1 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Accionante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquía- Sala Cuarta Tesis: La acción de tutela es improcedente por no ser relevante constitucionalmente, si el debate planteado por la parte actora se relaciona con aspectos meramente legales y/o económicos.

ACCIÓN DE TUTELA - PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Luisa Fernanda Marín Ramírez en contra del Tribunal Administrativo de Antioquía. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Luisa Fernanda Marín Ramírez, actuando por medio de apoderada judicial, instauró acción de tutela en contra de la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquía, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de Justicia y el principio de gratuidad, con ocasión de la sentencia de segunda instancia que esa autoridad judicial profirió el 7 de junio de 2024, por medio de la cual confirmó el fallo del 18 de mayo de 2023, dictado por el Juzgado 29 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó con el radicado nro. 05001 33 33 029 2022 00275 01, donde fungió como entidad demandada el Ministerio de Educación y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Para el efecto, formuló la siguiente pretensión: 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “PETICIÓN Solicito que se protejan los derechos AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE MARTA CECILIA MADRID ROLDAN radicado: 05001333302920220027501 el numeral segundo donde condena en costas en segunda instancia.”1. 1.2.

Como fundamento de la solicitud, en el acápite de hechos, señaló que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el retardo de la consignación de las cesantías y sus intereses, en su calidad de docente oficial. 1.3.

Enseguida, aportó un listado de radicados de procesos que fueron resueltos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para indicar que estos habían sido el fundamento para la interposición del proceso ordinario y que para la fecha de presentación de la demanda no existía sentencia de unificación para ese asunto, por lo que siempre actuó bajo el principio de buena fe y confianza legitima. 1.4.

Informó que, el 11 de octubre de 2023, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación nro. SUJ 032 CE S2 2023, en el proceso con radicado interno 5746- 2022, en la que se agrupaban los criterios relacionados con la Ley 50 de 1990. 1.5. Señaló que, de conformidad con el numeral 4 del artículo 356 del Código General del Proceso (en adelante CGP), la Sala debió efectuar un análisis de ponderación subjetiva, respecto de las conductas procesales de las partes antes de imponer la condena en costas, para verificar si habían existido acciones temerarias, dilatorias o aquellas que dificultaran el normal desarrollo del proceso.

Asimismo, citó el artículo 79 del CGP, para indicar que con fundamento en este se debió determinar si se habían causado las mismas, toda vez que no actuó con temeridad o mala fe, además, no se lograron probar los gastos sufragados por la entidad demandada, pues era un asunto de pleno derecho. 1 Visible a índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.

Expuso que, se había desconocido el ordenamiento judicial frente al tema de la condena en costas, fijado por el Consejo de Estado. 1.7. Procedió a transcribir apartes del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la cual adicionó algunos aspectos al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

Esto para advertir que dicha norma, aplicaba un criterio objetivo para la condena en costas, que consistía en analizar independientemente la conducta procesal de los litigantes. De igual forma, adujo que esta no imponía la obligación de aplicar dicha figura procesal, si no que ordenaba que el Juez se pronunciara al respecto valorando el debate procesal, pudiendo prescindir de la imposición de dicha medida. 1.8.

Por último, añadió que la posición del Consejo de Estado en los casos en que se debaten derechos laborales, se debe tener en cuenta la posición de los sujetos procesales, que para el presente caso es una docente adscrita al Magisterio, que resultó siento la parte débil de la relación laboral con el Estado. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1.

El expediente fue sometido a reparto el 28 de junio de 20242 y allegado al Despacho Sustanciador el 2 de julio de la presente anualidad3. 2.2. El proceso de la referencia fue admitido mediante providencia del 8 de julio de 20244, en el que particularmente se ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y comunicar al Juzgado 29 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, al Ministerio de Educación Nacional, al FOMAG, al Distrito de Ciencia y Tecnología e innovación de Medellín y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.3.

El 10 de julio de 20245, El Tribunal Administrativo de Antioquía manifestó que en el expediente 05001 33 33 029 2022 00275 01, profirió sentencia el día 7 de junio 2 Visible a índice 1 ibídem. 3 Visible a índice 4 ibídem. 4 Visible a índice 5 ibídem. 5 Visible a índice 9 ibídem 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2024, y este fue devuelto al Juzgado de origen el 25 de junio de 2024, mediante oficio nro. 357. 2.4.

Por su parte, el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, contestó la demanda el día 11 de julio de 20246, señalando que en el proceso motivo de controversia no era aplicable la excepción que contempla el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se trataba de un expediente en el que se ventilara un interés público.

Así las cosas, tanto el Juez de primera instancia como el de segunda, podían decidir sobre la condena en costas sin necesidad de que se estableciera que la demanda se presentó sin fundamento legal. Resaltó que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, ya que se trataba de un asunto meramente legal y económico, como lo son las costas procesales. 2.5.

El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín mediante memorial del 11 de julio de 20247, dio respuesta y allí hizo un relato de las diferentes etapas procesales que habían sido surtidas por este. Afirmó que, negó las pretensiones del proceso ordinario, debido a que el régimen aplicable en materia de prestaciones sociales para ese caso era la Ley 91 de 1989 y no el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y, además, dispuso condenar en costas en cumplimiento de lo previsto en la Ley 1564 de 2012.

Señaló que actuó dentro de los parámetros legales, respetando los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de las partes. Por último, indicó que la tutela no debe ser considerarse como una tercera instancia, con la que se busque definir situaciones que ya se encuentran consolidadas y decididas a través de los mecanismos ordinarios. 2.6.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional, el día 12 de julio de 20248, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por carecer de relevancia, debido a que la actora pretendía reabrir un debate que ya fue resuelto por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 6 Visible a índice 10 ibídem 7 Visible índice 11 ibídem 8 Visible índice 12 ibídem 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.

La Fiduprevisora S.A. la cual actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del FOMAG, en escrito del 19 de julio de 20249, recalcó que la demanda constitucional era improcedente, en razón a que las autoridades judiciales actuaron de conformidad con la norma y respetando los precedentes judiciales. Solicitó ser desvinculada, por falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la supuesta vulneración de los derechos se desprende del actuar de los Jueces ordinarios.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 202110, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asignó a esta Sección el conocimiento de este tipo de acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

Hechos relevantes 3.2.1. La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 7 de junio de 2024, en el medio de control de nulidad y restablecimiento de los derechos con número de radicado 05001 33 33 029 2022 00275 01, en el cual Luisa Fernanda Marín Ramírez demandó al Ministerio de Educación, al FOMAG y al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Esa decisión confirmó el fallo del 18 de mayo de 2023, dictado por el Juzgado 29 Administrativo de Medellín. 9 Visible índice 14 ibídem 10 “Artículo 1°.

Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 5.⁠ ⁠Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada.” 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.2.

Inconforme con la condena en costas ordenada en la decisión de la autoridad judicial accionada, la señora Marín Martínez interpuso la acción de tutela de la referencia. 3.3. Análisis de la Sala 3.3.1. De la legitimación en la causa por pasiva La Sala estima que no es procedente declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Fiduprevisora S.A., quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del FOMAG, pues esta última entidad actuó como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la providencia debatida, razón por la cual la decisión que resulte del presente trámite constitucional puede incidir en sus intereses. 3.3.2.

De la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 3.3.2.1. De la relevancia constitucional En la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Asimismo, la mencionada sentencia precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo dicho, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En sentencia SU–573 de 201911, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades12: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.

(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman tal requisito. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar ese presupuesto. 3.3.2.2.

La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las Jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o con un marcado contenido económico.

La Corte Constitucional ha conceptualizado así este aspecto:13 “La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que ‘le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario o pena de involucrarse en cuestiones que corresponde definir a otras jurisdicciones.

En tales términos, un asunto carece de relevancia 11 M.P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU- 103 de 2022. 12 Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico”. 13 Sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”.

En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Alta Corte, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin embargo, en la reciente SU-215 de 2022, al respecto se señaló: “Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios”.

De lo anterior, se desprende que el asunto que se pone en conocimiento debe trascender al ámbito constitucional, y ello se logra cuando la argumentación no se limita a buscar la protección de los intereses económicos y/o legales que identifican particularmente a la parte actora, sino que justifica razonablemente la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales que se invocan. 3.3.2.2.1.

Pues bien, la controversia propuesta por la actora gira en torno a la forma como, a su juicio, debían ser interpretados y aplicados los artículos 79 y 365 del CGP y 188 del CPACA. Entendió que el Tribunal Administrativo de Antioquia estaba obligado a realizar un análisis previo sobre la conducta procesal asumida a lo largo del trámite, para concluir que, como actuó de buena fe, no debió imponérsele tal condena, particularmente porque cuando interpuso la demanda no existía la una postura jurisprudencial unificada que finalmente sirvió de sustento para que se le negaran las pretensiones.

Siendo así, es claro que, si bien la accionante invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y al principio gratuidad, lo cierto es que la discusión que propone en el presente proceso, 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por un lado, se relaciona con aspectos de mera legalidad, concretamente, con la aplicación de las normas que rigen la condena en costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por otro, tiene alcance económico, pues lo que pretende es que se le exima de la obligación de pagar los gastos y expensas en los que incurrió la parte contraria, discusión que se escapa de la órbita de la competencia del Juez constitucional.

Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las Jurisdicciones diferentes a la constitucional para evitar que el recurso de amparo se emplee como medio judicial para discutir asuntos de mera legalidad y/o económicos, no fue superado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV. FALLA PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Fiduprevisora.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Luisa Fernanda Marín Ramírez, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: De no ser impugnada oportunamente la presente providencia en los términos señalados por la ley, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de acuerdo con lo establecido en el inciso 2° del artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03338 00 Demandante: Luisa Fernanda Marín Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 9 de agosto de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.