CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Tema: subrogación parcial de la mesada pensional –reiteración jurisprudencial–.
Subtema 1: expresión «y que estén en curso», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Subtema 2: condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, el 13 de marzo de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo por medio del cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el Instituto de Seguros Sociales1 —en adelante ISS— al demandado, generada por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras el beneficiario adelantaba las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes para que la administración reliquide la pensión teniendo en cuenta dichas prestaciones.
Según indicó, no tiene competencia para asumir una obligación pensional que, en este caso, fue subrogada al ISS por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 1. La Universidad de Antioquia (en adelante la Universidad), mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la parte accionada, con las siguientes pretensiones2: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución N.° 194 del 20 de mayo de 2005, mediante la cual la Universidad ordenó pagarle el mayor valor de la mesada 1 Hoy COLPENSIONES. 2 Escrito de demanda, visible en: Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPDIGITA_05001233300020210220(.zip)», documento «02Demanda» y «11AnexosSubsanaDemanda».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pensional generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL pensional liquidado por el ISS al reconocer la pensión de jubilación al demandado.
(ii) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la parte demandada a restituir el pago de la diferencia de las mesadas pensionales que la Universidad asumió, «que corresponden a la suma de $213.815.761, más los valores que se generen con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme».
(iii) Se condene a su contraparte al pago de las costas procesales. 2.1.1. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la Universidad expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) El señor José Nayib Radi Londoño estuvo vinculado como empleado público en la Universidad de Antioquia. (ii) Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía las pensiones de sus empleados conforme a los regímenes dispuestos en las leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, con un ingreso base de liquidación que incluía «todos los factores efectivamente devengados por el servidor».
(iii) Con ocasión de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 ⎯30 de junio de 1995⎯, la Universidad afilió a todos los servidores al ISS, entidad que desde ese momento asumió la carga pensional subrogada. (iv) Posteriormente, mediante la Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad asumió el pago de una diferencia en la mesada pensional de sus servidores, causada por la inclusión de factores adicionales a los tenidos en cuenta por el ISS en el cálculo del IBL pensional, bajo la consideración de que la jurisprudencia permitía la inclusión de todo lo devengado por el servidor.
La institución educativa asumió el pago de esta diferencia «mientras gestionaba las acciones administrativas y judiciales necesarias para que el ISS» reliquidara las pensiones con la inclusión de todo lo devengado por el trabajador. Este acto general fue reglamentado por la Resolución núm. 16628 del mismo año, que estableció como destinatarios de la subrogación a los empleados públicos docentes y no docentes de la Universidad.
(v) La Universidad de Antioquia reconoció y ordenó el pago de un bono pensional a favor del accionado, a través de la Resolución 485 del 12 de noviembre de 2004, por la suma de $389.155.000. (vi) El ISS reconoció la pensión de jubilación al señor José Nayib Radi Londoño mediante la Resolución 02610 del 4 de febrero de 2005, en cuantía mensual de $2.793.357, a partir del 30 de noviembre de 2004, sin incluir en el IBL las primas de vacaciones, navidad y semestral.
(vii) Mediante la Resolución 194 del 20 de mayo de 2005 la Universidad ordenó pagar Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 al accionado la diferencia de la mesada pensional reconocida y pagada por el ISS, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras el citado Instituto asumía la obligación en sede administrativa o judicial.
(viii) Finalmente, por Resolución núm. 35823 del 17 de octubre del 2012, la Universidad derogó la resolución rectoral por medio de la cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional de los empleados públicos del ente universitario, causada por la inclusión de factores que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS. 2.1.2.
Normas violadas y concepto de la violación 3. La parte demandante citó como normas vulneradas los siguientes artículos: (i) 48, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, de la Constitución Política; (ii) 10 de la Ley 4 de 1992; (iii) 18 (inciso 3), 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; (iv) 5 del Decreto 1068 de 1995; y (v) 4 del Decreto 2337 de 1996. 4.
En el concepto de violación, afirmó que la Resolución 12094 de 1999 desconoció las normas constitucionales y legales que imponen la obligación de liquidar las pensiones con los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones. Además, puso de presente que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado precisa que el régimen de transición no incluye entre sus beneficios la determinación del IBL, razón por la cual, la liquidación de la pensión debe atender lo dispuesto en los artículos 21 ⎯factores de cotización⎯ y 36 de la Ley 100 de 1993 ⎯régimen de transición⎯. 5.
Además, afirmó que el fondo de pensiones es el único competente para reconocer, liquidar y pagar las pensiones de los empleados de la Universidad, tal y como lo ha reiterado el Consejo de Estado en las sentencias proferidas en asuntos con supuestos de hecho y de derecho semejantes al presente. 2.2. Contestación de la demanda 6. La parte demandada propuso las excepciones de: «legalidad del acto impugnado»; «buena fe del demandado» y «prescripción».
Por lo anterior, la parte demandada solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda3. 7. Sostuvo que el acto administrativo impugnado se ajusta a la legalidad, ya que se fundamentó en las Resoluciones Rectoral 12094 y Administrativa 16628 de 1999, las cuales no fueron cuestionadas. Argumentó que la Universidad actuó conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a la jurisprudencia vigente hasta 2018 sobre el régimen de transición, por lo que la liquidación pensional del ISS resultó deficitaria y la subrogación asumida por la Universidad fue procedente. 8.
Sostuvo que mientras no exista una decisión judicial que libere a COLPENSIONES de su obligación, la condición de la subrogación no se entenderá cumplida. Asimismo, afirmó que el Acto Legislativo 01 de 2005 no podía afectar situaciones jurídicas consolidadas, como la del demandado, y que el acto impugnado no creó un régimen 3 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPDIGITA_05001233300020210220(.zip)», documento «32Contestacion».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 paralelo ni vulneró normas del Sistema de Seguridad Social. Por tanto, el pago mediante subrogación fue legal y no invadió competencias de otras entidades. 9.
Frente a la restitución de las sumas devengadas y las costas, la parte accionada resaltó la buena fe del demandado, quien no indujo a error a la Universidad y actuó conforme a las decisiones de esta. En caso de prosperar la nulidad, dicha buena fe impediría la devolución de los valores percibidos y la condena en costas, conforme al artículo 164 del CPACA y a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Finalmente, propuso la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas tres años antes de la presentación de la demanda. 2.3. Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia dictada el 13 de marzo de 2025, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al considerar que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir la obligación derivada de la reliquidación de una pensión que fue reconocida, liquidada y pagada por la entidad administradora de pensiones a la que se afiliaron los empleados de la institución educativa por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, que en el nivel territorial tuvo como plazo máximo el 30 de junio de 19954. 11.
En primer término, adujo que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no resulta aplicable al caso, dado que dicha norma regula la caducidad únicamente respecto de acciones que buscan controvertir pensiones ya reconocidas. En el presente proceso, la controversia no recae sobre el reconocimiento pensional en sí, sino sobre un pago asumido voluntariamente por la Universidad de Antioquia con recursos propios, ajeno a la estructura del IBL o de la pensión, por lo que carece de naturaleza pensional. 12.
Asimismo, concluyó que incluso si se admitiera que dicho pago tiene naturaleza pensional, la aplicación del término de caducidad previsto por la Ley 2381 solo procedería a partir de su entrada en vigor, esto es desde el 16 de julio de 2024, conforme al principio de irretroactividad normativa, de manera tal que no rige el presente caso.
En consecuencia, conforme al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control ejercido no se encuentra sometido a término de caducidad, puesto que busca la nulidad de un acto administrativo relativo a una prestación periódica asumida por la Universidad. 13. Posteriormente, afirmó que la obligación de reconocimiento, liquidación y pago de la pensión se encontraba a cargo del ISS, que asumió la prestación mediante la Resolución 02610 del 4 de febrero de 2005, al encontrar demostrado que el demandado prestó servicios como empleado público desde el 2 de mayo de 1977 al 30 de junio de 1995. 14.
