Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., once (11) de enero de dos mil veintitrés (2023) I.T: 1 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: JAKELINE BEDOYA CARVAJAL Y OTROS Accionados: NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTROS AUTO QUE RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO EN SEDE DE CONSULTA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia dictada el 6 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual decidió el incidente de desacato promovido por la señora María del Rosario Núñez Collazos, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES El 25 de octubre de 2022 la señora María del Rosario Núñez Collazos interpuso incidente de desacato en contra de la Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), del municipio de Valparaíso, de la Caja de Compensación Familiar del Caquetá (Comfaca) y de la Fundación para el Desarrollo de Colombia (Fundesarrollo), por el incumplimiento de la sentencia de tutela del 13 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, confirmada y adicionada en el fallo del 16 de noviembre de la misma anualidad proferido por esta Subsección. Para el efecto, indicó que han transcurrido más de cuatro años desde la fecha en que fue emitida la primera de las providencias precitadas y los accionados no han cumplido a cabalidad el ordinal segundo de aquella, pues solo han construido 23 viviendas de las 100 que conforman el proyecto habitacional de interés social Urbanización Villa Andrea I Etapa.
Igualmente, el 26 del mismo mes y año el Tribunal referido requirió a los accionados, con el propósito de que acreditaran el cumplimiento de la orden judicial y el 2 de noviembre de igual anualidad dio apertura al trámite incidental en contra de los señores Harlinzon Ramírez Rojas, alcalde del municipio de Valparaíso; Edgar Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo;
José Andrés Ríos Vega, director de Fonvivienda; y Cesar Augusto Trujillo Barreto, director de Comfaca; por no acatar el fallo citado. DECISIÓN CONSULTADA El 6 de diciembre de 2022 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, sancionó por desacato a los señores Harlinzon Ramírez Rojas, alcalde del municipio de Valparaíso; y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo; con cinco (5) días de arresto y multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno de ellos.
Adicionalmente, compulsó copias de la actuación a la Procuraduría General de la Nación, para que, dentro de sus competencias, determinara si los sancionados incurrieron en alguna conducta que configurara falta disciplinaria. CONSIDERACIONES I. Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario, cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales (artículo 86 de la Constitución Política).
En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora. De allí que en el Decreto 2591 de 1991 se faculta al juez para lograr dicha finalidad. En efecto, en el artículo 27 del citado Decreto se dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público.
En la mencionada norma se regula que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden dada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un proceso disciplinario en su contra. Así mismo, se reglamenta que, si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptará las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo.
Adicionalmente, se señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, en el artículo 52 ibidem se faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o si, por el contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción proporcional que corresponda. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela.
Igualmente, es relevante resaltar que, en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable. Así las cosas, el juez de tutela tiene que determinar quién es la persona encargada de cumplir la orden y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, aquel deberá definir si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues solo en caso de serlo, podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto, la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»1.
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1) Existió una orden dada en un fallo de tutela; 2) la sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta; 3) se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4) se demostró contumacia en el incumplimiento de la decisión. II.
Análisis del grado jurisdiccional de consulta En relación con el grado jurisdiccional de consulta, se precisa que aquel se surte únicamente cuando el juez de primera instancia decide declarar el desacato y, como consecuencia, impone una sanción a la persona encargada de cumplir la orden judicial. Sobre el particular, en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 se señala que la sanción será consultada ante el superior jerárquico, quien decidirá, dentro de los tres días siguientes, si debe mantener o revocar la decisión. La finalidad de la consulta es garantizar que la sanción impuesta se haya realizado de acuerdo con el ordenamiento jurídico y los hechos demostrados en el trámite incidental.
En consecuencia, el expediente deberá ser remitido automáticamente por el juez que impuso la sanción, para que el superior jerárquico verifique el acatamiento de la orden tutelar y decida sobre la procedibilidad de la sanción. 1 Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 III.
Caso concreto A. La orden del fallo de tutela El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia del 13 de octubre de 2017, amparó los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y vivienda digna de los accionantes y, con efectos inter comunis, ordenó lo siguiente: «[…] SEGUNDO.- ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD, TERRITORIO;
FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, MUNICIPIO DE VALPARAÍSO, LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CAQUETÁ –COMFACA y FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE COLOMBIA –FUNDESARROLLO, a reunirse en un plazo máximo de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia judicial para: (A) identificar los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés social Urbanización Villa Andrea II Etapa del Municipio (sic) de Valparaíso del Departamento (sic) del Caquetá. (B) adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de notificación de la presente providencia judicial, la construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y que se encuentran relacionadas en la Resolución No. 940 del 22 de noviembre de 2011 y que no se han construido, o en su defecto, para otorgarle a las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social que han aportado recursos propios y que no han recibido sus casas de manera oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales condiciones en otro lugar dentro del Municipio (sic) de Valparaíso, Departamento (sic) del Caquetá dentro del mismo plazo arriba señalado.
La reunión deberá ser convocada por el Municipio (sic) de Valparaíso, a través de su Alcalde (sic), quien deberá darle una participación efectiva a la población afectada en las decisiones que allí se tomen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el número de casas originalmente previsto, el número de casas originalmente previsto, el número de casas que se deben construir y entregar;
(ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los nombres y números de cédula de todas las víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social, (iv) una propuesta definitiva para terminar la construcción de la urbanización o, en su defecto, para adoptar una solución alternativa que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de todas las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en iguales condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del plazo arriba señalado;
(v) un cronograma de las actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en el cronograma […]». Así las cosas, deberá determinarse si el alcalde del municipio de Valparaíso, Harlinzon Ramírez Rojas, y el representante legal de Fundesarrollo, Edgar Mauricio Parra Triana, dentro del marco de sus competencias, previo a la identificación de los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés social Urbanización Villa Andrea I Etapa del municipio de Valparaíso, adoptaron un plan de acción interinstitucional, que incluyera un cronograma de actividades claro y con las Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 responsabilidades definidas y, terminaron la construcción de todas las etapas del proyecto o, en su defecto, otorgaron a los beneficiarios del subsidio de vivienda que aportaron recursos propios y no recibieron sus casas oportunamente, una solución habitacional alternativa y permanente en el municipio mencionado, en las mismas condiciones del proyecto.
B. Cumplimiento del fallo El 2 de noviembre de 2022 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, dio apertura al incidente de desacato en contra de los señores Harlinzon Ramírez Rojas, alcalde del municipio de Valparaíso; Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo; José Andrés Ríos Vega, director de Fonvivienda; y Cesar Augusto Trujillo Barreto, director de Comfaca; por el incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia del 13 de octubre de 2017, confirmada y adicionada en el fallo del 16 de noviembre de la misma anualidad proferido por esta Subsección. En consecuencia, ordenó correr traslado a los funcionarios mencionados, para que, dentro de los tres días siguientes a la notificación, ejercieran el derecho de defensa y contradicción. En respuesta al anterior requerimiento, Fonvivienda, a través de apoderada judicial, advirtió que acató la orden judicial impartida por las autoridades a su cargo y, a través de la Resolución 66 de 2018, indexó los subsidios familiares de vivienda asignados a los accionantes; adicionalmente, explicó que desde el año 2018 ha realizado mesas de trabajo con las entidades involucradas en el proyecto habitacional y a partir del 15 de febrero de 2022 el proceso de construcción de aquel está paralizado, con un porcentaje de avance de obras del 18 %, el cual corresponde a la construcción de 23 viviendas y un pendiente de 74, siendo incierta la fecha de reinicio de las mismas, en tanto que no se cuenta con cierre financiero ni ejecutor.
Por su parte, Fundesarrollo, en primer lugar, sostuvo que en el año 2020 solicitó autorización de la entidad territorial para la cesión del convenio de asociación de vivienda del barrio San Rafael y, luego del trámite administrativo y contractual, se alió con la constructora Santo Thomas, con el propósito de iniciar las obras de construcción del proyecto habitacional, lo cual se materializó; sin embargo, precisó que, actualmente, ese proceso está paralizado, con un avance de construcción de 23 viviendas, pues, después del inicio de su edificación, evidenció la necesidad de contar con un muro de contención, por temas de estabilización y confinamiento entre el talud de los patios de las casas de la manzana A. Igualmente, manifestó que en febrero de 2021 el municipio de Valparaíso se comprometió a realizar la obra antes descrita y tardó dos años en ella, ya que solo hasta septiembre de 2022 entregó al contratista el muro, el cual presenta deficiencia, teniendo en cuenta que está por debajo de los 30 centímetros aproximadamente del nivel de referencia requeridos; asimismo, indicó que el ente no ha garantizado la instalación y puesta en funcionamiento de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual no se ha hecho entrega de ninguna vivienda.
Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En segundo lugar, mencionó que el proyecto habitacional continúa paralizado, porque, como se describe en el Informe de Seguimiento núm. 27, el oferente no ha cumplido los compromisos adquiridos para la entrega de las viviendas ni las citaciones mensuales realizadas por parte de la supervisión de Enterritorio.
A su vez, expuso que solicitó la indexación de los subsidios de vivienda y una adición al presupuesto de obra, por la construcción de cada una de las unidades; sin embargo, el municipio lo objetó y negó la solicitud de estabilidad de la obra, a pesar de que Fundesarrollo acreditó la pérdida de más de $ 170.000.000, lo cual está justificado por el aumento del precio de construcción de cada casa.
En tercer y último término, afirmó que existe una incertidumbre en relación con el cierre financiero del proyecto, ya que desconoce la fuente que aportará los recursos faltantes para la construcción de las viviendas y está pendiente la actualización del proyecto ante Fonvivienda, sin que a la fecha tenga ningún documento que acredite el trámite o gestiones pertinentes por parte del oferente, municipio de Valparaíso, para la consecución de recursos y para la asignación de las casas construidas.
Agregó que cuenta con cotizaciones de los materiales requeridos para el reinicio de la obra, lo cual prueba su gestión. Finalmente, el señor Harlinzon Ramírez Rojas, en su condición de alcalde municipal de Valparaíso, advirtió que ha realizado lo humanamente posible para cumplir la sentencia judicial aquí estudiada. En ese sentido, manifestó que, a pesar de no contar con toda la información del proyecto denominado « Urbanización Villa Andrea I Etapa», ante su extravío, tenía certeza de: 1.
Desde el año 2020 mantiene el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión de un profesional con perfil de arquitecto; 2. Existe un convenio asociativo entre la entidad territorial y Fundesarrollo, para la construcción de las viviendas, frente al cual autorizó la cesión de derechos económicos a la Constructora Santo Thomas, a partir del 27 de julio de 2020, fecha prevista para el inicio de las obras y, posteriormente, el 31 de marzo de 2021, obtuvo la ampliación de las vigencias de los subsidios habitacionales; y 3.
Existieron contratiempos en el avance de la obra, tales como la imposibilidad de allegar materiales por el cierre de la carretera que comunica los departamentos de Huila y Caquetá, por la ola invernal del año 2020 y la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19. Conjuntamente, indicó que, en abril de 2021, durante la ejecución de las obras y el proceso de supervisión se presentó una situación especial que lo obligó a suspender el proyecto y a construir un muro de contención, proceso que tardó poco más de un año, comoquiera que debía adicionarse el recurso presupuestal del convenio y agotarse el proceso contractual fijado en la Ley 80 de 1993.
A su vez, aseguró que la construcción del muro finalizó en junio de 2022, según el acta de terminación del contrato, por lo que para esa fecha el constructor debía reanudar la construcción de las viviendas; sin embargo, no lo ha hecho, lo que evidencia incumplimiento de sus obligaciones. Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De otra parte, el funcionario advirtió que en las reuniones de seguimiento desarrolladas en la vigencia 2022 se definió que el cierre financiero de las 23 viviendas no ha cambiado y que para las 74 restantes se requiere una adición de $ 6.530.119, por cada una, frente a la que la entidad territorial ya cuenta con una fuente de respaldo y, como lo ha puesto de presente en las reuniones, tiene el compromiso de garantizar los recursos inicialmente presupuestados.
Finalmente, aseguró que, dentro de la planificación financiera de la vigencia de 2023, en el marco del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), incluyó la apropiación de los subsidios de vivienda familiar de los beneficios no iniciados, documento que sería entregado, según su decir, el 10 de noviembre del año pasado al Concejo Municipal, con el propósito de que fuera aprobado y, de esta manera, propender por el acatamiento de las órdenes judiciales.
Por lo anterior, el señor Harlinzon Ramírez Rojas solicitó tener en cuenta esas gestiones y conceder un plazo hasta mayo de 2013, con el propósito de entregar las viviendas del proyecto Urbanización Villa Andrea I Etapa. El 6 de diciembre de 2022 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, sancionó por desacato a los señores Harlinzon Ramírez Rojas, alcalde del municipio de Valparaíso; y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo con 5 días de arresto y multa de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cada uno de ellos, por incumplir la orden de tutela del 13 de octubre de 2017 dictada por esa corporación. Para el efecto, sostuvo que era inaceptable el tiempo transcurrido en la ejecución del proyecto, más aún cuando aquel estaba dirigido a ciudadanos en extremas condiciones de vulnerabilidad.
Adicionalmente, resaltó que los informes allegados por las entidades vinculadas al trámite daban cuenta que desde que se obtuvo la elegibilidad e iniciaron las obras de la urbanización, esta ha permanecido más tiempo paralizada que en ejecución, pues a la fecha solo se contaba con un avance del 18 %, las viviendas iniciales no estaban construidas en su totalidad y, de acuerdo con el registro fotográfico allegado al expediente, el deterioro de la construcción era evidente.
Asimismo, explicó que no eran de recibo los argumentos presentados por los funcionarios sancionados y, por el contrario, estos evidenciaban su desidia para buscar soluciones efectivas encaminadas a la continuación y conclusión de las obras. En ese sentido, consideró que las dificultades económicas a las que aludió Fundesarrollo no podían aceptarse, toda vez que, precisamente, con el propósito de evitar ese tipo de inconvenientes se autorizó la cesión de los derechos económicos a favor de la Constructora Santo Thomas; además, enfatizó en que el proyecto habitacional está paralizado desde inicios de 2021 por la construcción de un muro de contención, actividad que la entidad territorial concluyó en junio de 2022, sin que a la fecha se hayan reanudado las obras, sin una justificación válida.
Finalmente, adujo que la entidad territorial no ha solucionado la problemática relacionada con el acceso a los servicios públicos domiciliarios de las 23 viviendas construidas y si bien el representante local, en la respuesta al trámite, expuso que para la vigencia 2023 presentaría ante el Consejo Municipal el respectivo Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 presupuesto, en el cual adicionaría al programa de acceso a la solución de vivienda $ 423.320.944, lo cierto es que no allegó ninguna prueba de esa situación, por lo que resultaba evidente el incumplimiento de la sentencia de tutela.
En sede de consulta, mediante memorial que data del 12 de diciembre de 2022, el alcalde del municipio de Valparaíso, Harlinzon Ramírez Rojas, señaló que, contrario a la conclusión del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, acreditó la gestión y avances significativos encaminados a cumplir con la orden judicial y, de esta forma, culminar el proyecto de vivienda de interés social Urbanización Villa Andrea I Etapa del municipio de Valparaíso.
En esa medida, insistió en que contrató los servicios profesionales de un arquitecto, quien apoya la gestión y ejecución de esa obra, contratación vigente hasta el año 2022, y que existe un convenio asociativo entre la entidad territorial y Fundesarrollo, para ejecutar la construcción de las viviendas, el cual se suscribió el 24 de junio de 2011 y se ha ejecutado por alrededor de once años, frente al cual aprobó la cesión de los derechos económicos, para, de esta forma, avanzar en la construcción. También, reiteró que la ejecución de las obras ha enfrentado varios inconvenientes, como lo fueron el cierre de la vía de acceso al departamento del Caquetá por la ola invernal en el 2020, la suspensión debido a la emergencia sanitaria en el país a causa de la pandemia del COVID-19 y la parálisis del proceso, por la construcción del muro de contención, el cual, a su vez, tuvo problemas de tipo presupuestal y contractual, pero que se entregó en junio de 2022, sin que a la fecha el constructor haya reanudado el proyecto.
Igualmente, arguyó que en las reuniones de la vigencia 2022 evidenció que debe adicionarse el cierre financiero de los 74 proyectos habitacionales pendientes por construir, en un promedio de $ 6.530.119, motivo por el cual, presentó ante el Concejo Municipal de Valparaíso el proyecto de presupuesto del año 2023, en el que adicionaría al programa de acceso a solución de vivienda la suma de $ 483.320.944.
Por último, agregó que Fonvivienda, a través de la Resolución 1011 del 27 de septiembre de 2022, amplió la vigencia de los subsidios de vivienda familiar hasta marzo de 2023; sin embargo, no es humanamente posible entregar la totalidad de las viviendas para esa fecha y, en ese orden, solicitó ampliar el plazo hasta mayo de esa anualidad, para cumplir la orden judicial.
Efectuado el recuento precedente, se procederá a examinar la sanción impuesta al alcalde del municipio de Valparaíso, Harlinzon Ramírez Rojas; y al representante legal de Fundesarrollo, Edgar Mauricio Parra Triana. Al respecto, lo primero que se advierte, de las pruebas obrantes en el expediente, es que a la fecha no se ha culminado la construcción de las viviendas de la Urbanización Villa Andrea I Etapa en el municipio precitado, a pesar de que la orden de tutela fue clara en disponer un término de un año, para la construcción de todas las etapas del proyecto.
En esa medida, no puede perderse de vista que desde el 2011 los beneficiarios de aquel se encuentran a la espera de una solución habitacional y que desde que se profirió la sentencia de segunda instancia de la acción de tutela a la actualidad han Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 transcurrido más de cinco años, lo cual demuestra el incumplimiento objetivo de la orden de primera instancia, emitida el 13 de octubre de 2017.
Ahora bien, sin desconocer la complejidad del proyecto habitacional, los procesos de tipo presupuestal y contractual que debieron agotarse y que, por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la grave calamidad pública generada debido a la pandemia del COVID-19 y las medidas de restricción a la movilidad que adoptó el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales, las obras publicas estuvieron suspendidas hasta el 13 de abril de 20202, (aspectos que se estudiaron en una oportunidad anterior en el presente asunto), lo cierto es que, revisadas las actuaciones surtidas desde esas fechas hasta la presente por parte del alcalde municipal de Valparaíso y del representante legal de Fundesarrollo, se observa que, a pesar de que se inició la obra, el avance de esta no supera el 18 %; ciertamente, se tiene que se han construido apenas 23 viviendas, las cuales no han sido terminadas estructuralmente ni dotadas con los servicios públicos domiciliarios necesarios.
De esta forma, es evidente que no se ha cumplido con el objeto de la orden de tutela, pues a la fecha no se han entregado los beneficios habitacionales a los ciudadanos favorecidos con estos y, ni siquiera, se ha reiniciado el proceso de construcción y la finalización de las pocas casas parcialmente edificadas. Aunado a lo anterior, se evidencia que desde el 7 de enero de 2022 la ejecución de la construcción habitacional se encuentra suspendida3, como bien lo enunció el Tribunal, debido a que surgió la necesidad de construir un muro de contención, con el propósito de garantizar la estabilidad del cerramiento de las casas ubicadas en la manzana A. Conjuntamente, se tiene que la obra inmediatamente antes citada finalizó el 27 de julio del 2022, según el informe final del Contrato de Obra 003 de 20224; sin embargo, para la fecha de la presente decisión no se aprecia que se haya reanudado la edificación del proyecto habitacional, como era de esperarse ante la urgencia y necesidad de garantizar el derecho de acceso a la vivienda de la población vulnerable frente a la que se concedió el amparo constitucional objeto de estudio, sin razones justificantes para ello.
Ciertamente, se tiene que los representantes del municipio de Valparaíso y de Fundesarollo, en los respectivos informes rendidos en el presente trámite incidental, aluden a situaciones que ya se superaron, con el propósito de justificar la falta de cumplimiento de la orden de tutela. En efecto, ambos hacen alusión a que para la ejecución del proyecto debió tramitarse, estudiarse y aprobarse una cesión de derechos económicos del convenio asociativo y que, de manera posterior al inicio de las obras, debieron sortear sendas vicisitudes, entre ellas, la construcción del 2 El numeral 18 del artículo 3 del Decreto 531 de 2020, Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-1 y dispuso, como actividades y sujetos exceptuados de dicho confinamientos, la ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas. 3 Archivo 29_180012333000201700248044EXPEDIENTEDIGI20221215121533 Acta de Suspensión núm. 06. 4 Archivo 56_180012333000201700248042EXPEDIENTEDIGI20221215121641 ibidem.
Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 muro de contención y, a su vez, la tardanza por razones de tipo presupuestal, contractual y de ejecución de esa obra; sin embargo, ninguna de ellas demuestra las razones por las cuales entre junio de 2022 y la fecha de la decisión del incidente de desacato por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, no han reanudado el proceso constructivo ni desarrollado ninguna actividad sobre el particular, por lo que no son justificantes para el incumplimiento de la orden de tutela.
Igualmente, la Subsección advierte que si bien ambos sancionados se refieren a la incertidumbre del origen de los recursos económicos para el cierre financiero de las 74 viviendas frente a las cuales no se ha iniciado la construcción, lo cierto es que ninguno explicó el por qué, a la fecha, no se ha resuelto lo relativo a la disposición de los servicios públicos domiciliarios de las 23 unidades semiconstruidas y, de este modo, propendido por la entrega de esos beneficios habitacionales.
Además, tampoco acreditaron que han buscado alguna solución frente a la consecución de recursos, pues si bien el señor Harlinzon Ramírez Rojas sostuvo que presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de presupuesto de la vigencia 2023 y, que, sometió a su consideración el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), en el cual incluyó la apropiación de los subsidios de vivienda familiar de los beneficios no iniciados, lo cierto es que no allegó ninguna prueba de esa gestión. Finalmente, se tiene que el argumento planteado por el alcalde del municipio de Valparaíso, respecto a que la demora o retraso en la reanudación de la obra era atribuible únicamente a Fundesarrollo, no es de recibo, comoquiera que, según las las actas de seguimiento de Enterritorio, quien tiene a su cargo la supervisión del proyecto Urbanización Villa Andrea I Etapa del municipio de Valparaíso, realizadas en los meses de marzo, agosto y octubre de 20225, existen varios compromisos incumplidos por parte de la entidad territorial, la cual se entiende es la oferente del proyecto, y del constructor, entre ellos: (i) presentación del Plan de Acción Detallado de la obra;
(ii) conformación de un equipo de gestión, para la formulación y estructuración del proyecto y la consecución de recursos para algunas viviendas; (iii) reanudación de las obras, (iv) corrección de las observaciones técnicas de las obras y (iv) revisión de las fuentes de financiación para continuar la ejecución de 10 casas, en la vigencia de 2022, siendo evidente el incumplimiento por parte del representante de la entidad territorial.
Así pues, resulta forzoso concluir que los señores Harlinzon Ramírez Rojas, alcalde del municipio de Valparaíso; y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo; no han cumplido con la orden de tutela. 5 Archivo 139_1800123330002017002480421EXPEDIENTEDIGI20221215122354. Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 D. Sanción Siguiendo la línea fijada por la Corte Constitucional6, la Subsección considera importante mencionar que, para verificar el cumplimiento de la orden judicial y la imposición y la graduación de la sanción, deben tenerse en cuenta los factores objetivos y subjetivos del caso.
En ese orden, se advierte que el asunto bajo examen corresponde a un tema complejo, en el que influyen varias situaciones que deben considerarse para la ejecución del proyecto, entre ellas, la vigencia de los subsidios económicos otorgados a los beneficiarios; asimismo, el plan de acción para la culminación del proceso de construcción de las viviendas requiere la participación, no solo de los representantes del ente territorial y de Fundesarrollo, sino la creación de espacios de encuentro y la concertación con diferentes entidades.
En ese sentido, en el sub examine, se avizora, en primer lugar, que los sancionados acreditaron que han adelantado algunas gestiones orientadas al cumplimiento de la orden de tutela, tales como la vinculación de una constructora y la cesión de derechos económicos del convenio asociativo por parte de Fundesarrollo, y el inicio de la construcción y del muro de contención, medida necesaria para evitar un perjuicio futuro en las viviendas.
Adicionalmente, se tiene que han participado en múltiples reuniones de seguimiento y supervisión del proyecto Urbanización Villa Andrea I Etapa del municipio de Valparaíso, con el propósito de aunar esfuerzos técnicos y financieros, para llevar a cabo tal obra; sin embargo, a la fecha, no han dado cumplimiento a la orden de tutela, toda vez que no se ha reiniciado y culminado la construcción de las viviendas y, de contera, la entrega de las soluciones habitacionales a la población vulnerable beneficiada con estas.
Por lo anterior, la Subsección confirmará la providencia del 6 de diciembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, en cuanto declaró que los señores Harlinzon Ramírez Rojas, alcalde del municipio de Valparaíso; y el señor Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo; incurrieron en desacato y les impuso multa de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes a cada uno de ellos, pero se revocará la orden de arresto que les fue decretada.
En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 6 de diciembre de 2022, dictado por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, en cuanto declaró que los señores Harlinzon Ramírez Rojas, alcalde del municipio de Valparaíso; y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo; incurrieron en desacato de la sentencia del 13 de octubre de 2017 proferida por esa corporación, y les impuso multa de 10 salarios mínimos mensuales legales vigente a cada uno 6 Ver, entre otras, la sentencia SU-034 de 2018.
Radicado: 18001-23-33-000-2017-00248-04 Accionantes: Jakeline Bedoya Carvajal y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de ellos, y revocar la orden de arresto que les fue decretada, de conformidad con la parte motiva. Segundo: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso LYGR