Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762).
Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros. Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación. Tema. La connotación de sentencia de unificación que se invocó como desconocida. Subtema 1. Criterios funcionales y materiales para la identificación de una sentencia de unificación. Subtema 2.
Finalidad del recurso extraordinario de unificación – no puede convertirse en una tercera instancia judicial -. Se desestima el recurso. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó la providencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil diecinueve (2019) del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda María Isabel Palacios Córdoba, Oscar Andrés Mosquera Palacios y Clarisabel Palacios Córdoba interpusieron demanda1, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios derivados de la muerte de Oscar Mosquera Martínez, a consecuencia de un atentado terrorista a las instalaciones de un supermercado en el que laboró el fallecido, que tuvo lugar el 25 de febrero de 2014 en Quibdó, Chocó. 1.2.
Sentencia de primera instancia Surtido el trámite procesal correspondiente, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó dictó sentencia el dieciocho (18) de marzo de dos mil diecinueve (2019)2, en la que declaró probadas las excepciones de inexistencia de título jurídico de imputación e inexistencia probatoria que propuso la demandada, y negó las pretensiones de la parte demandante.
Para fundamentar su decisión, consideró que en el expediente no obraban suficientes pruebas que demostraran que la demandada hubiere incurrido en una falla en su deber de protección; que hubiere creado un riesgo o que haya generado desequilibrio en las cargas públicas, esto último como consecuencia de una actuación legítima de la administración. De manera que, no encontró probado que el suceso del 25 de febrero de 2014 hubiera constituido un atentado “dirigido contra la entidad castrense”; y que, por el contrario, todo demostraba que el acto criminal atentó contra un establecimiento de comercio 1 Fls. 1 a 22, cdno. 1. 2 Sentencia de primera instancia del 18 de marzo de 2019 que profirió el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó. Fls. 241 a 248, cdno. 2.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 2 privado, propiedad de quien no hay prueba que haya presentado previamente solicitud de protección especial y que tal acto acaeció al margen de un contexto de notable perturbación del orden público que permitiera advertir a la demandada de posibles retaliaciones en su contra.
En síntesis, señaló la falta de prueba de los presupuestos fácticos sobre los que se fundan los precedentes de la Sección Tercera del Consejo de Estado en materia de actos terroristas3: 1.3. Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación, el primero (1) de abril de dos mil diecinueve (2019)4, con el que solicitó la revocación de la decisión de primera instancia con fundamento en los argumentos que la Sala sintetiza así5: 1.3.1.
Que, el Juzgado desconoció el precedente del Consejo de Estado en materia de actos terroristas6, conforme al cual, en tales eventos, existen tres títulos de imputación aplicables: la falla en el servicio, el riesgo excepcional y el daño especial. Manifestó que su asunto versó sobre una falla en el servicio, título aplicable, según el Consejo de Estado, cuando el daño ha sido producido por un acto violento perpetrado por agentes no estatales, pues el Estado debe, en esas circunstancias, desplegar su fuerza activa para evitar un daño contra la población civil. 1.3.2.
Que, el Juzgado valoró indebidamente las pruebas ya que inadvirtió su pertinencia, conducencia y necesidad, al desestimar los elementos que reafirmaron la existencia de alertas tempranas que permitían corroborar el “modus operandi” de las FARC-EP. Una valoración adecuada de tales elementos habría permitido inferir válidamente que el propietario del establecimiento de comercio atacado, Nabor Tadeo Giraldo Aristizábal, pidió medidas de protección y seguridad al presentar la correspondiente denuncia penal por los delitos de extorsión y de amenazas, aspecto que convertía el suceso en un hecho previsible para la demandada.
En cuanto a la materia, agregó que, evidentemente, el Tribunal desconoció la trascendencia del atentado en el lugar en el que se presentó, y que, aun en caso de considerar insuficiente la carga probatoria, omitió oficiar para que se allegara el expediente penal que se tramitó en contra de la ex emisaria de las FARC-EP, Jorley Serna Correa, quien fue indultada por Colombia tras reconocer su autoría frente a los hechos.
En tal sentido, argumentó la entonces apelante que, habida consideración de la falta de configuración de alguna causal de exoneración de responsabilidad, debía declararse no probada la excepción propuesta por la demandada, y proferirse condena conforme a las pretensiones de la demanda con base en una examinación probatoria adecuada. 1.4.
Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo del Chocó profirió sentencia el dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021)7 en la que confirmó la decisión de primera instancia, que 3 Citó, entre otras, las sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de abril de 2012 (radicación interna número 21515) y del 23 de agosto de 2021 (radicación interna número 24392). 4 Fls. 252 a 266, cdno 2. 5 Para los efectos de la presente providencia, la Sala sintetiza los argumentos relevantes incluidos en el recurso.
Así pues, no se hará referencia a los aspectos meramente fácticos o probatorios propios del asunto ordinario. 6 Puntualmente las providencias de la Sección Tercera de esta Corporación del 20 de junio de 2017 (radicación interna número 18860) y del 23 de mayo de 2018 (radicación interna número 41345). 7 Fls. 306 a 316, cdno.ppal. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 3 denegó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Como fundamento de ello, consideró que con las pruebas aportadas no quedó acreditado el daño antijurídico, ya que en el registro civil de defunción de Oscar Mosquera Martínez no se demostró que este hubiera fallecido en los hechos ocurridos el 25 de febrero de 2014, y la parte demandante no aportó el informe de la noticia criminal del atentado terrorista ni la historia clínica en la que obra registro de las lesiones.
En gracia de discusión, consideró que, aun cuando se hubiera configurado el daño antijurídico, no saldrían avante las pretensiones de la demanda, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado8 sobre la imputación de responsabilidad por actos violentos de terceros, pues no se probó la participación de los agentes estatales en los sucesos terroristas, ni que se hubiera producido un ataque indiscriminado —sino, en cambio, uno específico en contra de un establecimiento privado— ni se acreditó que los actores hubieran solicitado medidas de protección que hicieran imperativo el actuar de la Policía Nacional y determinaran su previsibilidad en torno a un potencial daño para la población. Al punto, concretó que la demandada no creó una situación de riesgo, comoquiera que las afectaciones a la propiedad no acontecieron por un enfrentamiento entre la fuerza pública y un grupo al margen de la ley, ni estuvieron dirigidas en contra de la primera. 1.5.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021)9, María Isabel Palacios Córdoba, Oscar Andrés Mosquera Palacios y Clarisabel Palacios Córdoba interpusieron recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en el que pidieron la revocación de la decisión que emitió el Tribunal Administrativo del Chocó el dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021), para que, en su lugar, se concedan las pretensiones de su demanda.
Con tal propósito y luego de realizar un recuento fáctico, precisaron que el Tribunal desconoció la sentencia de unificación de la Sección Tercera de esta Corporación del 6 de junio de 2013 (exp. 26011)10, por las siguientes razones que la Sala procede a sintetizar: 1.5.1. Porque el Tribunal menospreció la denuncia penal que se instauró ante el Gaula de la Policía Nacional, que permitía probar la “previsibilidad del hecho”, actuación que condujo a un desconocimiento de la regla de unificación relativa a la existencia de una falla en el servicio11 propiciada12, de manera que la demandada faltó en su deber de garantizar una vigilancia adecuada y eficiente. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de junio de 2017, exp.18860. 9 Como el presente recurso se interpuso en la fecha transcrita, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 que reformó la Ley 1437 de 2011, el mismo se regirá por la modificación introducida por esta primera codificación. Ello es así, ya que de acuerdo con el artículo 86 de la precitada Ley 2080 de 2021, esta rige a partir de su publicación (que ocurrió el 25 de enero de 2021), al punto que el inciso tercero del mismo artículo prevé que los recursos se regirán por las leyes vigentes a la fecha en que se interpusieron. 10 Si bien la parte demandante en su recurso hizo referencia a seis providencias que a su juicio fueron desconocidas por el Tribunal y sobre las cuales sustentó cargos, el magistrado ponente de esta Sala únicamente admitió el recurso con respecto a la sentencia del seis (6) de junio de dos mil trece (2013), radicación interna número 26011, por lo que frente a esta se desatará esta providencia y los demás reparos no merecerán estudio alguno. 11 Citaron expresamente el contenido de la unificación que delimitó estar incorporado en las páginas 1-9-10-15- 16-17 de la providencia. Citó un aparte relativo a la falla en el servicio exigible cuando los funcionarios participaron en la comisión del hecho, la persona solicitó protección, o a pesar de ello el suceso era previsible. 12 Citaron expresamente: “como sea que los hechos que dieron lugar al daño por el cual hoy se reclama ocurrieron en el marco del conflicto armado interno y resulta evidente que es al Estado a quien corresponde la búsqueda de soluciones que conlleven a la terminación de la guerra, de ahí que debe convenirse en que se aparta de los más elementales criterios de justicia y equidad que al producirse estos ataques subversivos, el Estado no acuda a socorrer a sus víctimas”.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 4 1.5.2. Porque en la unificación se estudió un caso de un ataque terrorista en el que no se impetró denuncia previa, y aun así se condenó por falla en el servicio por actuación deficiente, lo cual reforzaría, en el caso en concreto, la existencia de una falla imputable a la demandada, toda vez que en este sí se radicó denuncia penal y existió un conocimiento certero del riesgo por la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, sin que esta última desplegara actuación positiva. 1.5.3.
Porque el establecimiento público en que se presentó el suceso es un lugar abierto al público, de modo que el ataque sí tiene la connotación de indiscriminado en contra de la población civil, y no específico como lo dio a entender el Tribunal13. 1.5.4. Finalmente, porque el Tribunal consideró que no se probó el daño antijurídico, pese a que, en su condición de demandantes acreditaron que la muerte de su familiar ocurrió en los hechos que tuvieron lugar el 25 de febrero de 2014, cuestión que además de no merecer reparo alguno por la demandada, se acreditó con múltiples pruebas14. 1.6.
Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 1.6.1. El Tribunal Administrativo del Chocó concedió el recurso el 11 de octubre de 202115 que admitió esta Corporación el 3 de marzo de 202216, providencia en la que corrió traslado a la parte demandada y al Ministerio Público para que se pronunciaran en el término común de quince (15) días.
El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa rindió el concepto número 030 del 4 de abril de 202217 en el que solicitó la desestimación del recurso, toda vez que, por un lado, la unificación que se invocó como desconocida no es el criterio vigente en materia del régimen de imputación aplicable en atentados terroristas, pues la Sección Tercera de esta Corporación dictó una providencia el 20 de junio de 2017 (exp. 18860); y, por otro, por cuanto, aun considerado que la unificación invocada estuviera vigente, el Tribunal Administrativo del Chocó no la desconoció. 1.6.2.
El magistrado sustanciador prescindió de la celebración de audiencia prevista en el artículo 266 del CPACA, de manera que en auto del 25 de mayo de 202218 corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para rendir sus alegaciones conclusivas y, al Ministerio Público, para que emitiera su concepto. En dicha oportunidad se efectuaron los siguientes pronunciamientos: 13 Transcribieron el siguiente contenido: “Por consiguiente, en cuanto el acto terrorista se dirige contra la sociedad en su conjunto, pero se localiza materialmente en el perjuicio excepcional y anormal respecto de un ciudadano o grupo de ciudadanos muy reducido, será toda la sociedad la que soporte, de forma equitativa, esa carga.
En efecto, la solidaridad fundamentaría la atribución de esos daños al Estado”. 14 Hicieron referencia, entre otras, a las siguientes: copia del certificado de defunción del señor Oscar Mosquera Martínez, la historia clínica, la petición por informes de riesgos, el escrito a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Registro Único de Víctimas (RUV), las cédulas de ciudadanía, los registros civiles de nacimiento, la declaración extraprocesal rendida ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), dos declaraciones extraprocesales de testigos, solicitud de trámites de filiación natural, poderes, registro civil de defunción, radicado de correos, dirección de e-mail, un C.D y acta de la Procuraduría Oral Administrativa.
En relación con todas, hicieron énfasis en la copia del certificado de defunción y en el RUV, al transcribir el contenido de la documental contentiva de la inspección técnica del cadáver y de la Resolución número 2014- 54242928. Puntualmente, manifestaron su deseo de conocer si el registro civil de defunción era el documento idóneo para demostrar la muerte. 15 Fl. 345, cdno. ppal. 16 Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado C947A66FE5A7A07D F79914BBC69CCCB0 9234AA9AE58D346F B3C70C1EFF6CB0F1, ubicado en el índice 03. 17 Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado CDF1D90B83ADB3C6 FE395F107480C6DD 5397D2F4FC7250B0 E595E5CB935A2617, ubicado en el índice 07. 18 Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado 1D5923D4E5B2E21C 01F23E911A01677B AE140D9DB42EC5F7 24D3927049363511, ubicado en el índice 09.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 5 1.6.2.1. La parte demandante19 reiteró sus argumentos en torno al desconocimiento de la unificación del 6 de junio de 2013, al concretar que, en su caso, quedó probado que la demandada incurrió en una falla en el servicio. 1.6.2.2.
La Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado (ANDJE)20 solicitó la suspensión del proceso para efectuar intervención en el asunto, razón por la que el magistrado ponente, en auto del 17 de agosto de 202221, ordenó a la Secretaría de la Sección Tercera que pusiera a disposición de la entidad el expediente físico y le concediera el acceso al digital, para efectuar su intervención, así como reconoció personería a su mandatario.
Visto lo anterior, la ANDJE intervino22 para pedir la desestimación del recurso, toda vez que: (i) el mismo no se sustentó en debida forma; (ii) la sentencia enjuiciada no contrarió la unificación; (iii) con este recurso se pretende reabrir la controversia probatoria, y (iv) las reglas aplicables a los asuntos de atentados terroristas fueron definidas por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 20 de junio de 201723.
El expediente ingresó al Despacho del ponente para fallo el 5 de julio de 202324. La parte demandada guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites de rigor y sin que exista causal alguna que invalide lo actuado, procede la Sección Tercera del Consejo de Estado a decidir el asunto sometido a su consideración. La decisión, metodológicamente discurrirá, así: (i) presupuestos procesales, (ii) problema jurídico;
(iii) naturaleza, objeto y alcance del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; (iv) análisis del recurso, y (v) condena en costas. 2.1. Presupuestos procesales 2.1.1. La Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 y 259 del CPACA y artículo 14.1 del Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Así mismo, de conformidad con el artículo 257 CPACA, modificado por el 71 de la Ley 2080 de 2021, el recurso extraordinario de unificación procede contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en única o en segunda instancia, tanto para procesos que se rigen por el CCA como por el CPACA.
En el presente caso, atendiendo a que el recurso examinado se interpuso contra una decisión del Tribunal Administrativo del 19 Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado 49360C4274B47387 869BFBBF0B252621 678B5B4AA390C7FC B928BE0AC732C4D4, ubicado en el índice 013. 20 Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado 243B741B13B68B5E DB37FA7EF2F8442A 16231EC8E285D17E A0CF9C19A5D135BE, ubicado en el índice 015. 21 Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado B4D884DD8C0825E1 79A03A87955B1117 BD4337BBF22215ED F573141A1487AE1F, ubicado en el índice 020. 22 Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado E53485496FBB1DB2 DDCC979586A36A72 267895DCCBF7F0C8 72C41AEEB1C8ACE3, ubicado en el índice 026. 23 Con posterioridad la ANDJE solicitó reconocimiento de personería que efectuó el magistrado ponente en auto del 7 de junio de 2023.
Documento contenido en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado BCB5E31F27C5A01B 0EC318D81AB3AA54 72AFD40E1233FF50 892FF04F31D82096, ubicado en el índice 030. 24 Constancia secretarial contenida en el expediente digital obrante en el aplicativo SAMAÍ, con certificado 5E7477DE20E2934A BB8F67B5492FC459 1AE912FBB9686281 0A570B0399B60765, ubicado en el índice 034.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 6 Chocó en segunda instancia que se tramitó en vigencia del CPACA25, y que se supera la cuantía exigida26, salta a la vista su procedencia. 2.1.2. Este recurso fue interpuesto y sustentado oportunamente, de acuerdo con el artículo 261 del CPACA modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021, que prevé que el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial deberá “interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria”.
En el caso en concreto, como la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó del 16 de abril de 2021 se notificó el 21 de abril de 202127 por mensaje de datos, y cobró ejecutoria el 28 de abril siguiente, el término para interponer y sustentar el recurso extraordinario inició al día siguiente, esto es, el 29 del mismo mes y año, de manera que vencía el 12 de mayo de 2021, y como la parte lo radicó y sustentó el 28 de abril de 202128, cumplió con el presupuesto de oportunidad29. 2.1.3.
En cuanto a la legitimación, el artículo 260 del CPACA prevé que cualquiera de las partes o los terceros que hayan resultado agraviados por la providencia se encuentran legitimados para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, actuación que deberán desplegar por medio de apoderado y sin que se requiera el otorgamiento de un nuevo poder.
Sin embargo, no está legitimado para interponerlo quien no hubiere apelado la sentencia de primera instancia o adherido a la apelación de la parte contraria, cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio30. En el asunto sub judice María Isabel Palacios Córdoba, Oscar Andrés Mosquera Palacios y Clarisabel Palacios Córdoba están legitimados por activa para interponer el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, porque conforman el extremo demandante del proceso de reparación directa, lo radicaron por conducto 25 La demanda de reparación directa se radicó el 15 de octubre de 2015, como dio cuenta el acta individual de reparto.
Fl. 61, cdno. 1. 26 Tal como lo prevé el artículo 257 del CPACA, “Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 4.
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas”. En el presente caso y toda vez que se trató de una sentencia denegatoria y no condenatoria, la cuantía debe revisarse con fundamento en la sumatoria de las pretensiones, que ascendieron a un monto total de $525.961.723.
Así pues, como para el 2021, fecha de interposición del recurso, el salario mínimo en Colombia ascendió a la suma de $908.526, las pretensiones superaron los 450 Smlmv exigidos por Ley, al alcanzar un valor de más de 578 Smlmv. 27 Notificación de la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Chocó del 16 de abril de 2021.
Fl. 317, cdno. ppal. 28 Si bien el escrito contentivo del recurso y de acuerdo a como lo afirmó el magistrado ponente de esta Sala en auto admisorio, se radicó el 27 de abril de 2021, ello se hizo a las 11:33pm, por fuera del horario laboral del Tribunal, por lo que se entiende presentado al día hábil siguiente. Fl. 342, cdno. ppal. 29 Para estos fines se toma en consideración que cuando el Tribunal Administrativo de Chocó dictó la sentencia del 16 de abril de 2021 ya estaba vigente la Ley 2080 de 2021 -que entró en vigor el 25 de enero de dicha anualidad-, de modo que aplicado en esta oportunidad el contenido del artículo 205.2 del CPACA modificado por dicha codificación y el contenido del auto de unificación jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 29 de noviembre de 2021, que adoptó la siguiente regla: “«La notificación de las sentencias por vía electrónica prevista en el inciso primero del artículo 203 del CPACA se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 205 del CPACA»”, se cumplió con el presupuesto de oportunidad.
En todo caso, aun sin la interpretación atinente a los 2 días hábiles siguientes, y si se tiene como fecha de ejecutoria el 26 de abril de 2021, igualmente la radicación del presente recurso sería oportuna. 30 Si bien el texto legal únicamente exigió para efectos de la legitimación el agotamiento del recurso de apelación cuando la providencia de segundo grado fuera exclusivamente confirmatoria de la primera (formal), la jurisprudencia, además, ha agregado como criterio material que debió haberse planteado el desconocimiento como motivo de censura en la alzada, “agotamiento procesal que constituye sin duda un requisito de subsidiariedad, pues impone que cuando la alegación del desconocimiento de la sentencia de unificación pueda ser invocado en el proceso ordinario, es a través de la interposición de los recursos de ley que debe plantearse, so pena de declarar improcedente el recurso por esa razón”.
Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 16 de agosto de 2016, exp.11001-03-28-000-2016-00052-00. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 7 de su apoderado, a quien en el trámite ordinario le otorgaron poderes amplios y suficientes31, y apelaron la decisión de primer grado, tomando en consideración que la de segunda instancia fue exclusivamente confirmatoria de la primera32. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el escrito contentivo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia proferida el 16 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Chocó contravino la sentencia de unificación dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 6 de junio de 2013 (exp. 26011), en cuanto concluyó, merced a la inobservancia de las pruebas obrantes en el expediente, que no existió una falla en el servicio ni un daño antijurídico? 2.3.
Naturaleza, objeto y alcance del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial El fin del recurso extraordinario de unificación consiste en asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y la garantía de los derechos de las partes y de los terceros perjudicados con la providencia recurrida (artículo 256, CPACA).
El recurrente, a su vez, tiene la carga de indicar, con precisión, la sentencia de unificación jurisprudencial que estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento (art. 262.4 CPACA). Este recurso tendrá vocación de prosperidad cuando la sentencia recurrida contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado (artículo 258, CPACA) y, más concretamente, a la regla de unificación en ella fijada.
Ahora, en la identificación de las providencias de unificación, debe tomarse en consideración, que: (i) según el artículo 270 del CPACA, lo son aquellas que haya dictado el Consejo de Estado por importancia jurídica, trascendencia económica o social, por la necesidad de unificar jurisprudencia o precisar el alcance de las divergencias interpretativas33;
(ii) también lo son las proferidas para desatar el mecanismo de revisión eventual en acciones populares o de grupo, que hayan sido seleccionadas con el fin expreso de unificar jurisprudencia, de acuerdo con el artículo 36 A de la Ley 270 de 199634; (iii) son así mismo sentencias de unificación 31 El apoderado por conducto del cual radicaron recurso fue Jhon Eduar Sánchez Castro, a quien desde el inicio del proceso se le otorgó poderes amplios y suficientes obrantes en los folios 50 y 51, cdno. 1. 32 Si bien la parte demandante en su recurso de apelación no aludió expresamente a un desconocimiento de la decisión de la Sección Tercera de esta Corporación del 6 de junio de 2013, que en este trámite invocó como de unificación - pues allí se refirió a otras decisiones-, ello no es óbice para considerar incumplido el presupuesto de la legitimación, toda vez que la Ley únicamente exigió el agotamiento del recurso. 33 A título ilustrativo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo identificó los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar la labor unificadora de la jurisprudencia: “- Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubieren merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; || - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; || - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. || - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. […] Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión”.
CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de julio de 2009, radicación número 20001-23-31-000- 2007-00244-01(IJ) AG. Reiterado en: Auto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 11 de septiembre de 2012, radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP). 34 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-713 de 2008.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 8 las proferidas para desatar el recurso de súplica, previsto en el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989, contra providencias en las que se acogiera una doctrina contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado35-36; y (iv) por último, lo son las dictadas en los asuntos remitidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por su importancia jurídica o trascendencia social, según el artículo 38 de la Ley 446 de 199837.
Los anteriores criterios materiales de identificación de las sentencias de unificación pueden ser complementados con un criterio funcional, de carácter auxiliar, en el cual se observa el órgano que profirió la providencia, que lo es el Consejo de Estado; y, dentro de este, las Salas Plenas de cada una de las cinco (5) secciones que, por su especialidad, integran el pleno de la Sala Contenciosa38 y, las Salas Especiales de Decisión39.
El recurrente en sede extraordinaria de unificación de jurisprudencia debe demostrar que la sentencia recurrida se opone a la regla de unificación invocada, de acuerdo con la ratio decidendi que motivó su adopción. Como lo ha precisado la Sala40, las providencias de unificación tienen una fuerza vinculante reforzada, que las hace objeto del recurso en comento, debido a que cumplen la “función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable”41-42.
Pero, las sentencias de unificación tienen, asimismo, unas consecuencias jurídicas subjetivas, circunscritas al caso concreto; y unos efectos generales, con trascendencia erga omnes, en cuanto definen el alcance y sentido en el que deben entenderse y aplicarse las normas cuya interpretación dio lugar a la elección del asunto como objeto de unificación. Este último es el propósito primordial de este tipo de providencias y, por ende, el que tiene una fuerza vinculante reforzada43-44, que es el que protege el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ahora bien, el precedente judicial vinculante está conformado por la “conjunción inescindible” de tres (3) elementos, a saber: “(i) los hechos relevantes del caso a decidir, (ii) la subregla o criterio jurisprudencial en el cual se soporta la decisión adoptada por el juez o tribunal ─la ya comúnmente llamada ratio decidendi─ y (iii) la parte resolutiva del correspondiente fallo ─decisum─”45.
La identidad de patrones fácticos supone que, en principio, se aplique una subregla jurisprudencial a casos futuros; y la ratio decidendi conecta tales hechos con la parte resolutiva, definiendo argumentativamente la subregla. En este orden de ideas, “solo serán subsumibles en el campo de la sentencia de unificación, procesos que discutan hechos similares 35 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena.
Sentencia de 31 de agosto de 1988, expediente S-032 36 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-104 de 1993. 37 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia de C-180 de 2006. 38 Con fundamento en lo previsto en el artículo 14 del Acuerdo 080 de 2019 ─Reglamento Interno del Consejo de Estado─. 39 En virtud de lo dispuesto en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019. 40 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 15 de julio de 2018, exp. 55972. 41 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-588 de 2012. 42 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 25 de septiembre de 2017, exp. 50892. 43 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 11 de septiembre de 2012, radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP). 44 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-335 de 2008 y C- 252 de 2001. 45 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia de 4 de mayo de 2011, exp. 19957. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 11 de septiembre de 2012, radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP).
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 31190. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 9 que permitan hacer extensivo el precedente” 46; y en relación con “la ratio decidendi del caso concreto” que “es la que resulta útil para tal efecto”47.
De esta forma, de acuerdo con lo expuesto en precedencia, se evita, de un lado, que se pretenda aprovechar reglas que, pese a estar en la sentencia de unificación no fueron materia de unificación48 y, de otro, que se aproveche el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cual si fuera una etapa adicional para reabrir el debate del proceso originario como si se tratara de una tercera instancia para discutir, verbigracia, la valoración probatoria que efectuó el juez de la causa, pues “el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo”49. 2.4.
Análisis del recurso Para efectos de resolver el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que fue sometido ante esta Corporación, la Sala debe establecer si se cumple el presupuesto relativo a la connotación de sentencia de unificación de la cual se pretende valer el criterio unificado, que hace procedente avanzar hacia el estudio de la regla contrariada y el análisis concreto de la solicitud. 2.4.1.
Los demandantes afirmaron que el Tribunal Administrativo del Chocó, al emitir la providencia del dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021), inaplicó la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 6 de junio de 2013 (exp. 26011). 2.4.2. La sentencia precitada expresamente indicó: “conoce la Sala Plena de la Sección Tercera de la actuación, ante la necesidad de unificar el criterio jurisprudencial en relación al tema materia de juzgamiento, comoquiera que se han proferido fallos contradictorios en dos subsecciones sobre el particular”, de manera que formalmente cumpliría con uno de los criterios definidos legalmente por el artículo 270 del CPACA para ser catalogada como de unificación. 2.4.3.
No obstante, lo cierto es que dicha providencia no concretó los tópicos específicos50, no unificó reglas jurídicas en torno a la aplicación o interpretación de una norma, ni frente a la aplicación de un punto de hecho o de derecho. Por el contrario, reiteró el criterio que ya había sostenido esta Corporación en decisiones anteriores sobre la responsabilidad del Estado por actos terroristas y los títulos de imputación que resultan aplicables a tales asuntos51, con el fin único de aclarar por qué no estaba de acuerdo con los argumentos que ventiló la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación en una decisión anterior52, en la que 46 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, exp. 58.317. 47 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2020, exp. 63.357.
En el mismo sentido: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, exp. 58.317. 48 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 18 de mayo de 2023, Rad. 64.849. 49 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-179 de 2016. 50 La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo del 11 de agosto de 2020, afirmó que “aunque por cuestiones metodológicas la Sección Tercera de la Corporación ha incluido en la parte resolutiva las reglas de unificación, lo cierto es que ello no representa un requisito indispensable o legal.
Así, basta con que la providencia contenga la razón de la decisión para constituir precedente”. Radicación número 11001-03- 15-000-2020-02702-00. 51 Para tales fines se incorporó, entre otras, el contenido de la sentencia del 21 de febrero de 2002, y del 19 de abril de 2012, dentro del expediente con radicación interna número 21515. Esta última, que catalogó expresamente como de unificación, pues según indicó compiló la temática atinente a la aplicación de los regímenes de responsabilidad. 52 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 15 de febrero de 2012.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 10 condenó al Estado por los perjuicios ocasionados a las víctimas de los mismos hechos. De manera que, la Sala Plena, en la sentencia del 6 de junio de 2013, solo fijó un criterio jurisprudencial frente a los hechos que fueron objeto de demanda53, sin que ello genere la connotación de unificación, como lo consideró recientemente esta Sección54. 2.4.5.
Así las cosas, no estando acreditados los supuestos para la prosperidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, será desestimado. 2.5. Condena en costas El artículo 267 del CPACA, establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA55) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. En el caso concreto no se condenará en costas, dado que la desestimación del recurso deviene de una circunstancia ajena a los recurrentes, pues, con posterioridad a su interposición, esta Corporación concluyó que la sentencia invocada no tiene el carácter de unificación; así mismo, porque no aparece demostrado que hubiesen sido causadas, comoquiera que la parte demandada no intervino en el trámite del presente recurso, ni se encuentra acreditado que se haya incurrido en el pago de expensas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DESESTÍMASE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por los demandantes, en contra de la sentencia del dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Firmado electrónicamente 53 La Sala Plena de esta Sección se decantó por estudiar un caso relativo a un fallecimiento de una persona derivado de una explosión de una bomba en el parque San Antonio, en la ciudad de Medellín. 54 En términos similares a los aquí expuestos se pronunció esta Sala en la sentencia proferida el 27 de julio de 2023, en la que se desestimó un recurso extraordinario de unificación, dentro del expediente con radicación interna número 67751.
Allí se estudió la naturaleza de la sentencia del 6 de junio de 2013 y se determinó que no era de unificación, y se citó decisión anterior en la que esta misma Sala determinó igualmente que la sentencia invocada no era de unificación. (sentencia del 25 de agosto de 2022, dentro del radicado 11001032600020210001500). 55 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta). Radicado: 11001-03-26-000-2021-00230-00 (67762) Demandante: María Isabel Palacios Córdoba y otros 11 WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Aclaración de voto Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado Ausente con permiso JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente VF VMP