Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Nariño, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 006020 y RDP 012592 del 25 de febrero y 1° de marzo de 2019, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada a partir del 8 de septiembre de 2006, en un monto mensual equivalente al 75% del promedio de lo devengado entre los años 2013 y 2014; ii) se reajustaran las sumas adeudadas de conformidad con los índices de precios al consumidor; y iii) se cumpliera la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa nació el 26 de marzo de 1960. - Fue vinculado: i) a través de la Resolución 013 del 31 de enero de 1980 como alfabetizador departamental, el cual desempeñó entre el 1° de febrero de 1980 y el 2 de febrero de 1981; y ii) a través del Decreto 309 del 15 de marzo de 1989 como docente territorial, cargo que ocupa desde el 1° de enero de 1989. - El 9 de noviembre de 2018 solicitó ante la Ugpp el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada a través de los actos demandados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2 del Decreto Reglamentario 196 de 1996; y las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos3: - Acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, puesto que prestó sus servicios como docente de tiempo completo durante más de 20 años en entidades educativas oficiales y cuenta con más de 50 años de edad. - De acuerdo con las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado, la vinculación que ostentó siempre fue del orden territorial. 2 En adelante Ugpp 3 Índice 25 del aplicativo Samai.
Documento: ED_C01_ CD1Folio74Demanda(.zip) NroActua 25. 3 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa Así las cosas, los actos demandados se encuentran en evidente oposición al marco legal en el que debían fundarse, por lo que se encuentra incurso en las causales de nulidad previstas en el CPACA. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresaron a continuación4: - La vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, puesto que, aunque su nombramiento fue efectuado a través de una resolución departamental, esta fue proveniente del Ministerio de Educación Nacional entidad que se encontraba a cargo del manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos.
La calidad de docente alfabetizador de los programas de educación para adultos conlleva el cumplimiento de un programa de orden nacional, que si bien conlleva a una categoría de docente oficial no puede afirmarse que sea del orden territorial. En consecuencia, este tiempo de servicios no puede tenerse como presupuesto que conlleve al reconocimiento de la pensión gracia. - Los recursos con los que se pagaron los salarios del demandante provienen del situado fiscal, es decir, con recursos de transferencias de la nación, en tanto en la vinculación intervino el Ministerio de Educación Nacional; así las cosas, no se cumpliría con el requisito de no recibir pensión o recompensa de carácter nacional. - Durante la vinculación como docente del departamento de Nariño, sus salarios fueron pagados con «recursos de la Nación y/o del Sistema General de Participaciones», los cuales, de conformidad con la Ley 715 de 2001, están constituidos por recursos que la nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución. En ese sentido, no basta con que el docente ostente una vinculación del orden territorial, sino que debe acreditar que no recibe «otra pensión o recompensa de carácter nacional», es decir, que si recibe sus salarios del sistema general de participaciones no tendrá derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido; y iii) prescripción. 4 Índice 25 del aplicativo SAMAI, ED_C02_03ContestacionDeLaDemandaUgpp(.pdf) NroActua 25. 4 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia proferida el 30 de junio de 2021 declaró la nulidad de los actos demandados y como consecuencia condenó a la Ugpp a reconocer y pagar al demandante la pensión gracia, con base en el 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, entre el 26 de marzo de 2009 y el 26 de marzo de 2010.
Asimismo, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 9 de noviembre de 2015 y condenó parcialmente en costas a la entidad demandada. Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones: - Respecto del tiempo de servicios del demandante como docente alfabetizador, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. - En cuanto a la vinculación que inició en 1989, según Decreto 309 del 15 de marzo de ese año, fue como docente nacionalizado, según consta en la certificación de historia laboral.
