CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-36-000-2019-00368-01 (67.586) Demandante: ANA MARGARITA DEL CARMEN RODRÍGUEZ DE ESTEFENN Y OTROS Demandada: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL –POLICÍA NACIONAL –INVÍAS Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra del auto del 24 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó parcialmente la reforma de la demanda y se negó la vinculación de los integrantes del consorcio Devisab.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda y su trámite 1.1. El 17 de mayo de 2019, la señora María Camila Hoyos Vega y otros presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación -Ministerio de Defensa - Policía Nacional, Invías, Departamento de Cundinamarca, ICCU, municipio de Tena, municipio de La Mesa, municipio de Anapoima, municipio de Mosquera, consorcio Devisab, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y Agencia Nacional de Seguridad Vial, con el fin de que fueran declarados responsables por los perjuicios que les fueron causados por la muerte del señor Ember Estefenn Rodríguez, en hechos ocurridos el 25 de marzo de 2017. 2 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa 1.2.
Mediante auto del 3 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda. La concesionaria del desarrollo vial de La Sabana - Consorcio Devisab formuló recurso de reposición contra esa providencia, el cual fue decidido en forma negativa, el 21 de octubre de 2020. 1.3. El 8 de septiembre de 2020, la parte demandante presentó reforma de la demanda, en lo que corresponde a los hechos, las pruebas y la vinculación de los integrantes del consorcio Devisab, como demandados. 1.4.
El 8 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la reforma de la demanda. Contra dicha providencia, los integrantes del consorcio Devisab interpusieron recurso de reposición. 2. Decisión apelada Mediante proveído del 24 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, rechazó parcialmente la reforma de la demanda, en el sentido de negar la vinculación al proceso de los integrantes del consorcio DEVISAB, “en tanto el consorcio ya obra como demandado en el proceso y tiene capacidad jurídica para actuar como tal”.
Decisión que fundamentó en que: En el presente asunto se observa que inicialmente en la demanda, se incluyó como demandado al consorcio DEVISAB, por ser el concesionario de la vía en donde ocurrió el accidente en el que se produjo la muerte del familiar de los demandantes. Conforme se observa en el documento de conformación del consorcio, en la cláusula décima tercera se acordó que el acuerdo regiría a partir de su firma y tendría una vigencia igual al término de duración del contrato de concesión y un año más (fl. 9 – 17, c. 2).
El referido contrato de concesión se suscribió el 21 de noviembre de 1996 y tenía un plazo inicial de ejecución de 292 meses (24.3 años) contados a partir de la fecha de iniciación de la etapa de diseños y programación, lo cual ocurrió el 23 de diciembre de 1996 (fl. 113 – 135, c. 2). El 2 de septiembre de 2010 concedente y concesionario suscribieron la adición No. 15 al contrato de concesión No. 01 de 1996, estableciendo en la cláusula sexta lo siguiente (fl. 180 - 195, c. 2): PRÓRROGA DEL PLAZO DE LA CONCESIÓN. El plazo del contrato se prorroga hasta el momento en que ocurra la primera de las siguientes circunstancias: (i) el concesionario obtenga el ingreso real o (ii) se llegue al 30 de noviembre de 2.035. 3 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa Así las cosas, es claro que para la fecha de presentación de la demanda el consorcio estaba vigente en tanto estaba vigente el contrato de concesión para el cual se constituyó, por lo que, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación, el consorcio tiene capacidad para actuar en este proceso como parte demandada, a través de su representante legal.
Estando legitimado en la causa por pasiva el consorcio y teniendo capacidad para actuar, no hay lugar a tener como demandados a los integrantes de dicho consorcio en tanto se trata del mismo ente y estando vigente el consorcio, quien tiene capacidad para actuar es el consorcio y no sus integrantes. Así las cosas, el Despacho modificará el numeral primero en el sentido de admitir la reforma de la demanda en todo, excepto en la inclusión de los integrantes del consorcio como parte demandada y revocará el numeral segundo del auto recurrido, en el que se había ordenado notificar personalmente a los nuevos demandados. 3.
Recurso de apelación La providencia anterior fue notificada por estado electrónico el 26 de mayo de 2021. La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, el 31 de mayo siguiente1. Explicó que la Sección Tercera en providencia de unificación del 25 de septiembre de 2013, señaló que los consorcios y las uniones temporales tienen capacidad para comparecer como parte en los procesos judiciales en los que se debatan asuntos relacionados con sus derechos o intereses, pero la misma providencia “advierte que esta posibilidad que tienen los consorcios de ser parte no constituye un obstáculo para que los integrantes de los consorcios o uniones temporales puedan comparecer a los procesos como demandados”.