Concluyó que los actos mediante los cuales la Universidad de Antioquia asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional causada por la inclusión de las «primas de servicios, de navidad y de vacaciones» en el IBL, hasta que el ISS realizara la reliquidación de la prestación con los factores mencionados, son nulos por falta de competencia, pues la carga pensional de los servidores de la institución universitaria recaía, únicamente, en el fondo de pensiones. 4 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPDIGITA_05001233300020210220(.zip)», documento « 64SentenciaPrimeraInstancia».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 15. De otro lado, el Tribunal negó la pretensión de devolución de las sumas de dinero pagadas a la parte demandada, al considerar que no medió una conducta fraudulenta o engañosa para obtener el pago, que desvirtuara la presunción de buena fe que la ampara.
Finalmente, el Tribunal impuso condena en costas a la parte demandada, fijando las agencias en derecho en el 3% del valor de las pretensiones, y ordenó el archivo del expediente una vez ejecutoriada la sentencia. 2.4. Recurso de apelación 16. La parte demandada presentó recurso de apelación5 contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 13 de marzo de 2025. 17.
Sostuvo que el Tribunal debió declarar la excepción de caducidad, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y al principio de seguridad jurídica, pues la demanda fue interpuesta por fuera del término de cinco años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para controvertir reconocimientos pensionales. Invocó la vulneración del derecho a la igualdad, al no haberse aplicado la caducidad en condiciones similares a otros casos, lo cual, a su juicio, quebranta también los principios de buena fe, confianza legítima e imparcialidad judicial. 18.
Posteriormente, cuestionó la condena en costas, argumentando que en los procesos de lesividad, donde una entidad pública demanda sus propios actos administrativos, no procede condenar en costas al demandado que actuó de buena fe. Sostuvo que el Tribunal desconoció el precedente del Consejo de Estado, el cual establece que en estos casos no puede considerarse al beneficiario como parte vencida, pues la nulidad se origina en un error de la administración6. 19.
Además, citó el artículo 365 del Código General del Proceso, que a su juicio condiciona la imposición de la condena en costas a su comprobación y permite abstenerse de imponerla cuando la demanda prospera parcialmente. En consecuencia, solicitó declarar la caducidad del medio de control y revocar la condena en costas por ser improcedente, desproporcionada e inequitativa. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 20. Esta corporación, mediante auto del 11 de septiembre de 2025, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 y ordenó notificar personalmente al Ministerio Público. De igual forma, prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia7. 5 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPDIGITA_05001233300020210220(.zip)», documento «67RecursoApelacionDemandado». 6 Sentencias citadas por la parte demandada: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 14 de noviembre de 2019, rad. 05001-23-33-000-2014-00062-01 (4308-2016), y del 20 de noviembre de 2019, rad. 05001-23-33-000-2014-00067-01 (4279-2016). 7 Samai, índice 4, archivo «6Autoqueadmite_11822025(.pdf)» Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. Corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 22. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Al momento de dictarse el fallo impugnado y para la resolución del caso en concreto, resultaba aplicable el artículo 86 de la Ley 2381 del 2024 que estableció un término de caducidad de 5 años para ejercer las acciones contencioso-administrativas contra los actos que reconocen pensiones? (ii) ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia debía analizar la conducta de la parte vencida en juicio para disponer sobre la condena en costas? 23.
Para la resolución del segundo interrogante, se realizarán a continuación algunas consideraciones sobre la condena en costas. 3.3. Marco normativo y jurisprudencial 3.3.1. De la condena en costas 24. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, el concepto de las costas procesales está asociado a «todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprend[e] los denominados gastos o expensas del proceso»8.
En el CPACA corresponden a los «gastos ordinarios […] y [a] otros como son los necesarios para [el] traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.»9. 25. Respecto de su imposición, la jurisprudencia ha identificado dos criterios a partir de la regulación normativa, a saber, el objetivo-valorativo y el subjetivo.
Para ello, se debe tener en cuenta el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy CGP]. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2025, rad. núm. 05001-23-33-000-2021-01292-02 (3768-2022), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 9 Ibidem.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 3.3.2.
Del «criterio subjetivo» en la condena en costas 26. De la lectura de la norma citada, se ha considerado que la expresión «disponer» hace referencia a «deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse»10 —de acuerdo con la Real Academia Española—. En ese orden, «disponer» en la sentencia «sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución»11. 27.
Por esta razón, se ha indicado que, de conformidad con el artículo citado, la condena no es «automática» u «objetiva» en relación con la parte vencida en el proceso12, puesto que se ha considerado necesario el análisis de otros factores, tales como la «temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no»13. 28.
Por lo anterior, se ha concluido que la imposición de la referida condena, en materia contenciosa-administrativa, requiere un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes14. En ese sentido, antes de su imposición, el juez debe verificar diferentes factores, tales como la temeridad o mala fe de las partes.
Al respecto, esta Subsección15 ha precisado lo siguiente: [El] juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica 10 https://dle.rae.es/disponer. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2024, rad. núm. 50001-23-33-000-2018-00212-01 (2428-2023), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 En igual sentido, se pueden consultar las siguientes providencias, proferidas con posterioridad a la expedición de la Ley 2080 de 2021: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2025, rad. núm. 08001-23-33-000-2016-00419-01 (0145-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar;
(ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 febrero de 2025, rad. núm. 76001-33-33-004-2019-00626-01 (5758-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2025, rad. núm. 76001-23-33-000-2018-00791-01 (0251-2023) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; y (iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de abril de 2025, rad. núm. 15001-2333-000-2017-00604-01 (0552-2021), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; entre otras.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)16. 3.3.3.
Del «criterio objetivo-valorativo» en la condena en costas 29. En contraposición a la postura descrita, se encuentra la perspectiva objetivo– valorativa, según la cual la parte vencida debe asumir las costas procesales (componente objetivo), siempre y cuando se hayan causado (elemento valorativo), independientemente de la conducta de los sujetos procesales durante la actuación. 30.
Para tal efecto, se considera que en el Decreto 01 de 1984 se dispuso que en todos los procesos habría condena en costas (criterio objetivo); posteriormente, la Ley 446 de 1998 introdujo como modificación, que el juez debía tener en cuenta la conducta asumida por las partes (criterio subjetivo). No obstante, en el año 2011, el legislador dejó de referirse al elemento subjetivo «conducta asumida por las partes», para implementar un criterio objetivo-valorativo, con salvedad de los procesos en los que se ventile un interés público.
Finalmente, en el año 2021, la Ley 2080 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, según el cual la condena en costas procede en los casos en los que se presentó la demanda con «manifiesta carencia de fundamento legal». 31. Asimismo, desde esta perspectiva se considera que la adición del inciso segundo al artículo 188 del CPACA (por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021) no implica una variación al régimen de las costas previsto por el legislador de 2011.
Lo anterior, porque el inciso primero de esa disposición no fue objeto de modificación o adición y, en tal sentido, el criterio objetivo-valorativo17 para su imposición (adoptado desde el año 2011) se mantiene vigente y, bajo ese entendido, el juez siempre «dispondrá» sobre las costas, de acuerdo con los supuestos previstos en el artículo 365 del CGP, sin que haya lugar a valorar la conducta procesal de la parte a la cual se impone la condena, dado que el CPACA y, a su turno, el CGP no exigen tal condicionamiento18. 32.
En ese orden de ideas, se ha considerado que el criterio es objetivo-valorativo, objetivo, porque en la sentencia «se dispondrá» sobre la condena en costas de acuerdo con las reglas del CGP, es decir, en contra de la parte vencida. Valorativo, por cuanto «se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la 16 Ibidem. 17 En sentencia de 23 de julio de 2020, Rad. 11001032500020170007300 (0301-2017), M.P. William Hernández Gómez, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación explicó que, en materia de condena en costas, el CPACA adoptó un criterio objetivo-valorativo para su imposición. Se dijo en esa oportunidad que: // «a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» —CCA— a uno «objetivo valorativo» —CPACA—. // b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. // c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. […]». Sobre esta temática también puede verse el auto de 7 de abril de 2016. Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), proferido por la misma Subsección de esta corporación. 18 En este mismo sentido pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: i) Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2024 rad. núm. 05001-23-33-000-2014-01093-01; ii) Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2024, rad. núm. 52001-23-33-000-2015-00128-01 (66.988); y iii) Sección Cuarta, sentencia del 3 de agosto de 2023, rad. núm. 19001-23-33-000-2020-00018-01 (26447).
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes»19. 3.3.4.
Del criterio mayoritario de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado 33. Frente a la discusión existente sobre las referidas alternativas interpretativas, que no es pacífica al interior del Consejo de Estado, esta Subsección ha acogido de forma mayoritaria, más no unánime (debido a la posición de la magistrada ponente20), el criterio subjetivo que, como se indicó, consiste en que para decretar la condena en costas se debe verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe; perspectiva de análisis a partir de la cual se resolverá el problema planteado en esta oportunidad. 3.4.
Análisis del caso concreto 3.4.1. Sobre el término de caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 34. En primer lugar, debe precisarse que la Ley 2381 de 2024 entró en vigor el 16 de julio de 2024, por lo que, para la fecha en que se profirió el fallo de primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, el 13 de marzo de 2025, dicha normativa se encontraba produciendo efectos jurídicos. 35.
No obstante, después la Corte Constitucional, mediante el Auto 841 de 202521, suspendió los efectos de la Ley 2381 de 2024, al disponer expresamente lo siguiente:
QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, rad. núm. 08001-23-31-000-2014-01019-01 (2665-19). 20 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-14). 21 Según constancia expedida por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de agosto de 2025, el Auto 841 de 2022 fue notificado y publicado el 14 de agosto de 2025 en la página web de la institución. Asimismo, el término de ejecutoria transcurrió los días 15, 19 y 20 de agosto de 2025.
La constancia puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/expediente?proceso=1&expediente=D0015989, consultar la pestaña de archivos. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024. 36.
De lo anterior se desprende que la referida suspensión tuvo lugar con posterioridad al fallo impugnado. Dicho de otro modo, al momento en que dicha providencia fue emitida la Ley 2381 de 2024 se encontraba vigente. 37. Así las cosas, aunque la norma se encuentra actualmente suspendida hasta que la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronuncie de manera definitiva sobre su constitucionalidad, resulta procedente y necesario examinar el fallo de primera instancia, conforme al marco jurídico vigente al momento de su expedición. Ello implica determinar si el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 resultaba aplicable cuando el Tribunal decidió la controversia, como lo sostiene la parte demandada en su apelación. 38.
Hecha la anterior precisión, se recuerda que el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que no operaba la caducidad, pues el debate planteado no versaba sobre un reconocimiento pensional, sino sobre una prestación periódica asumida por la Universidad de Antioquia con recursos propios. Además, precisó que, aun aceptando que el acto acusado reconoció un derecho pensional, el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 debía contarse a partir de la entrada en vigor de dicha norma, es decir, desde 16 de julio de 2024, conforme al principio de irretroactividad de la ley, de manera tal que no resulta válido exigirlo a las partes frente a situaciones que tuvieron lugar con anterioridad, como la resolución cuestionada. 39.
Por su parte, el demandado, mediante el recurso de apelación insistió en que, a su juicio, se configuró la excepción de caducidad, pues la demanda fue interpuesta fuera del término de cinco años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para controvertir reconocimientos pensionales; norma que se ha aplicado en casos similares, por lo que reclamó el mismo tratamiento. 40.
En vista del planteamiento sobre la supuesta caducidad de medio de control de la referencia, resulta necesario establecer si aquella se configuró o no, en especial cuando como excepción perentoria que es, puede analizarse en dos momentos a saber: (i) en cualquier estado del proceso, por medio de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, parágrafo 2, inciso 4, y 182A, numeral 3 del CPACA22); y (ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA23), oportunidad en la que el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada24. 41.
Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 22 CPACA, artículo 182A. «Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: […] // 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 23 CPACA, artículo 187. «Contenido de la sentencia. […] // En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 24 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021. Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2381 de 2024 se introdujo una significativa modificación, por la cual se establece un término de caducidad frente a las demandas que la administración presenta contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 42.
En tal sentido, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «Artículo 86.
Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá́ un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley» [destacado por fuera del texto]. 43. Ahora bien, en el presente asunto, la Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad de la Resolución 194 del 20 de mayo de 2005, razón por la que es necesario establecer si hay lugar a la aplicación del término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 44.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto prescribe un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso- administrativas respecto de las pensiones reconocidas», se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación, en el tránsito legislativo anunciado, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188725. y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. // En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.» [destacado fuera del texto]. 25 «Artículo 40.
Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá́ por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 45.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 46.
En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 47.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8326. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 48.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del numeral 1, literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, a la fecha en que se presentó la demanda, 15 de diciembre de 202127, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 49.
Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 50.
En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que el titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y 26 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales.
La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta». Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. 27 Radicación de demanda, visible en: Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPDIGITA_05001233300020210220(.zip)», documento «10CorreoRadicacionDemanda».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 contradicción durante el trámite procesal impartido. 51. Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200428, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por sí sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 52.
Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales ejercidas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 53. En estos términos, la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica29.
En mérito de lo expuesto, la Sala no encuentra de recibo el argumento formulado por la parte apelante y considera acertada la decisión del juez de primera instancia de no aplicar la disposición en mención, atendiendo a las razones jurídicas previamente expuestas. 54. En el mismo sentido, esta Subsección frente a casos como el de autos, se ha pronunciado sobre la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 únicamente frente a actos administrativos expedidos con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma30, motivo por el cual el juez de primera instancia al reiterar dicho criterio interpretativo también atiende el principio de igualdad.
Ahora bien, no se desconoce que otras autoridades judiciales, como la referida por el demandado31, han adoptado decisiones contrarias en casos similares; sin embargo, esta Subsección se aparta de estas, en consideración a que la aplicación retroactiva de la señalada disposición debe compaginarse al ordenamiento superior, de carácter prevalente. 28 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso-Administrativo. 29 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política».
(Destacado fuera del texto) 30 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B sentencias del: 10 de abril de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01247-02 (0801-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; del 6 de junio de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-03 (6689-2024) y rad. 05001-23-33-000-2019-0274-03 (6668-2024), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo; del 10 de abril de 2024, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-013 (6689-2024) y del 6 de junio de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-013 (6689-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 2 de octubre de 2024,rad. 50001-23-33-000-2019-00253-01 (6637-2022); del 2 de octubre de 2024, rad. 68001-23- 33-000-2015-01492-01 (4718-2019), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; del 2 de octubre de 2024, rad. 25000-23- 42-000-2018-00205-02 (2524-2022), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; del 7 de noviembre de 2024, rad. 25000- 23-37-000-2016-02057-01 (5366-2022), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; y del 20 de noviembre de 2024, rad. 76001-23-31-000-2010-01180-02 (1074-2023), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.4.2. De la condena en costas en primera instancia 55. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió condenar en costas a la parte demandada, que fue la vencida en el proceso.
La referida autoridad judicial fundamentó su decisión así: El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptó la postura del Código General del Proceso, que atiende el criterio objetivo para la condena en costas. Al respecto el H. Consejo de Estado puntualizó: “d- Por su parte, el artículo 365 del CGP que fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo de la norma, al señalar lo siguiente: “[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra […]”.
Ahora bien, sobre la condena en costas en esta instancia, el artículo 365 numeral 5 del Código General del Proceso, a su tenor literal prescribe: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto (…).
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.”. De allí que se imponga para la parte demandada, vencida en juicio, la condena en costas en esta instancia, con inclusión de agencias en derecho; las costas serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, atendiendo a lo que se encuentre probado dentro del mismo.
Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura”. 56. De la lectura del apartado referido, la Sala advierte que la mencionada autoridad judicial aplicó un criterio objetivo-valorativo en la imposición de la condena en costas, en la medida en que la decretó contra la parte vencida en juicio, tal y como lo dispone el numeral 1 del artículo 365 del CGP. 57.
Inconforme con esa decisión, el demandado solicitó que se revocara el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, con especial énfasis en su situación particular, señalando que: «no resulta proporcional ni equitativo que el ciudadano que de buena fe confió en la validez y legalidad de un acto administrativo tenga que Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 soportar las consecuencias del error de una entidad pública que expidió el acto impugnado y que tenía el deber de proceder de acuerdo con los principios de legalidad y corrección que se le exigen a las personas, y en particular a las entidades de derecho público». 58.
Según explicó, adelantó de manera diligente los trámites administrativos previos que estaban a su alcance, presentó solicitudes y acudió a la jurisdicción con observancia de los requisitos legales. Adicionalmente, hizo alusión a que cuando las pretensiones de la demanda de nulidad tienen como sustento, hechos imputables a la propia entidad, y en los cuales no tuvo participación el demandado, no es procedente imponer condena en costas. 59.
Pues bien, tal y como se explicó, esta Subsección ha acogido de forma mayoritaria el criterio subjetivo, razón por la cual considera que para decretar la condena en costas en primera instancia, el Tribunal debía analizar la conducta de la parte vencida para verificar si actuó de forma temeraria o de mala fe. Así, la respuesta al problema jurídico es positiva. 60.
En ese orden de ideas, de la revisión de las pruebas aportadas al expediente y de las actuaciones procesales, la Sala no advierte que la parte que integra el extremo pasivo del proceso hubiese obrado de mala fe o con temeridad, pues no se observa conducta alguna o circunstancia irregular que hubiese afectado el trámite procesal. Por el contrario, advierte que la demandada actuó en ejercicio de su derecho de contradicción, sin evidenciarse acciones dilatorias o encaminadas a afectar u obstruir el curso del proceso. 61.
Por lo tanto, no hay actuaciones ni pruebas dentro del expediente que demuestren un actuar temerario o contrario a la buena fe. Así, la Subsección considera que no había lugar a condenar en costas en primera instancia, razón por la cual se confirmará la decisión apelada, salvo la referida condena. 3.5. Conclusión de la decisión 62.
En suma, la Sala reitera que acertadamente el Tribunal Administrativo de Antioquia, en garantía de los principios a la seguridad jurídica y la confianza legítima, no aplicó al caso concreto Ley 2381 de 2024, por lo que no hay lugar a declarar la excepción de caducidad. 63. Asimismo, se revocará el numeral tercero de la sentencia apelada frente a la condena en costas dado que no existen pruebas de temeridad ni de mala fe en el actuar de la parte demandada.
En lo demás, que no fue objeto de discusión, se confirmará la decisión impugnada. 3.6. Costas en segunda instancia 64. En consideración a los argumentos expuestos, tampoco hay lugar a que en el caso bajo estudio se imponga condena en costas en segunda instancia, en atención a que no se advierte que el apelante haya actuado de forma temeraria o con mala fe.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02203-02 (1182-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Nayib Radi Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 FALLA PRIMERO. Confirmar parcialmente la sentencia del 13 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera SEGUNDO. Revocar el numeral 3.° de la parte resolutiva de la sentencia señalada y en su lugar, dejar sin condena en costas en primera instancia.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx