Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza Demandado: Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social1 Tema: Resuelve recurso de súplica Auto Asunto La Sala resuelve el recurso de súplica presentado por la demandante contra el auto del 17 de marzo de 2026 que rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. Margarita María Aristizábal Ariza demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al DPS, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 20126400464991 del 13 de noviembre de 2012, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de una relación laboral encubierta. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reintegro al cargo que venía desempeñando; ii) el pago de todos los emolumentos dejados de percibir desde el inicio de la relación laboral hasta su finalización con la respectiva indexación e intereses moratorios legales; y iii) la restitución de los aportes a seguridad social y pensiones. 3.
El Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Cali en sentencia del 24 de abril de 2025, declaró probada la excepción de caducidad respecto de las pretensiones salariales y prestacionales, y negó el reconocimiento de los aportes pensionales al considerar no demostrada la existencia de la relación laboral encubierta. Al 1 En adelante DPS. 2 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza respecto, se consideró que la demandante conoció el acto administrativo demandado, por lo menos, el 23 de noviembre de 2012 por conducta concluyente y, por tanto, el término para demandar feneció el 24 de marzo de 2013.
Comoquiera que el escrito se radicó el 11 de febrero de 2014, operó el fenómeno de la caducidad frente a las pretensiones salariales y prestacionales. Por otra parte, en lo que corresponde a los aportes pensionales, el juzgado negó las pretensiones al encontrar que no se acreditó el elemento de la subordinación, presupuesto indispensable para declarar la existencia del vínculo laboral pretendido. 4.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmó en su integridad la decisión de primera instancia mediante sentencia del 1 de septiembre de 2025. Esta decisión fue notificada el 22 de septiembre del mismo año, a través de mensaje de datos. 1.2. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5. Margarita María Aristizábal Ariza presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 1 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerarla contraria a las siguientes providencias de unificación proferidas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, dictada dentro del proceso con radicación 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-20162); y ii) la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida dentro del proceso con radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)3.
Al respecto, señaló lo siguiente: 5.1. Respecto a la caducidad esta «afecta la libertad de la Demandante, toda vez que, impone una carga injusta respecto a la materia de los derechos reclamados puesto que, le exige el termino de caducidad para el estudio de su caso, omitiendo que […] la interpretación jurisprudencial ajustada ha establecido la regla de la prescripción para los casos del trabajo.
Este desconocimiento impide la libre disposición del Demandante en demandar los derechos que no le fueron dejados de reconocer cuando estuvo al servicio de la Entidad». 5.2. La decisión adoptada por el tribunal, «ignora el sustento [de] lo planteado en la Sentencia de Unificación de agosto del 2016, esto porque no contrasta los elementos facticos del proceso y lo interpretado por esta Sección respecto al termino para interponer las acciones sobre derechos laborales, que es dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo determinado como laboral», en consecuencia, «el término para la presentación de la Demanda en asuntos de reconocimiento del contrato realidad, pago de salarios y prestaciones sociales, es el de tres (3) años, contados a partir de la finalización del vínculo contractual». 2 También identificada así: SUJ-025-CE-S2-2021. 3 También identificada así: CE-SUJ2-005-2016. 3 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza 5.3.
Además, «la Sentencia del Tribunal de septiembre 1 del 2025, trae para su desarrollo elementos materiales probatorios con el objeto de definir si entre mi Mandante y la Entidad Pública se configuro toda una relación laboral de conformidad con los contratos celebrados de manera sucesiva durante 8 años». 5.4. Asimismo, «la Sentencia de Unificación del 9 de septiembre del 2021, […] resalta como indicio clave para la valoración de la subordinación, la inserción del contratista en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de modo que las actividades que desarrolla se encuentren ordenadas por la Entidad prestadora del servicio y no correspondan a la propia voluntad del contratista que las ejecuta, y que es relevante para realizar el juicio de legalidad de la norma con la que se definen los elementos de la relación laboral del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo». 5.5.
Finalmente, «los hechos y las pruebas dan fe da la verdad material sobre las condiciones que gobernaron la relación entre la Demandada y la Actora, donde se imprime su similitud con lo estudiado en la sentencia de unificación mencionada, sobre los indicios para determinar la relación laboral, siendo que la regla jurisprudencial arriba transcrita sobre la demostración de los elementos que la constituyen han sido desarrollados a partir de los elementos probatorios y de las afirmaciones de los testigos que dan certeza sobre su existencia en el presente asunto». 1.2.1.
Rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6. Mediante auto del 17 de marzo de 20264, la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones: «[…] esta corporación ha reiterado que, para que una sentencia de unificación se considere aplicable a un caso concreto, debe existir una identidad fáctica y jurídica entre la decisión recurrida y la presuntamente contrariada […] […] 24.
Al descender al caso concreto, se advierte que la sentencia de unificación CESUJ2 No. 5 de 2016, invocada como desconocida por la recurrente, unificó la jurisprudencia sobre las controversias del contrato realidad, específicamente en lo relacionado con la prescripción, de la siguiente manera: 1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas dé esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes 4 Samai, índice 4. 4 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control;
(v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 25.
En la aludida sentencia se indicó que «las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo». 26.
De la lectura de las reglas de unificación citadas, se logra establecer que, si bien se previó una excepción a la caducidad, esta resulta aplicable únicamente respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, dada su naturaleza imprescriptible. En ese sentido, el precedente invocado no es vinculante para el presente asunto, toda vez que la caducidad declarada en las sentencias de instancia recayó exclusivamente sobre las pretensiones salariales y prestacionales. 27.
Por el contrario, el estudio de fondo se surtió frente a los aportes pensionales, reconociendo su carácter especial frente a las demás acreencias extinguidas por el paso del tiempo. Lo anterior permite concluir que no se desconoció la regla de unificación, pues el amparo de la imprescriptibilidad se garantizó sobre las obligaciones de dicha naturaleza. 28.
Ahora bien, en lo que respecta a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2 2021 del 9 de septiembre de 2021, que la recurrente alega fue contrariada, unificó las reglas sobre las relaciones laborales encubiertas en los siguientes aspectos: «Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en 5 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» (Negrillas del texto original). 29. De lo anterior es claro que la sentencia invocada no unificó un criterio frente a la forma en la cual el juez debe hacer la valoración probatoria de los elementos que constituyen una relación laboral, sino que en su lugar se ocupó sobre la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la seguridad social en salud en las relaciones subyacentes. 30.
Así las cosas, a pesar de lo manifestado por la recurrente, al examinar las consideraciones fácticas y jurídicas de su recurso, se advierte que estas no buscan demostrar por qué el tribunal contrarió la aludida sentencia de unificación. En contraste, sus argumentos se dirigen a señalar cómo, a su juicio, el tribunal no realizó un debido análisis probatorio para acreditar el requisito de la subordinación, elemento indispensable para el reconocimiento de una relación laboral. 31.
Lo expuesto confirma que la recurrente no está haciendo un uso adecuado del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues se advierte que su intención es reabrir el debate jurídico en esta etapa procesal, al no estar de acuerdo con la decisión del juez de negar el reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente.
En esencia, busca configurar una nueva instancia para que se efectué un estudio respecto de los puntos que le son desfavorables en sus pretensiones. 32. De las circunstancias descritas se concluye que las reglas de unificación invocadas no guardan relación con la ratio decidendi de la decisión cuestionada, referida a la no acreditación del requisito de la subordinación, por lo que no existe identidad en la controversia.
En consecuencia, la regla invocada en el recurso como desconocida no resulta aplicable a su caso particular.» [sic] [resaltado en el texto original]. 1.2.2. Del recurso de súplica 7. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de súplica el 8 de abril de 20265, en el que sostuvo, lo siguiente: «En virtud de las razones de hecho y de derecho que tuvo en cuenta la providencia que se ataca, se encuentra que, de manera restrictiva, sin considerar los principios de favorabilidad o pro actione, los fundamentos del Despacho solo se centraron en determinar si las causas del asunto guardaban identidad fáctica y jurídica con las reglas principales de unificación, sin embargo, pasa por alto compararlas con las reglas tenidas en cuenta para la concreción de dichas reglas».
La Sentencia de Unificación, señala en su capítulo 2, sobre, “Consideraciones” la necesidad de definir la unificación de los conceptos en torno al tema de la configuración de una relación laboral encubierta, del término de prescripción previsto para las acciones de derechos laborales en procesos de contrato realidad y la procedencia de la devolución de los aportes sufragados por el Contratista. 5 Samai, índice 8. 6 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza En lo que interesa al presente aparte, el termino de Prescripción y momento a partir del cual se inicia su conteo es abordado por dicha jurisprudencia definiendo que, en el orden administrativo, quien pretenda el reconocimiento de una relación laboral con el estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres (3) años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.
La anterior regla jurisprudencial, en comparación a la Providencia que se recurre, no encuentra su debida aplicación respecto al asunto planteado dentro del proceso, el cual inicio como un proceso de naturaleza laboral privada, escenario procesal donde el termino de caducidad no existe, dado el desconocimiento de la naturaleza de la relación surgida entre las partes, pues a no tener certeza sobre de si había o no una relación laboral conformada entre estos, mucho menos se iba a tener conocimiento sobre la naturaleza de la relación que los ataba.
Solo fue hasta cuando, por razones de Competencia Judicial, el proceso fue remitido a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para su trámite. Hechos los cuales guardan similitud con el caso planteado en la Sentencia de Unificación señalada, puesto que en ambos casos lo que se ha buscado definir en el caso planteado es sí se ha configurado o no una relación de trabajo en la realidad, por tanto, en ambos sentidos los términos procesales para el ejercicio de las acciones derivadas de este tipo de procesos es el fijado por la norma y la jurisprudencia, que, en este caso, y en la presente Sección del Consejo de Estado ha imperado el termino de tres (3) años como ha sido indicado en la fundamentación del Recurso Extraordinario de Unificación para el desarrollo de los procesos referentes al contrato realidad. […] Por tanto, negar la aplicación del precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia de Unificación, con el objeto de integrar la jurisprudencia del Consejo de Estado entorno al termino de prescripción de las acciones de derechos laborales y la falta de aplicación de las subreglas entorno a la configuración de la relación laboral, violan el debido proceso, el principio de seguridad jurídica y de buena fe. […] La Sentencia de Unificación, señala a partir de las reglas fijadas, el análisis del caso concreto, situación para la cual utiliza las fijadas por esta corporación para la definición de las relaciones laborales encubiertas al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Entre los elementos que configuran una relación laboral se encuentran, entre otros, la subordinación continuada, tema que la Sentencia de Unificación aborda con el ánimo de sentar las reglas jurídicas principales, señaladas en el Auto de Rechazo. Por ello, al tratarse ambas situaciones, la Sentencia de Unificación y el caso que se presenta sobre relaciones laborales encubiertas, las mismas encuentran una entidad de objeto, al será la parte Demandada una Entidad Estatal y desconocer la relación laboral que ha surgido entre las partes, situación por la que, a partir de las reglas o subreglas fijadas por esta Corporación, la misma, debe ser aplicada para definir si en el determinado caso esta ha sido configurada o no dicha relación de trabajo y el correspondiente reconocimiento de los derechos laborales.
Por tanto, no se discute en el presente asunto, el debate probatorio, sino la aplicación de las reglas procedimentales y sustanciales aplicadas por el Consejo de Estado en la 7 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza Sentencia de Unificación, esto para que la determinación de la subordinación en el caso presente sea analizada conforme a estas reglas jurisprudenciales con el objetivo de asegurar la igualdad, el debido proceso y la seguridad jurídica». [sic] 8.
El 16 de abril de 20266 se corrió traslado del recurso de súplica; sin embargo, no se presentaron pronunciamientos. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para resolver el presente asunto de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo7 que al respecto señala que «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido». 2.2. Procedencia y temporalidad del recurso de súplica 10. El recurso de súplica se encuentra regulado en el artículo 246 del CPACA en los siguientes términos: «Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: 1.
Los que declaren la falta de competencia o de jurisdicción en cualquier instancia. 2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. 3. Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios, los rechace o declare desiertos. 4.
Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia. Este recurso no procede contra los autos mediante los cuales se resuelva la apelación o queja […]» [se destaca]. 11. En atención a que el recurso de súplica se interpuso contra la providencia del 17 de marzo de 2026 que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado contra la sentencia 1 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se encuentra que el medio de impugnación es procedente. 6 Samai, índice 10. 7 En adelante CPACA. 8 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza 12.
Ahora bien, respecto de la temporalidad del recurso de súplica el articulo 246 precitado prevé que «c) [s]i el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición […]». 13.
En el presente asunto la providencia que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se notificó al demandante por correo electrónico el 6 de abril de 20268 y el recurso de súplica fue presentado por esta parte el 8 de abril de idéntica anualidad9; por lo tanto, el medio de impugnación fue presentado en término. 2.3.
Problema jurídico 14. La Sala deberá determinar ¿si las reglas fijadas en las sentencias de unificación que sustentaron el recurso extraordinario interpuesto por Margarita María Aristizábal Ariza guardan relación con el asunto decidido en la sentencia del 1. de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y si dichas reglas tenían la potencialidad de haber sido desconocidas en esa providencia? 2.4.
Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 15. El CPACA introdujo la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los artículos 271 y 270. Se trata de una tipología de providencias de especial trascendencia, en atención a la posibilidad de proyectar sus efectos.
Ciertamente, el contenido de los artículos 10, 102, 269, 256 y siguientes de ese código dan cuenta de su relevancia en el ejercicio de la función administrativa y judicial, comoquiera que las impone como parámetros de interpretación y aplicación de las disposiciones que rigen las materias sometidas a su conocimiento. 16. En línea con lo anterior, instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como un instrumento jurídico que permitiera asegurar y garantizar el cumplimiento de los fines de la función unificadora del Consejo de Estado.
De conformidad con el artículo 256 del CPACA, el propósito de este recurso es asegurar la unidad de interpretación del derecho, lograr su aplicación uniforme, garantizar los derechos de las partes y de los terceros que pudieron verse afectados con la providencia recurrida. Así lo reguló la norma: «Artículo 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» 8 Samai, índice 7. 9 Samai, índice 8. 9 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza 17.
En cuanto a su procedencia, el artículo 257 ejusdem la circunscribe a las sentencias de única y segunda instancia de los tribunales administrativos. La Corte Constitucional se pronunció sobre esta limitación en la sentencia C-179 de 2016, al resolver la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 del CPACA, en su versión original.
La providencia analizó la presunta vulneración de los derechos a la igualdad, acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica. Al respecto, la Corte concluyó que la medida no desconoce las mencionadas garantías, sino que se acompasa con el propósito de asegurar el respeto por el precedente vertical con el que fue instituido este mecanismo extraordinario10. 18.
Se debe resaltar que al ser un recurso extraordinario tiene el carácter de excepcional. De ahí que, no se trata de una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos o reabran el debate probatorio que ya tuvo lugar en el proceso ordinario. Tampoco es el medio adecuado para restablecer las garantías procesales o procedimentales que han sido desconocidas en el proceso ordinario ni falencias propias del recurso extraordinario de revisión. 19.
El artículo 258 del CPACA determinó como única causal del recurso que la sentencia impugnada por esta vía «contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». En ese sentido, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene una naturaleza correctiva, en la medida en que con él se pretende enmendar la postura asumida por los tribunales en sus sentencias de única y segunda instancia en los eventos en que su contenido desconozca lo decidido en una sentencia de unificación, de suerte que se ajuste al precedente vertical. 20.
Las características descritas determinan los supuestos de la prosperidad del recurso extraordinario de unificación, estos son: 20.1. Similitud fáctica y jurídica: la sentencia de unificación invocada debe tener similitud fáctica e identidad jurídica con la recurrida. En ese sentido, se ha señalado: «[…] “resulta imprescindible en el análisis del recurso extraordinario de unificación el estudio de los hechos de cada caso concreto”, porque “solo serán subsumibles en el campo de la sentencia de unificación, procesos que discutan hechos similares que permitan hacer extensivo el precedente […]»11. 10 En este sentido, la Corte consideró «[…] En el asunto sub-judice, el recurso extraordinario objeto de controversia se encuentra regulado como una vía para asegurar el respeto del precedente vertical consagrado en sentencias de unificación; por lo que, a partir de dicho objetivo, se entiende que su procedencia se circunscriba a las decisiones de “única y segunda instancia” dictadas por los tribunales administrativos.
En efecto, como ya se ha dicho, en relación con los jueces de inferior jerarquía se entiende que su desconocimiento puede corregirse a través de los medios ordinarios de contradicción; y en cuanto a las dependencias internas que integran el Consejo de Estado, no se presenta el supuesto de sujeción jerárquica o de subordinación funcional que explica la viabilidad de este recurso, conforme se explicó con anterioridad […]» 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de agosto de 2022 dentro del REUJ con radicado 11001-03-26-000-2019-00184-00 (65402). 10 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza 20.2.
Carga argumentativa: la sustentación de la causal debe incluir la exposición contrastada de las situaciones fácticas y de las razones de la decisión [ratio decidendi]12 de una y otra providencia [la recurrida y la desconocida]. De esta manera es viable verificar la unidad temática de la controversia y su desconocimiento por parte del respectivo tribunal. 21.
Este último aspecto impone que en la valoración de la causal se tenga en cuenta una precisión adicional. Los efectos vinculantes otorgados a las sentencias de unificación no excluyen la autonomía e independencia de los jueces en la interpretación de las fuentes de derecho relevantes en los juicios sometidos a su conocimiento. 22. En efecto, para determinar si aplica una regla definida en una sentencia de unificación, el juez debe hacer la confrontación de los supuestos fácticos y jurídicos del caso resuelto en ella y el que está sometido a su conocimiento.
Se trata de un razonamiento por analogía que puede llevar a determinar una identidad basada en elementos irrelevantes o que no sean razón suficiente para resolverlos de la misma forma. Sobre el tema, la Corte Constitucional indicó: «[…] La analogía es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma.
La consagración positiva de la analogía halla su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual. Discernir los aspectos relevantes de los irrelevantes implica, desde luego, un esfuerzo interpretativo que en nada difiere del que ordinariamente tiene que realizar el juez para determinar si un caso particular es o no subsumible en una norma de carácter general.
La analogía no constituye una fuente autónoma, diferente de la legislación. El juez que acude a ella no hace nada distinto de atenerse al imperio de la ley. Su consagración en la disposición que se examina resulta, pues, a tono con el artículo 230 de la Constitución. […]»13. 23. Ciertamente, sobre el desconocimiento de providencias judiciales categorizadas como precedente, la jurisprudencia constitucional sostuvo que se fundamenta en, al menos, cuatro principios constitucionales: «(i) el principio de igualdad en la aplicación de la ley, que exige tratar de manera igual situaciones análogas;
(ii) el principio de seguridad jurídica; (iii) los principios de buena fe y de confianza legítima, los cuales imponen el deber de respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales previas y (iv) coherencia en el sistema jurídico […]»14. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051- 00(3393-20). 13 Corte Constitucional, sentencia C-083 de 1995. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-063 de 2023. 11 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza 2.5.
Estudio del caso en concreto 24. Margarita María Aristizábal Ariza presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 1 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar que el tribunal interpretó y aplicó equivocadamente las siguientes providencias de unificación proferidas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, dictada dentro del proceso con radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-201615); y ii) la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida dentro del proceso con radicación 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-15)16, por las siguientes razones: 25.
En la providencia del 17 de marzo del 2026, la consejera de Estado Elizabeth Becerra Cornejo rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al considerar que: i) en la sentencia CE-SUJ2-005-2016, «si bien se previó una excepción a la caducidad, esta resulta aplicable únicamente respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, dada su naturaleza imprescriptible», en ese sentido, «el precedente invocado no es vinculante para el presente asunto, toda vez que la caducidad declarada en las sentencias de instancia recayó exclusivamente sobre las pretensiones salariales y prestacionales»; ii) el tribunal estudio de fondo «frente a los aportes pensionales», por lo que no se desconoció la regla de unificación invocada de la sentencia CE-SUJ2-005-2016; iii) la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 no unificó criterios relacionados con la valoración probatoria respecto de la subordinación, sino en su lugar se ocupó sobre la «la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la seguridad social en salud en las relaciones subyacentes»; iv) «las reglas de unificación invocadas no guardan relación con la ratio decidendi de la decisión cuestionada […] por lo que no existe identidad en la controversia»; v) los argumentos de la recurrente no estaban dirigidos a demostrar la contradicción entre la sentencia recurrida y las sentencias de unificación, sino a cuestionar el análisis probatorio efectuado por el tribunal para determinar la subordinación; y vi) el recurso extraordinario de unificación no constituye una tercera instancia ni permite reabrir el debate jurídico, fáctico o probatorio realizado por el juez natural. 26.
A efectos de resolver el recurso presentado, resulta necesario observar las reglas de unificación establecidas por las sentencias invocadas por la parte recurrente. Sobre el particular se encuentra que estas providencias unificaron unas reglas en torno a las relaciones laborales encubiertas, en los siguientes términos: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) SUJ-025-CE-S2-2021 15 También identificada así: SUJ-025-CE-S2-2021. 16 También identificada así: CE-SUJ2-005-2016. 12 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 13 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. 27.
Teniendo en cuenta los antecedentes señalados y lo expuesto en el recurso de súplica, la Sala considera que en esta oportunidad debe confirmarse el auto suplicado en tanto la providencia recurrida efectuó correctamente el análisis de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, particularmente en lo relacionado con la exigencia de identidad fáctica y jurídica entre la sentencia recurrida y las providencias de unificación invocadas, por las razones que se pasan a exponer: 28.
En relación con la sentencia CE-SUJ2-005-2016, el auto cuestionado acertó al concluir que la regla de unificación sobre imprescriptibilidad y excepción a la caducidad opera únicamente respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, mas no frente a las pretensiones salariales y prestacionales derivadas del contrato realidad. 29.
En el asunto concreto, las sentencias de instancia declararon la caducidad exclusivamente respecto de las pretensiones salariales y prestacionales, mientras que frente a los aportes pensionales sí se adelantó el estudio de fondo, precisamente en aplicación de la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación invocada. 30.
Tampoco se advierte contradicción con la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, pues esa providencia no unificó criterios relativos a la valoración probatoria de la subordinación ni estableció parámetros específicos para apreciar las pruebas en cada caso concreto. Por el contrario, las reglas allí fijadas versaron sobre: i) el concepto de “término estrictamente indispensable” de los contratos que celebran con la administración; ii) el término de solución de continuidad entre contratos; y iii) la improcedencia de devolución de aportes en salud. 31.
Los argumentos expuestos por la recurrente evidencian, en realidad, su inconformidad con la valoración probatoria efectuada por el tribunal respecto del elemento de subordinación, cuestión que desborda el ámbito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual no constituye una tercera instancia ni habilita la reapertura del debate jurídico, fáctico o probatorio surtido en el proceso ordinario. 32.
En efecto, de conformidad con los artículos 256 y 258 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación tiene una finalidad estrictamente correctiva y procede únicamente cuando la sentencia impugnada contradice una sentencia de unificación 14 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza del Consejo de Estado, circunstancia que exige acreditar una verdadera identidad temática, fáctica y jurídica entre ambos asuntos. 33.
Se observa que en el presente asunto no se acreditó esa contradicción, pues las providencias de unificación invocadas no guardan correspondencia con la ratio decidendi de la sentencia recurrida, especialmente en lo concerniente a la inexistencia de subordinación y a la declaratoria de caducidad respecto de acreencias distintas de los aportes pensionales. 34.
Ahora bien, La Sala no pasa desapercibido que en el recurso la recurrente indica que el análisis de procedencia debía extenderse no solo a las reglas de unificación fijadas en las sentencias invocadas, sino también a las consideraciones, fundamentos o “subreglas” que condujeron a su adopción; sin embargo, tal entendimiento desconoce la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual no fue concebido para confrontar razonamientos auxiliares, argumentos secundarios o consideraciones accesorias desarrolladas en la motivación de las providencias de unificación. 35.
De conformidad con los artículos 256 y siguientes del CPACA, el recurso extraordinario de unificación tiene por objeto garantizar la aplicación uniforme de las reglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado, razón por la cual el análisis de procedencia exige verificar si la sentencia recurrida desconoció una regla de unificación aplicable al caso concreto y si existe identidad fáctica y jurídica entre ambas controversias. 36.
En consecuencia, no basta con señalar que determinadas reflexiones contenidas en la motivación de la sentencia podrían resultar útiles o favorables a los intereses de la parte recurrente, sino que resulta indispensable demostrar que la providencia recurrida desconoció directamente una regla jurisprudencial unificada aplicable al asunto debatido. 37.
En ese sentido, no resulta acertado afirmar, como lo hace la recurrente, que el recurso extraordinario debía admitirse porque las “subreglas”, desarrolladas en las sentencias de unificación podrían resultar más favorables a sus pretensiones, pues ello desnaturalizaría el carácter excepcional y restrictivo del recurso extraordinario de unificación y lo convertiría en un mecanismo orientado a reabrir debates interpretativos o probatorios ya definidos por el juez natural. 38.
En consecuencia, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión adoptada por la consejera sustanciadora al rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la cual se impone confirmar el auto del 17 de marzo de 2026. En mérito de lo expuesto, la Sala 15 Radicado: 76001-33-33-006-2022-00020-01 (0455-2026) Demandante: Margarita María Aristizábal Ariza
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 17 de marzo de 2026 que rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Devolver el expediente al despacho de origen.
Cuarto. Efectuar las anotaciones de rigor en la plataforma digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
LEBA