Así las cosas, para el 26 de marzo de 2010, fecha en la que cumplió 50 años de edad, contaba con más de 20 años de servicio. - De acuerdo con el criterio de unificación del Consejo de Estado, no es dable inferir que los docentes territoriales o nacionalizados se conviertan en educadores nacionales cuando «(i) [e]n el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». - El demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados, comoquiera que se demostró que el demandante fue vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cumplió con el requisito de edad mínima de 50 años, adquirió su status pensional el 26 de marzo de 2010, cuando cumplió 50 años de edad y, según el historial laboral aportado al litigio, contaba con más de 20 años de servicio como docente. - Declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 9 de noviembre de 2015, en consideración a que adquirió el estatus pensional el 26 de marzo de 2010 y presentó la solicitud de reconocimiento el 9 de noviembre de 2018. - Finalmente, de acuerdo con el artículo 356.5 del Código General del Proceso, en caso de que «prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar 5 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa en costas o pronunciar condena parcial», por lo que condenó parcialmente en costas, en un 80%, en primera instancia a la Ugpp. 1.4.
El recurso de apelación La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se negaran a las pretensiones de la demanda. Al respecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y señaló que: - La vinculación que se dio con ocasión de la Resolución 013 del 31 de enero de 1980, aunque fue efectuada por el secretario de educación pública del departamento de Nariño, es del orden nacional, puesto que en esa época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
Por lo que, ese tiempo de servicios no puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. - Los salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal, los cuales no eran propios de las entidades territoriales. En ese sentido, «como quiera que los representantes de los entes territoriales (gobernadores y alcaldes) que hacían parte de los FER, expedían actos de nombramiento y remoción docente (nacional y nacionalizado), cuando los recursos de financiación provenían del situado fiscal, tales nombramientos los realizaba como “delegado” o agente del gobierno central […] y no como nominador de los docentes» (sic).
Así las cosas, en tanto parte de los salarios devengados por el demandante fueron pagados con recursos de la nación, no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que, no es suficiente que tenga la calidad de docente territorial, sino que debe acreditar que no ha recibido salarios o subvenciones de la nación. 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 6 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver ¿si la vinculación que ostentó Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa como alfabetizador en el centro piloto, antes del 31 de diciembre de 1980, puede ser computada para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? Y, como consecuencia de lo anterior, ¿si Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19135 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación6 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 19287 y 37 de 19338, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 5 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así9: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197510 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198911, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200012 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala13 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 10 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 11 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 12 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 13 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198914 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201815, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 15 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202216, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa nació el 26 de marzo de 1960. - Mediante Resolución 013 del 31 de enero de 1980 «por la cual se hacen unos nombramientos y de declaran insubsistentes unos cargos en la Sección de Educación de Adultos», se nombró como alfabetizador en la Seccional del Centro “Piloto” del municipio de Pasto, cargo en el que se posesionó el 3 de febrero siguiente.
Este acto fue suscrito por el secretario de educación pública del ente territorial y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, asimismo, contó con el visto bueno del gobernador del departamento de Nariño. - El secretario de educación pública del municipio del departamento de Nariño, a través de la Resolución 007 del 28 de enero de 1981, declaró insubsistente el nombramiento del «personal de alfabetizadores que laboran en los distintos centros del departamento […] a partir del 2 de febrero de 1981».
Dentro de las consideraciones del acto se indicó: «a) – Que es necesario hacer una reestructuración en el personal de alfabetizadores que actualmente prestan sus servicios en el departamento. 11 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa b) – Que el gobierno nacional con el vivo interés de erradicar el analfabetismo en el país, ordenó la realización de la campaña nacional de alfabetización “simón bolívar”, mediante Decreto N° 2346 del presente año, con esta finalidad: la que exige una cuidadosa selección del personal docente que responde a sus necesidades y esté a la altura de sus buenos propósitos. c) – Que la Secretaría de Educación, interpretando fielmente los patrióticos anhelos del señor presidente de la República, procede a dar cumplimiento a las disposiciones vigentes que conllevan la realización de este programa» (sic) - Mediante Decreto 309 del 15 de marzo de 1989, el gobernador lo nombró profesor de tiempo completo en el colegio Integrado Ciudad de Ipiales.
De acuerdo con el parágrafo de este acto, la designación tuvo efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1989. - Según el certificado de historia laboral, expedido el 5 de septiembre de 2019 por la Secretaría de Educación del municipio de Ipiales, el demandante prestó sus servicios como docente del nivel básica secundaria con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Posesión por nombramiento docente Colegio Integrado ciudad de Ipiales Decreto 309 15-03-1989 01-01-1989 - Posesión por nombramiento en provisionalidad coordinador académico Institución Educativa Las Lajas Resolución 592 06-03-1991 11-03-1991 - Rector por encargo Institución Educativa Las Lajas Resolución 006 30-09-1991 30-09-1991 - Terminación encargo – traslado docente Colegio Cristo Obrero Decreto 1017 04-10-2002 09-10-2002 - Traslado – docente Institución Educativa “Barrio Obrero” Decreto 1773 21-10-2005 21-10-2005 - Tiempo total 29 años, 8 meses y 5 días - Mediante Resolución RDP 006020 del 25 de febrero de 2019, la Ugpp le negó el reconocimiento de la pensión gracia, decisión que fue confirmada con la Resolución 12 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa RDP 012592 del 12 de abril de 2019, que resolvió el recurso de reposición. - De acuerdo con el certificado de antecedentes disciplinarios con consecutivo 115417177 del 14 de septiembre de 2018, el demandante no registra sanciones ni inhabilidades. - Oficio 2019-ER-200667 del 31 de julio de 2019, mediante el cual el coordinador de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional indicó que «consultadas las bases de datos de esta dependencia, no se encuentra archivo de historia laboral a nombre del señor ÁLVARO JOAQUÍN RAMÍREZ FIGUEROA […] Así las cosas, la demandante no se registra como docente de vinculación Nacional, lo que no descarta su nombramiento como docente de tipo territorial […]» (sic). - Oficio 1050-14.09-OCR-007 del 2 de agosto de 2019, mediante el cual la secretaria de educación del municipio de Ipiales certifica que el demandante «no presenta sanción disciplinaria». 2.4.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Nariño accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que el demandante acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. La Ugpp presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que contrario a lo concluido en dicho proveído, Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa no acreditó los requisitos establecidos en las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto, la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, puesto que en esa época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional. 2.4.1.
En torno a la vinculación en los Centros Experimentales Pilotos El gobierno nacional a través del Decreto Ley 088 de 1976 reestructuró el sistema educativo y reorganizó el Ministerio de Educación Nacional. En el artículo 17 de esta norma, estableció que la División de Coordinación de Centros Experimentales estaría dentro de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos de la Unidad de Ejecución y Control.
Asimismo, en el artículo 18 dispuso: «Artículo 18. en cada uno de los Departamentos, Intendencias y Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, funcionará, dependiente de la Dirección General de 13 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos, como mínimo un Centro Experimental Piloto para la ejecución descentralizada de los programas y el mejor cumplimiento de las funciones propias de dicha Dirección General.» (Se resalta) La disposición contenida en la norma transcrita fue reglamentada a través del Decreto 1816 de 1976 que en su artículo 6 estableció que la planta de estos centros se crearía y proveería de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 5 del Decreto 102 de 1976, disposiciones según las cuales: «Artículo 4° Las Juntas Administradoras de los F.E.R. cumplirán, cada una en su respectiva entidad territorial, las funciones siguientes: […] f) Proponer anualmente al Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Educación, la creación de los nuevos cargos docentes y administrativos que se requieren para el funcionamiento normal de los planteles educativos nacionales de la respectiva entidad territorial, cuya administración haya asumido el F.E.R. Creados los cargos por el Gobierno, proveerlos; […]» «Artículo 5° Con cargo a los recursos de los F.E.R. no se podrán crear obligaciones ni hacer gastos por concepto del pago de maestros o profesores, sin que la creación de los respectivos cargos o plazas haya sido hecha en los términos señalados en el artículo anterior.» [Se resalta] De otra parte, de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 1816 de 1976 «[e]l Ministerio de Educación Nacional a través de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos, velará por el cumplimiento y aplicación de las normas para el manejo y dirección de los Centros Experimentales Pilotos que se organicen en todo el país».
Posteriormente, se expidió el Decreto 178 de 1982, mediante el cual se reglamentó el artículo 2 del Decreto 2277 de 197918, en el que se dispuso: «Artículo primero. A los educadores con título docente nombrados en cargos administrativos de Director de Centro, Profesional Especializado o Universitario y de Técnico en Educación, para desempeñar funciones de capacitación en los Centros Experimentales Pilotos del Ministerio de Educación Nacional, se les tendrá en cuenta el tiempo de servicio en dichos cargos para efectos de ascenso en el Escalafón Docente.» (Se resalta) A través del Decreto 1234 de 1982, el presidente de la República reglamentó el «programa mapa educativo», de acuerdo con el cual: «Artículo primero. Los programas que adopte el Ministerio de Educación Nacional para el mejoramiento cualitativo de la educación formal, no formal, capacitación docente, 18 Estatuto docente. 14 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa producción y distribución de materiales, documentación e información educativa y educación especial, se ejecutarán a través de los Centros Experimentales Piloto en cada entidad territorial, en coordinación con las Secretarías de Educación en los respectivos distritos educativos y núcleos de desarrollo educativo.» (Se resalta) «Artículo segundo. La supervisión docente de que hablan artículos 13, 22 y 23 del Decreto 181 de 1982, se realizará con carácter especializado por áreas y niveles educativos. […] La dirección, orientación y seguimiento del proceso de supervisión técnico-pedagógica es responsabilidad de la Dirección General de Capacitación. Perfeccionamiento docente, Currículo y Medios Educativos del Ministerio de Educación Nacional, a través de los Centros Experimentales Piloto y en coordinación con las Secretarías de Educación.» Luego, con el Decreto 25 de 1968, «por el cual se modifica el artículo 3° del Decreto 2762 de 1980», se integró el Sistema Nacional del Magisterio, así: «Artículo 1º El artículo 3º del Decreto 2762 de 1980, quedará así: El Sistema Nacional de Capacitación del Magisterio será dirigido por el Ministerio de Educación Nacional y se integra con las siguientes instituciones: a) La Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos del Ministerio de Educación, estará encargada de la programación, coordinación, autorización y supervisión de los cursos de capacitación que tengan validez para ascenso en el escalafón en los términos de este Decreto; b) Los Centros Experimentales Piloto, en asocio con las Secretarías de Educación, estarán encargados de la organización, coordinación, autorización, supervisión y aprobación de los cursos de capacitación que se ofrezcan a nivel regional.
Serán las principales unidades ejecutoras de los cursos de actualización; c) Las instituciones educativas oficiales y no oficiales que reciban autorización del Ministerio de Educación, podrán adelantar programas de capacitación siguiendo los procedimientos establecidos en el presente Decreto; d) Las instituciones de educación superior ofrecerán los programas de profesionalización y especialización que conduzcan a un título docente de nivel superior, de conformidad con el Decreto extraordinario 80 de 1980 y en los términos de este Decreto.
Parágrafo 1º Los certificados para la aprobación de los cursos de capacitación de que trata el literal b) de este Decreto, deberán ir refrendados, además, con la firma del Secretario Ejecutivo de la Junta Seccional de Escalafón. Parágrafo 2º Los Centros Experimentales Piloto, CEP, dependerán de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos del Ministerio de Educación Nacional, pero deberán coordinar su labor con las Secretarías de Educación.» (Se resalta) 15 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa Nuevamente, mediante el Decreto 24 de 1988 el gobierno nacional reestructuró el sector educativo nacional y en cuanto a los centros experimentales dispuso: «ARTICULO 59.
En cada uno de los departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá, funcionará un Centro Experimental Piloto, dependiente de la División de Investigación, Prueba Curricular y Coordinación de Centros Experimentales Piloto (CEP).
PARÁGRAFO 1. Corresponde al Ministro de Educación Nacional las facultades de libre nombramiento y remoción del Director del CEP.
PARÁGRAFO 2. Corresponde a la Junta Administradora del FER las facultades de nombramiento y remoción y administración del personal subalterno del CEP.
PARÁGRAFO 3. Cuando se considere conveniente, el Gobierno Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización, fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para los CEP.» De igual modo, el presidente de la República expidió el Decreto 525 de 1990, a través de cual, entre otras, reestructuró de nuevo el Ministerio de Educación Nacional y se establecieron disposiciones tendientes a desarrollar la desconcentración de la administración del servicio educativo, en el cual dispuso: «ARTÍCULO 75.
Los Centros Experimentales Piloto que funcionan en los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá, se regirán por las normas que se establecen en el presente capítulo y en los convenios que suscriba el Ministro de Educación Nacional con las entidades territoriales. Dependerán de la División de Investigación, Prueba Curricular y Coordinación de Centros Experimentales Piloto del Ministerio de Educación Nacional.» Asimismo, de acuerdo con el artículo 77 del Decreto en cita, «[l]as plantas de personal de los Centros Experimentales Piloto se crearán y/o modificarán de conformidad con lo establecido en las normas legales vigentes aplicables a los cargos públicos del orden nacional».
Finalmente, a través de la Ley 60 de 1993 los centros experimentales pilotos fueron incorporados a las estructuras y a las plantas de personal departamentales. Así las cosas, de acuerdo con el recuento normativo se advierte que los centros experimentales pilotos fueron creados dentro de la estructura administrativa del Ministerio de Educación con el fin de ejecutar en el nivel de los departamentos, intendencias, comisarias y distritos los programas y la política educativa, de este servicio público que a partir de la Ley 43 de 1975 se encontraba a cargo de la nación. Esta situación se mantuvo, hasta la expedición de la Ley 60 de 1993, a través de la cual estos centros fueron incorporados a las plantas departamentales. 16 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa 2.4.2.
En torno a la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia Ahora bien, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, solo son acreedores de la pensión gracia, aquellos docentes que acrediten una vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para esos efectos, estos son, 50 años de edad, tener experiencia como docente oficial en plazas del nivel territorial o nacionalizado y haber ejercido la docencia con buena conducta.
De acuerdo con lo anterior, la Sala procederá a verificar si Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, de acuerdo con lo descrito en el párrafo anterior. Al respecto, en el expediente se encuentra acreditado que fue vinculado mediante Resolución 013 del 31 de enero de 1980 como alfabetizador en la Seccional del Centro Piloto del municipio de Pasto, en el cual se posesionó el 3 de febrero de ese año. En relación con esa vinculación, se advierte que fue del orden nacional, por cuanto la designación se efectuó en un Centro Experimental Piloto, los cuales, como se concluyó en líneas anteriores, fueron creados dentro de la estructura del Ministerio de Educación Nacional.
En suma, en consideración a la naturaleza de la plaza en la que fue designado el docente, contrario a lo concluido por el a quo, no es posible computar ese tiempo de servicios, por cuanto, pese a que el acto fue expedido por el secretario de educación pública del departamento de Nariño, este dependía de la cartera ministerial, de acuerdo con las normas expuestas.
Lo anterior, en línea con lo reiterado por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación19, según la cual «[e]n cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».
Asimismo, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, se advierte que no se acreditó otra vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, por lo que, concluye esta Subsección que Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa no es acreedor del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto, no acreditó todos los requisitos para el reconocimiento de esta prestación. Por lo expuesto se revocará la sentencia proferida el 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Nariño, y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. 19 Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.20 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia proferida el 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Nariño y, en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda, por cuanto el demandante no acreditó una vinculación como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, requisito sin el cual no es posible acceder al reconocimiento de la prestación. 20 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00291-01 (0546-2022) Demandante: Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Nariño, en su lugar negar las pretensiones de la demanda presentada por Álvaro Joaquín Ramírez Figueroa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. No condenar en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC