Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1) y otro2 Tema: Reliquidación de cesantías definitivas Decisión: Confirma sentencia. Las vinculaciones por hora cátedra no generan derecho al reconocimiento del auxilio de cesantías.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia del 17 de junio de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 0176 del 16 de mayo de 20163 por medio de la cual se le reconoció el pago de unas cesantías definitivas. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a las demandadas reliquidar las cesantías definitivas incluyendo el tiempo de servicio laborado como profesora de educación departamental por hora cátedra, que se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189, 192 y 195 del CPACA4 y se imponga condena en costas a las accionadas. 3.
Señaló que mediante la decisión administrativa impugnada, se le efectuó la liquidación de sus cesantías definitivas; sin embargo, dicha actuación fue realizada de manera parcial por parte del Fomag, toda vez que no se tuvo en cuenta el tiempo de servicio que desempeñó como profesora por hora cátedra, pues, en su criterio, las Leyes 6.ª de 1945, 65 de 1946, 91 de 1989, 244 de 1995 y el Decreto 1160 de 1947 disponen que para efectos de liquidar el auxilio de cesantías debe tenerse en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1.º de enero de 1942. 1 En adelante, Fomag. 2 Departamento del Atlántico. 3 Se precisa que una vez revisada la decisión administrativa impugnada, se verifica que en realidad el número de la resolución es: 0178, lo cual también fue advertido en la página 5 de la sentencia recurrida. 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa 2 Contestación de la demanda. 4. El Fomag5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que carecen de sustento fáctico y jurídico, dado que el acto administrativo demandado goza de presunción de legalidad. Bajo ese contexto, precisó que los hechos que motivaron la presente acción se circunscriben a declarar la nulidad de la Resolución 0176 (sic) de mayo de 2016 por la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial a la accionante. 5.
Concluyó que a la demandante no le asiste derecho a la sanción moratoria (sic) pretendida pues en las disposiciones que regulan el auxilio de cesantías de los docentes afiliados al Fondo no se contempla la indemnización moratoria por pago inoportuno y propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, pago de lo no debido, prescripción, compensación, la genérica y buena fe. 6.
Por su parte, el departamento del Atlántico6 también cuestionó las pretensiones e indicó que no ha vulnerado derecho alguno de orden legal o constitucional a la parte actora, pues mediante la Resolución 0176 (sic) del 16 de mayo de 2016, se le concedió «el derecho de disfrutar de la [p]ensión de [j]ubilación, por cumplir con el lleno de los requisitos exigidos […]» (sic).
Finalmente, formuló las excepciones de legalidad del acto administrativo, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Sentencia apelada.7 7. El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró no probadas las excepciones propuestas por las demandadas y negó las pretensiones.
Precisó que la Resolución 0178 del 16 de mayo de 2016 mediante la cual se liquidaron las cesantías definitivas de la accionante, tuvo en cuenta el periodo laborado entre el 25 de junio de 1986 y el 5 de enero de 2015, circunstancia que motivó la inconformidad de la actora, quien pretende la inclusión del tiempo de servicio discontinuo comprendido entre el 14 de octubre de 1971 y el 24 de junio de 1986 en el que se desempeñó como docente por hora cátedra. 8.
Al respecto, advirtió que desde la expedición del Decreto 524 de 1975 y de las normas posteriores que fijaron la escala salarial del servicio docente oficial se establecieron las prestaciones sociales a las que tenían derecho los docentes vinculados por hora cátedra, limitándolas a las vacaciones y a la prima de navidad. En ese sentido, citó los pronunciamientos del 22 de julio de 20108, del 7 de febrero de 20199 y del 23 de enero de 202010 emitidos por esta corporación para concluir que, al no haberse previsto 5 Archivo 03.
CONTESTACION- MINEDUCACION-FOMAG.pdf del expediente digital. 6 Archivo
04. CONTESTACION GOBERNACION ATLANTICO-PODER.pdf del expediente digital. 7 Archivo 29. SENTENCIA 2016-01344-H.pdf del expediente digital. 8 «Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP Bertha Lucía Ramírez de Páez sentencia del 22 de julo se 2010 radicación: 08001-23-31-000-2003 00028-01(0664-09), demandante Elsa Ballestas De Soto, demandado, Ministerio de Educación Nacional». 9 «Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, sentencia del 07 de febrero de 2019, radicación: 08001-23-33-000-2013-00218-01 (4258-14), demandante: Oscar Luis Utria Angulo, demandado;
Ministerio de Educación Nacional» 10 «Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, sentencia del 23 de enero de 2020, radicación: 19001-23-33-000-2013-00428-01(1081-15), demandante: Oscar Luis Utria Angúlo,(sic) demandado: Ministerio de Educación Nacional». Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa 3 el auxilio de cesantías para los docentes de hora cátedra, no era procedente acceder a lo pretendido en la demanda. 9.
Por otro lado, explicó que las excepciones propuestas por las demandadas no estaban llamadas a prosperar, pues se basaron en hechos distintos a los debatidos en el proceso, toda vez que el Fomag afirmó que la accionante solicitó la reliquidación de las cesantías definitivas con la inclusión de factores salariales y la correspondiente sanción moratoria, mientras que el departamento del Atlántico planteó que lo pretendido era la reliquidación de una pensión. Recurso de apelación.11 10.
Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación en contra de la referida sentencia alegando que los argumentos expuestos por el a quo no van acorde con la ley y la jurisprudencia, toda vez que no se tuvo en cuenta lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 65 de 1946. Sostuvo que conforme a la Ley 65 de 1946 se deben reliquidar sus cesantías definitivas incluyendo el tiempo en el que se desempeñó como docente bajo la modalidad de hora cátedra así: Nombrada por 48 horas mensuales en el Instituto Oficial de Bachillerato Masculino del municipio de Soledad, según decreto 817 de 1971, con posesión el 14 de octubre de 1971.
Nombrada por 32 horas mensuales, adicionales a las 80 horas mensuales en el Instituto Oficial de Bachillerato Masculino del municipio de Soledad, según decreto 406 de 198, con posesión el 27 de octubre de 1981. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Mediante auto del 6 de julio de 2023 se admitió el recurso de apelación.12 Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa procesal.
III. CONSIDERACIONES. Competencia. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 13. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el tiempo durante el cual la demandante se desempeñó como docente por hora cátedra debe ser computado para reliquidar las cesantías definitivas. 11 Archivo 30.1 APELACION SENTENCIA VILMA CUETO.pdf del expediente digital. 12 Índice 9 de Samai del Consejo de Estado.
Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa 4 Análisis del problema jurídico. 14. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 15. Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala observa que según los certificados de historia laboral13 expedidos por el Fomag, la actora tuvo las siguientes vinculaciones: N.º Tipo de novedad Acto administrativo Plantel educativo / Entidad Lugar Fecha de posesión 1 Nombrada profesora por 48 horas mensuales Decreto 817 del 1.º de octubre de 1971 Instituto Oficial de Bachillerato Masculino Soledad 14 de octubre de 1971 2 Nombrada profesora por 32 horas mensuales adicionales (total 80 horas) Decreto 406 del 3 de septiembre de 1981 Instituto Oficial de Bachillerato Masculino Soledad 27 de octubre de 1981 3 Nombrada en propiedad como directora de grupo Decreto 177 del 13 de junio de 1986 Colegio Sofía Camargo de Lleras Barranquilla 25 de junio de 1986 4 Nombrada supervisora de educación departamental Decreto 000239 del 25 de mayo de 1993 Secretaría de Educación Departamental Barranquilla 08 de junio de 1993 5 Trasladada 80 horas cátedra mensuales de clases – supervisión de educación nocturna Resolución 529 del 13 de abril de 1998 Secretaría de Educación Departamental Barranquilla ------- 6 Retiro del servicio público educativo – por edad de retiro forzoso Decreto 000773 del 12 de diciembre de 2014 Secretaría de Educación Departamental Barranquilla ------- 16.
Mediante Resolución 0178 del 16 de mayo de 2016, la administración reconoció a la actora el pago de las cesantías definitivas por retiro forzoso del servicio. Para el efecto, indicó que para el trámite de reconocimiento y pago de dicha prestación, la 13 Emitidos el 10 de febrero de 2015 y el 9 de septiembre de 2021, visibles en los folios 22 y 23 del archivo «01.DEMANDA-ANEXOS.pdf» y en el archivo «12.1 CERTIFICADO LABORAL VILMA CUETO DE LA ROSA», respectivamente.
Se advierte que ambos documentos contienen la misma información sobre el historial laboral de la actora, variando únicamente en la fecha final del servicio consignada en cada uno, la anterior diferencia se estima que obedece a que la certificación de 2021 fue aportada por la parte demandada en atención a un requerimiento del tribunal (ver archivo 10.
AUTO-REQUERIR PRUEBAS.pdf), con el fin de precisar el tiempo laborado por la docente bajo la modalidad de hora cátedra, razón por la cual allí se indicó como fecha final el 3 de enero de 2012, mientras que la certificación de 2015 se consignó como fecha final el 5 de enero de 2015, que fue tomada en la Resolución 0178 del 16 de mayo de 2016 como la terminación del servicio prestado desde su nombramiento en propiedad, para liquidar las cesantías definitivas.
Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa 5 demandante allegó el formato único de historia laboral expedido el 24 de agosto de 2015 por la coordinadora de la oficina de hojas de vida del Fomag, el cual certifica que prestó sus servicios como docente «durante 10.271 días», en el periodo comprendido entre el 25 de junio de 1986 y el 5 de enero de 2015, que según el cuadro anterior corresponde al servicio prestado a partir de su nombramiento en propiedad. 17.
Al respecto, es oportuno precisar que esta Sección14 ha considerado que no es viable la reliquidación de las cesantías definitivas de los docentes, con el tiempo de servicio prestado como docente de hora cátedra, así: No es posible el reconocimiento de las cesantías equivalentes a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, habida consideración que el artículo 3 del Decreto 52 de 1994 no previó el pago de cesantías para los Docentes vinculados por hora cátedra, cuando advirtió que no tendrán derecho a otras prestaciones sociales diferentes a las previstas en dicha norma y en el Decreto Extraordinario 524 de 1975. [Se destaca] 18.
En efecto, el Decreto 524 de 1975 por el cual «se determinan las asignaciones del personal de planteles nacionales dependientes del Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones», en cuanto al profesor externo o por horas, dispuso expresamente lo siguiente: […] Artículo. 3. El profesor externo o por horas tiene derecho a vacaciones remuneradas y a prima de navidad similares a las del personal docente de tiempo completo.
La liquidación será el promedio de lo devengado en los diez (10) meses del respectivo período lectivo. [se resalta] 19. Precepto que se había establecido incluso en el Decreto 663 de 197415 y se mantuvo en el mismo sentido en los artículos 2 y 5 de los Decretos 199 de 1987 y 125 de 1988 y en los artículos 2 y 3 de los Decretos 44 de 198916, 74 de 1990 y 111 de 1991.
Por su parte, el Decreto 908 de 199217 en su artículo 2º reiteró la definición de hora cátedra que se traía en la legislación anterior y sobre la remuneración, en el artículo 3o, hizo las siguientes precisiones: 14 Se citan a continuación aparte de la sentencia del 22 de julio de 2010, con radicado número 08001-23- 31-000-2004-00028-01(0664-09).
Ver también sentencias del 7 de febrero de 2019, radicación: 08001-23- 33-000-2013-00218-01(4258-14) y del 23 de enero de 2020, radicación: 19001-23-33-000-2013-00428- 01(1081-15) 15 Cuyo artículo 3 tenía idéntica previsión. 16 Vigente para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989. 17 «Por el cual se fija la asignación básica, se fija la remuneración del personal del Escalafón Nacional Docente y se dictan otras disposiciones salariales para el sector educativo oficial».
Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa 6 La vinculación por el sistema de hora cátedra, se hará por parte de la autoridad nominadora previo estudio de necesidades y disponibilidad presupuestal refrendada por el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional, presentados por el rector o director de los institutos docentes al Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional, para ser aprobados por las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales.
La vinculación por el sistema de hora cátedra, será por la totalidad o fracción del respectivo año lectivo, que para el efecto se cuenta a partir del primer día de clases. […] El personal así vinculado, tendrá derecho a la remuneración señalada en este decreto, conforme al número de horas efectivamente dictadas. Igualmente, se reconocerán y pagarán las horas cátedra que no sean dictadas por hechos o circunstancias no imputables al catedrático.
Percibirán también los emolumentos a que se refieren los artículos 3° y 4° del Decreto Extraordinario 524 de 1975, en la forma establecida en dichas disposiciones y no tendrán derecho a otras prestaciones sociales».18 [se resalta] 20. En consecuencia, no hay lugar a reliquidar las cesantías definitivas de la demandante con el tiempo de servicio laborado por hora cátedra pues las normas que regían tales periodos y, en adelante, solo concedían derecho a las vacaciones remuneradas y a la prima de navidad. 21.
No sobra agregar que en el expediente ni siquiera hay prueba de que la labor desarrollada por hora cátedra, en virtud de la vinculación legal y reglamentaria que inició producto del nombramiento efectuado a través del Decreto 817 del 1.º de octubre de 1971 y subsiguientes, comprenda una misma relación jurídica de trabajo, con aquella que inició a partir del 25 de junio de 198619. 22.
Al respecto, es oportuno indicar que aunque las Leyes 6.ª de 1945 y 65 de 1946 permiten computar tiempos discontinuos, estos deben hacer parte «de un mismo contrato o de una misma relación jurídica de trabajo, aunque haya habido suspensiones o interrupciones en el trabajo mismo, como las provenientes de licencias, prestación del servicio militar u otras causas semejantes»20 lo que no se demostró en este caso, pues al expediente se adjuntaron dos «formatos únicos para la expedición de certificado de 18 Criterio que también se sostuvo en los en los artículos 3 de los Decretos 34 de 1993 y 52 de 1994.
Sin embargo, se precisa que el Decreto 52 de 1994, fue derogado y modificado, en cuanto al criterio que se traía en el magisterio respecto de las horas cátedra, por el Decreto 82 de 1995, en cual en el artículo 3º dispuso: «[sin perjuicio de lo dispuesto en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, queda prohibido todo tipo de contratación de docentes.
Sin embargo, la autoridad nominadora podrá autorizar la prestación del servicio por parte de docentes no vinculados al servicio educativo estatal para atender las funciones propias de los docentes que se encuentren en situaciones administrativas tales como incapacidad superior a treinta (30) días, licencia, comisión, suspensión en el empleo, traslado por amenaza, o en caso de vacancia del cargo mientras se realice el concurso para proveerlo en forma definitiva.
Este servicio dará lugar al pago de honorarios, y sólo podrá prestarse por el término de duración de la novedad administrativa o mientras se realiza el concurso y previa certificación del FER sobre la correspondiente disponibilidad presupuestal. De todas formas, la prestación de este servicio será temporal y no genera derechos de permanencia en el servicio público educativo». 19 Fecha inicial del reconocimiento en el acto acusado. 20 Artículo 5 del Decreto 1160 de 1947.
Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa 7 salarios»21, emitidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con información que no aporta credibilidad acerca de la fecha hasta la cual se mantuvo el vínculo que inició con la administración producto del mencionado nombramiento, por lo siguiente: 23.
En el primero de ellos se reporta que la fecha de inicio de la relación laboral, como consecuencia del nombramiento efectuado mediante el Decreto 817 del 1.º de octubre de 1971, ocurrió el «14-10-1971» y se mantuvo hasta el «05-01-2015», mientras que en el segundo, aunque coincide la fecha inicial, se refiere que se mantuvo hasta el «03-01- 2012»22.
Ahora bien, ninguna de ellas otorga credibilidad a la Sala, porque un par de casillas adelante se refiere que la demandante fue nombrada en propiedad, a través del Decreto 177 del 13 de junio de 198623 como directora de grupo del Colegio Sofía Camargo de Lleras en Barranquilla, luego no podría haberse mantenido ejerciendo en forma simultánea como docente de hora cátedra y, a la vez, desempeñando el empleo para el que fue designada en propiedad. 24.
En torno a la vinculación por hora cátedra, es oportuno indicar que «es la hora clase dictada por un profesional no vinculado a la administración como profesor de tiempo completo» y que la vinculación bajo esa modalidad se da «por el respectivo año lectivo que para el efecto se cuenta a partir del primer día de clases»24, lo que quiere decir que, por su naturaleza, no se trata de nombramientos con vocación de permanencia, lo que refuerza la deficiencia de la prueba allegada, para poder determinar la duración de los nombramientos en mención. 25.
En el anterior contexto, ni la normativa aplicable ni las pruebas allegadas al expediente, permiten considerar que el tiempo de servicio prestado por la demandante, como docente de hora cátedra, por los periodos solicitados, pueda ser tenido en cuenta para la reliquidación de sus cesantías definitivas, lo que conlleva confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Condena en costas. 26. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 21 Uno aportado con la demanda, folios 22 a 24 del expediente digitalizado, emitido el 10 de febrero de 2015; y el otro, producto de la solicitud probatoria de primera instancia, emitido el 9 de septiembre de 2021. 22 Similar inconsistencia se observa con la relación legal y reglamentaria por hora cátedra que había iniciado el 27 de octubre de 1981, con ocasión del nombramiento efectuado a través del Decreto 406 del 3 de septiembre de ese año, pues en el primer certificado se reporta que la terminación de dicho vínculo ocurrió el 5 de enero de 2015 y en el segundo se menciona el 3 de enero de 2012. 23 Fecha de inicio del tiempo de la relación laboral legal y reglamentaria tenida en cuenta para la liquidación de las cesantías definitivas. 24 Artículos 2 y 5 del Decreto 111 de 1986 «por el cual se fijan las asignaciones correspondientes a los distintos grados del Escalafón Nacional Docente y se dictan otras disposiciones sobre remuneraciones en el sector educativo oficial» Radicación: 08001 23 33 000 2016 01344 01 (6603-2022) Demandante: Vilma Acelo Cueto de la Rosa 8 27.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 28. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 29.
En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 17 de junio de 2022, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, según lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Se condena en costas a la demandante en segunda instancia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.