacionalización a la descentralización. Este proceso implicó la transferencia de responsabilidades, bienes, personal y recursos desde la nación hacia los entes territoriales, con el fin de fortalecer la gestión educativa.
A su vez, la homologación e incorporación del personal administrativo a las plantas de personal territoriales garantizó la continuidad laboral y el respeto a los derechos salariales y prestacionales de los empleados. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.3.2.
Hechos probados 49. Consta en la Resolución 1719-6 del 22 de marzo de 2013 que la Secretaría de Educación de Caldas presentó un estudio técnico ante el Ministerio de Educación para la homologación y nivelación salarial. La metodología realizada consistió en que se revisaron las funciones específicas del nivel jerárquico en que estaba ubicado cada funcionario frente a los pares en el departamento de caldas; se comparó entonces «el salario actual con el salario más aproximado de la escala de la administración central del departamento de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo»18. 50.
Al ser aprobado el citado estudio técnico, el departamento de Caldas expidió el Decreto 399 del 20 de abril de 2007 que homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, pagada con recursos del Sistema General de Participaciones. 51. La Secretaría de Educación de Caldas reconoció y liquidó para el señor Gustavo Acevedo Sánchez la suma de $60.460.264, por concepto de homologación y nivelación salarial del periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009 (sic), mediante la Resolución 1719-6 del 22 de marzo de 201319. 52.
Esta resolución fue aclarada a través de la Resolución 4016-6 del 19 de junio de 2013, en el sentido de ajustar el valor a $79.961.33120. Posteriormente, la Secretaría en la Resolución 8775-6 del 11 de diciembre de 2014 fijó la suma reconocida en $81.757.40621. 53. El actor, a través de apoderado, presentó una reclamación administrativa el 31 de marzo de 2017, ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, para obtener el pago de los intereses moratorios presuntamente causados por la mora en el pago de la homologación y nivelación salarial, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 15 de abril de 2013, fecha del pago22. 54.
La Secretaría de Educación de Caldas negó lo pedido en la Resolución 6695-6 del 4 de septiembre de 2017, al estimar que no existía mora en el pago de las obligaciones laborales sino «una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado, fundamentada en el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado», y agregó que las sumas adeudadas fueron indexadas con fundamento en el artículo 53 de la Carta Política. 55.
En lo que concierne a la fecha de pago, la Secretaría de Educación de Caldas certificó que al accionante «mediante Resolución número 1719-6 del 22 de marzo de 2013, Resolución aclaratoria número 4016-6 del 19 de julio de 2013 y Resolución modificatoria número 8775-06 de fecha 11 de diciembre de 2014, se le reconoció retroactivo de homologación y nivelación salarial, como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del SGP del sector educativo 18 Índice 2 Samai, expediente digital, ED_17001233300020180000(.PDF) págs. 56 a 59. 19 Idem. 20 Idem, págs. 60 a 62. 21 Idem, págs. 63 a 65. 22 Idem, págs. 39 a 47.
Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 adscrito a la planta de personal del departamento de Caldas a partir del año 10/02/1997».
El 15 de abril de 2013 se pagaron los siguientes valores23: Año Devengos (sic) Indexación Total 1997 $3.631.920 $5.973.596 $9.605.516 1998 $5.078.615 $6.289.450 $11.368.065 1999 $7.207.319 $7.222.260 $14.429.580 2000 $9.198.703 $7.670.928 $16.869.631 2001 $9.619.680 $6.727.271 $16.346.951 2002 $10.386.033 $6.887.689 $17.273.722 TOTAL $45.122.271 $40.771.194 $85.893.465 3.4.
Caso concreto 56. El accionante solicitó la nulidad de los actos administrativos que le negaron el pago de los intereses moratorios presuntamente causados sobre las sumas que le pagó la Secretaría de Educación del departamento de Caldas por concepto de nivelación y homologación salarial, reconocidas por su incorporación, como empleado administrativo de la planta de personal. 57.
El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda al considerar que es improcedente el pago de intereses moratorios, comoquiera que no existe una norma que así lo ordene cuando exista tardanza en el pago de la homologación y nivelación salarial. También precisó que el demandante recibió el pago de las sumas adeudadas debidamente indexadas, por lo cual es improcedente el pago de intereses moratorios. 58.
Inconforme con esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación e indicó que la nivelación salarial debió pagarse desde el momento de la incorporación y no 16 años después; agregó que los intereses moratorios sí son compatibles con la indexación y que, en gracia de discusión, debió preferirse el pago de los citados intereses; finalmente, precisó que aunque no exista una norma en concreto que ordene el pago de los intereses, el juez debe acudir a la analogía y a los criterios auxiliares, como la equidad. 59.
Ahora bien, con el objeto de resolver el problema jurídico, en el proceso se acreditó que el actor prestó sus servicios como empleado administrativo de la Secretaría de Educación de Caldas, quien fue incorporado en la planta del departamento; asimismo, la Secretaría en la Resolución 1719-6 del 22 de marzo de 2013 le reconoció al demandante las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la homologación y nivelación salarial, en razón de su incorporación en la planta de personal territorial, desde el 11 de febrero de 1997 hasta el año 2002; valores que fueron pagados el 15 de abril de 2013 y que incluyeron la actualización de las sumas. 60.
Bajo esta perspectiva, y conforme a lo establecido en el marco normativo, la Ley 60 de 1993 dispuso la descentralización del servicio educativo que anteriormente estaba 23 Idem, pág. 66. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 bajo la responsabilidad de la nación. Como resultado, los empleados administrativos que formaban parte de las plantas de personal fueron integrados a las entidades territoriales, encargadas desde entonces de gestionar dicho servicio y administrar los recursos transferidos por la nación. Este proceso de incorporación fue reglamentado a través de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001. 61.
En consecuencia, tal como se narró en los hechos probados, la Secretaría de Educación de Caldas presentó un estudio técnico ante el Ministerio de Educación para la homologación y nivelación salarial. Una vez se surtió la aprobación del estudio técnico, el departamento de Caldas expidió el Decreto 399 del 20 de abril de 2007 que homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento, pagada con recursos del Sistema General de Participaciones. 62.
Como respuesta a lo planteado en el recurso, la Subsección señala que el criterio pacífico y reiterado de las Subsecciones A y B de esta Sección ha consistido en que los intereses moratorios tienen un carácter sancionatorio lo que implica que deben estar regulados para que la autoridad esté facultada para reconocerlos en los eventos de los pagos de los valores retroactivos por homologación y nivelación24. 63.
Ciertamente, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es viable reconocimiento de los intereses moratorios sobre el valor retroactivo de la nivelación salarial, porque en el marco del derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto25. 64.
A su vez, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento26. 65. Por otra parte, en sentencia del 28 de septiembre de 2017, la Subsección B partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-00 (0905-2015); sentencia del 19 de septiembre de 2024, proceso con radicado 08001-23-33-000-2014-00916-01 (3341-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15), M.P. William Hernández Gómez. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15).
M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 nivelación salarial frente a la fecha del pago, y observó que transcurrió un plazo mínimo, prudente y proporcional de cara a la complejidad de los trámites administrativos para materializar el proceso de homologación y nivelación salarial27. 66.
Finalmente, es importante resaltar que las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado han declarado infundados los recursos extraordinarios de revisión interpuestos en casos de similares hechos, al indicar que el criterio de la Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha consistido en28: a) Que el proceso de homologación de cargos administrativos del sector educación, que se dio en virtud de la descentralización del servicio educativo, requirió de una serie de etapas en las que influyeron varias normas que fueron expedidas mientras este se llevaba a cabo y esto no comprometió la responsabilidad de la administración porque la demora en el pago de la nivelación salarial estuvo justificada por la necesidad de adelantar esas gestiones. b) Que el reconocimiento de intereses moratorios por parte de la administración en estos eventos demanda la preexistencia de normas expresas que los reconozcan de forma clara, dado su carácter sancionatorio. 67.
En este orden de ideas, siguiendo el precedente de la Sección se concluye que el actor no tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios, en tanto no existe norma que lo ordene, y las resoluciones 1719-6 del 22 de marzo de 2013, 4016-6 del 19 de junio de 2013 y 8775-6 del 11 de diciembre de 2014 que le reconocieron al demandante las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la homologación y nivelación salarial, no dispusieron que se causaban intereses moratorios. 68.
Igualmente, se destaca que el pago de la nivelación salarial se hizo el 15 de abril de 2013, plazo que se considera prudente, si se tienen en cuenta la complejidad de los trámites administrativos en el marco del proceso de homologación y nivelación salarial. 69. En virtud de estos argumentos, la Subsección confirmará parcialmente el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, salvo la imposición de la condena en costas. 4.
Costas 70. En lo concerniente a la condena en costas, se observa que según el criterio mayoritario de la Sección Segunda es menester analizar la conducta procesal de la parte vencida; así pues, como en el asunto bajo estudio no se observa que la parte actora haya desconocido la buena fe al presentar la demanda y el recurso de apelación, por tanto, se impone revocar la condena en costas impuesta en la primera instancia. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00406-01 (2488-15), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Demandado: Min. Educación y departamento del Tolima. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, proceso con radicado 11001-03-15-000-2023-00392-00 (586), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. En el mismo sentido, ver el fallo del 28 de octubre 2024, Sala Especial de Decisión 8, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 71.
La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario29 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte vencida, haya incurrido en las anteriores conductas. 5. Conclusión 72. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el accionante, quien se desempeñó como empleado administrativo de la Secretaría de Educación de Caldas, no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el valor pagado por concepto de la homologación y nivelación salarial, toda vez que no están regulados expresamente para ese evento, ni se dispuso que se causaban en el acto administrativo que reconoció la citada nivelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia del 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral cuarto que condenó en costas a la parte actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 29 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2018-00533-01 (0050-2021) Demandante: Gustavo Acevedo Sánchez Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx NC/HGM