Aclaró que el hecho de que el consorcio se encuentre legitimado en la causa por pasiva para comparecer al proceso no impide que sus integrantes sean vinculados, es decir, que pueden ser llamados al proceso tanto el consorcio como sus integrantes. Dicha vinculación se puede presentar de diversas formas, según el caso concreto y las especificaciones de cada asunto.
Manifestó que en el presente caso es fundamental que se vincule a los miembros del consorcio para garantizar el derecho de reparación integral de los demandantes, en caso de una eventual condena a su favor, “en la medida que su fundamento, 1 Consultado en: https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion. 4 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa como modalidad asociativa tiene razón de ser principalmente ante la entidad contratista y ante la carencia de patrimonio común existe un alto riesgo de que no se pueda hacer efectiva la eventual sentencia condenatoria en su contra”.
En pocos términos, que con el fin de hacer exigible su responsabilidad solidaria debían ser vinculados todos los consorciados. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al presente caso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -17 de mayo de 2019-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 -Ley 1437 de 2011- con las modificaciones que le introdujo la Ley 2080 de 2021, así como las disposiciones del Código General del Proceso3, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.
Competencia del Consejo de Estado y de la Sala De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 20114, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos. 2 En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. 3 Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, rad. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.
La Sala, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”. Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. 4“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. 5 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa La decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral primero del artículo 243 del CPACA5, por cuanto en aquella se dispuso el rechazo de la reforma de la demanda.
En lo relacionado con la autoridad judicial que debe decidir el recurso –sala y/o ponente–, se advierte que, según el literal g) del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 243 ibídem, la decisión debe ser adoptada por la Subsección6. 3. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal de primera instancia no debió rechazar la reforma de la demanda, en lo que tiene que ver con la vinculación de los miembros del consorcio DEVISAB en calidad de demandados. 4.
Caso concreto Sería del caso entrar a determinar si resulta procedente vincular a los integrantes del consorcio Devisab al proceso, en calidad de demandados; sin embargo, la Sala advierte que para el momento en que la parte demandante en sustento del artículo 173 del CPACA reformó la demanda ya había operado el fenómeno de la caducidad, razón por la cual, el a quo debió declararla frente a todos los temas de la reforma de la demanda y no resolver la petición de fondo, como lo hizo. 5 “ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.
El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8.
Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial”. 6 “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas (…)”. 6 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa La afirmación anterior tiene su sustento en que tal como quedó explicado en la sentencia de unificación 40077 del 25 de mayo del 2016, para el momento en que se presente una reforma de la demanda resulta necesario verificar si la solicitud se radica dentro del término de caducidad.
En el asunto de la referencia la demanda se radicó el 17 mayo de 2019, con ocasión del fallecimiento del señor Ember Estefenn Rodríguez que tuvo lugar el 25 de marzo de 2017, cuando se desplazaba por la vía que de Bogotá conduce al municipio de la Mesa-Cundinamarca. De acuerdo con la anterior información, el término de caducidad regulado por el artículo 164.2 literal i)7, corrió entre el 26 de marzo de 2017 y el 26 de marzo de 2019, como la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 22 de febrero de 2019, cuando faltaba 1 mes y 4 días para su vencimiento, y la conciliación fue declarada fallida el 15 de mayo de 2019, la demanda debía ser presentada hasta el 19 de junio de 2019.
Ahora, la reforma de la demanda fue radicada el 8 de septiembre de 2020, razón por la cual se debe concluir que se presentó en forma extemporánea, es decir cuando ya había operado la caducidad. La providencia de unificación antes enunciada dejó claro que la postura anterior puede ser excepcionada en el evento en que se deba integra un litisconsorcio necesario de conformidad con lo dispuesto por el artículo 61 del CGP8, situación que no se presenta en este asunto por las razones que se pasan a exponer. 7 “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: … 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: …i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia ” 8 “ARTÍCULO
61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término”. 7 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa De conformidad con el artículo 7 de la Ley 80 de 19939, las personas que se unen para integrar un consorcio deben responder solidariamente en relación con las obligaciones que surjan con ocasión del contrato, razón por la cual, se ha de advertir que la solidaridad faculta al acreedor para demandar a cualquiera de los deudores o a todos ellos en forma conjunta, “sin que le esté dada la facultad al juez de conocimiento de vincular de forma oficiosa o a petición de parte –como demandados principales–, a sujetos no citados por aquella”10.
Esto significa que los deudores solidarios no ostentan la calidad de litisconsortes necesarios porque la presencia de todos ellos en el litigio no es indispensable para que el proceso pueda desarrollarse, dado que uno de los beneficios de la solidaridad consiste en que se puede exigir la totalidad de la obligación a una sola persona o deudor.
Ahora, la misma providencia de unificación advirtió que en el evento en que se configuren un litisconsorcio facultativo, no es dable inaplicar el término de caducidad11, razón por la cual la vinculación de los nuevos demandados debió realizarse dentro de los 2 años contados a partir del día siguiente a que sucedió el hecho dañoso, pero como ya se advirtió la reforma de la demanda se radicó cuando ya había operado la caducidad.
De acuerdo con la unificación, la presentación de ciertas pretensiones no interrumpe el término de caducidad objetivamente establecido que se computa hasta su finalización, de manera que el hecho de que un demandante manifieste ciertas solicitudes en tiempo no lo faculta para que posteriormente, cuando caduque su derecho de acción, adicione otras peticiones sobre las cuales guardó silencio durante el lapso en el que ese derecho le estaba habilitado, lo anterior significa que el requisito de caducidad de la demanda deba verificarse tanto al momento de su presentación como cuando se adicione o reforme, sin importar que se intenten 9 “Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato.
En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman”. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 27 de octubre de 2006, exp. 25.659, reiterado en la sentencia de 22 de julio de 2009 dentro del mismo proceso, con ponencia de Mauricio Fajardo Gómez. 11 “Asimismo, se debe tener en cuenta que la misma tampoco opera en las procesos en los que tanto los integrantes de la parte demandante como de la parte demandada sean litisconsortes facultativos, por cuanto el juzgador no tiene el deber de vincularlos a la litis comoquiera que entre ellos existen relaciones jurídicas independientes que pueden ser resueltas en forma separada y por consiguiente, la presencia de todos no es indispensable para que se profiera la decisión pertinente, de modo que no hay razón alguna para omitir la configuración de la caducidad de la acción y el interregno en el que se tenían que elevar las solicitudes respectivas” (se resalta). 8 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa agregar nuevos demandantes, demandados u objetos de discusión. A pesar de todo lo anterior es necesario advertir que conforme con la sentencia de unificación del 25 de septiembre de 201312, proferida por esta Corporación, se explicó que los consorcios y las uniones temporales cuentan con capacidad legal para comparecer al proceso a través de sus representantes, en los casos en los que se debaten aspectos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares o que les conciernen en su condición de contratistas de las entidades estatales, o de interesados o partícipes en los procedimientos de selección contractual.
Lo anterior, sin perjuicio de que sus integrantes, individualmente considerados, puedan comparecer al litigio en calidad de demandantes o demandados, eventos en los cuales deberán atenderse las exigencias relacionadas con la debida integración del contradictorio. Es decir, que en el presente asunto ya se encuentran vinculados los integrantes de Devisab a través del representante del consorcio.
Por lo hasta aquí expuesto se debe confirmar la providencia impugnada por las razones explicadas. 5. Costas En virtud de lo previsto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP13, la Sala condenará en costas a los demandantes, parte recurrente en el presente asunto, toda vez que esta providencia confirmará en su totalidad la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En el presente asunto, se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte demandada, quien ha asumido su representación judicial y ha llevado tal representación con las cargas exigidas en el proceso. Por tanto, dicha actuación procesal se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 1997-03930-01(19933), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 13 “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. 9 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa En las costas están contenidas las agencias en derecho y, por tanto, se fijarán las que se causaron con ocasión del recurso de apelación, sin desconocer lo dispuesto en el inciso primero del artículo 366 del Código General del Proceso, el cual estableció que las costas y las agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada por el juez de primera instancia, el que deberá contar con la información completa que le permita realizar la liquidación total de las costas, por lo que, en esos términos, se fija como agencias en derecho el valor equivalente a medio (½) salario mínimo legal mensual vigente para el momento de ejecutoria de esta providencia, a cargo de la demandante, suma que se reconocerá a favor de la parte demandada.
Esta determinación se efectúa de conformidad con lo previsto en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura14. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 24 de mayo de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a los demandantes en favor de la parte demandada. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan en medio (½) salario mínimo legal mensual vigente para la ejecutoria de esta providencia, a cargo de los demandantes y a favor de los demandados, en partes iguales. 14 “ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.
(…) ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: (…)
7. RECURSOS CONTRA AUTOS. Entre 1/2 y 4 S.M.M.L.V.”. 10 Radicación número: 25000233600020190036801 (67586) Actor: Ana Margarita del Carmen Rodríguez de Estefenn y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, Invías y otros Referencia: Apelación auto – medio de control de reparación directa TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con excusa MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF