REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Demandante: SERGIO ANTONIO MERCADO PARRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA PROVIDENCIA MEDIANTE LA CUAL SE NEGÓ LA IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN POR DESACATO.

DEFECTO SUSTANTIVO. SE NIEGA EL AMPARO SOLICITADO. Síntesis del caso: el actor cuestionó el auto que se negó a imponer una sanción por desacato a una autoridad pública que respondió negativamente un derecho de petición. Se niegan las pretensiones de la acción de tutela. La Sala procede a resolver la acción de tutela presentada1 por el señor Sergio Antonio Mercado Parra en contra del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para la protección de sus derechos fundamentales del mínimo vital2, dignidad, trabajo y petición, consagrados en los artículos 1, 23 y 25 de la Carta Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 21 de mayo de 2024 proferida por dicha autoridad judicial en el trámite incidental de desacato no. 88001-23-33-000-2017-00081-00. 1 Mediante escrito radicado ante esta corporación el 28 de octubre de 2024. 2 Sobre el mínimo vital como derecho fundamental ver la sentencia T-184 de 2009 de la Corte Constitucional, entre otras. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Sergio Antonio Mercado Parra fue reconocido como víctima del conflicto armado, inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV), debido al desplazamiento forzoso que padeció y por el cual se encuentra en una situación de vulnerabilidad socioeconómica. 2) El actor se trasladó al archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y el 16 de marzo de 2016 elevó una solicitud de permiso laboral a la Oficina de Control, Circulación y Residencia (OCCRE), con fundamento en su condición de desplazado y la necesidad de sostener a su núcleo familiar. 3) En 2017 presentó una acción de tutela en contra de la OCCRE y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) por la vulneración de sus derechos fundamentales debido a la falta de respuesta frente a la solicitud de permiso laboral y la falta de entrega de ayudas humanitarias. 4) El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 26 de octubre de 2017, amparó los derechos fundamentales del actor, ordenó a la UARIV que revisara la situación concreta del demandante para que, de ser el caso, le fueran entregadas las ayudas humanitarias que reclamó y exhortó a la OCCRE para que se abstuviera de exigir el permiso laboral al actor y su grupo familiar. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela 5) La OCCRE impugnó esa decisión y la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el 14 de junio de 2018 con la cual modificó la decisión del tribunal respecto del exhorto dirigido a esa autoridad pública y, en su lugar, le ordenó que emitiera una respuesta de fondo a la petición que presentó el demandante el 16 de marzo de 2016. 6) En escrito de 14 de abril de 2024, el demandante presentó un incidente de desacato en el que adujo que la OCCRE no cumplió con el fallo porque si bien el 30 de octubre de 2019 emitió una respuesta a la petición presentada, ese documento contiene una respuesta negativa con fundamento en que únicamente los residentes del archipiélago tienen derecho a trabajar de manera permanente de acuerdo con el Decreto 2762 de 1991. 7) Con auto de 21 de mayo de 2024 el tribunal negó el incidente de desacato por considerar que la autoridad cumplió con la orden judicial en el sentido de emitir una respuesta de fondo a la petición presentada por el actor, aunque esta fuera desfavorable. 2.

Fundamentos de la vulneración El actor no sustentó de manera explícita la configuración de alguno de los defectos especiales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, a partir de las afirmaciones de la demanda, la Sala considera que el señor Sergio Antonio Mercado Parra invocó la existencia de un defecto sustantivo en el auto de 21 de mayo de 2024, por medio del cual el tribunal negó el incidente de desacato.

Lo anterior, por cuanto afirmó que esa providencia judicial contiene argumentos incorrectos, en tanto que en ella se consideró que bastaba la respuesta negativa de la OCCRE para tener como cumplida la orden del fallo de acción de tutela. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela A pesar de que en la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado se resolvió que, para dar respuesta a la petición del demandante, la OCCRE debía tener en cuenta las excepciones normativas frente a la población desplazada víctima del conflicto armado, ello no se hizo pues, simplemente, se limitó a afirmar que, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 5 del Decreto 2672 de 1991, únicamente los residentes del departamento pueden ejercer el derecho a trabajar permanentemente dentro del territorio del archipiélago. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Honorable Magistrado ( ) acudo ante Su Despacho en virtud del derecho a la Tutela Judicial efectiva para que defienda y proteja mis derechos e intereses legítimos frente a la conducta y actuación de la administración Accionada que con su respuesta los está lesionando y desconociendo, y para poder obtener una resolución de fondo ajustada a DERECHO como manda nuestra Carta Magna.

Pido que no se me sigan violando los derechos fundamentales garantizados a todos los ciudadanos colombianos, estoy desamparado desde más de 12 años junto con mi familia en la Isla de San Andrés, estoy inscrito en las listas de la Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral a las Victimas. No se puede pasar por alto que después de unas consideraciones muy bien sustentadas en primera instancia se me tutelaron los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, trabajo y en virtud de la tutela judicial efectiva estos DERECHOS no se me pueden negar con una respuesta de la OCCRE desacertada y priva[da] de humanidad.”.

(mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 3. Actuación procesal Mediante auto del 30 de octubre de 2024 se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y los magistrados del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y se vinculó al presidente y a los magistrados integrantes de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al director o quien haga 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela sus veces de la UARIV, al gobernador del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y al director o quien haga sus veces de la OCCRE, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 4.

Actuación de la autoridad judicial demandada y las autoridades vinculadas Los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina afirmaron que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional ya que el asunto gira en torno a una controversia legal sobre el cumplimiento formal a una sentencia de acción de tutela y no sobre la vulneración de derechos fundamentales, además, el actor dispone de mecanismos judiciales ordinarios para cuestionar la legalidad del acto administrativo emitido por la OCCRE con el cual dio respuesta negativa a su petición. La jefe de la oficina asesora jurídica de la UARIV solicitó que se desvincule a esa autoridad pública del trámite de la acción de tutela porque no tiene competencia para atender lo solicitado por el demandante, en atención a que es la OCCRE la autoridad a quien corresponde los trámites sobre residencia y permisos laborales en el archipiélago.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir recursos ordinarios o extraordinarios, tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del mínimo vital, dignidad, trabajo y petición, presuntamente vulnerados con ocasión del auto de 21 de mayo de 2024 mediante el cual se negó el trámite incidental de desacato que el actor presentó en contra de la OCCRE respecto de la sentencia de acción de tutela proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 14 de junio de 2018.

En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela con fundamento en lo siguiente: 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela 1) En sentencia de unificación SU-034 de 3 de mayo de 2018, la Corte Constitucional precisó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas con ocasión de un trámite incidental de desacato es excepcional y depende de si configuró la vulneración del derecho fundamental del debido proceso de las partes. 2) En la sentencia aludida se compilaron así los requisitos que se deben cumplir para que proceda la tutela contra providencias que se resuelven durante el trámite incidental de desacato: “En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.”. 3 3) En el presente caso, la acción de tutela superó los requisitos especiales de procedencia contra providencias judiciales proferidas en trámites incidentales de desacato, en atención a que la providencia cuestionada se encuentra ejecutoriada, se sustentó en la presunta configuración de un defecto sustantivo y los planteamientos de la demanda resultaron consistentes con lo formulado en el 3 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018.

MP Alberto Rojas Ríos. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela incidente de desacato, esto es, que la OCCRE no cumplió con lo ordenado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el fallo de tutela de 13 de junio de 2018, porque emitió una respuesta negativa a la petición presentada por el actor, supuestamente, sin analizar las condiciones especiales de la población desplazada, víctima del conflicto armado interno. 4) También se superaron los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto i) el demandante agotó todos los medios de defensa judicial disponibles; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción de tutela fuer promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada4; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de los actores; iv) el demandante identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que consideró transgredidos; v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente; vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional porque en la acción de tutela se expusieron las razones por las cuales se consideró que el amparo deprecado debe ser valorado por el juez constitucional por la presunta configuración del defecto antes mencionado. 5) Ahora bien, el demandante señaló que la autoridad judicial demandada cometió un error en la providencia cuestionada porque en ella afirmó que bastaba la respuesta negativa de la OCCRE a la solicitud de permiso laboral formulada el 16 de mayo de 2016 para considerar que se amparó el derecho fundamental de petición. 4 El auto cuestionado se profirió el 21 de mayo de 2024 y la acción de tutela se presentó ante esta Corporación el 28 de octubre de 2024. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela 6) Para resolver la presente controversia lo primero a señalar es que en el escrito del incidente de desacato y en la acción de tutela, el propio actor reconoció que la OCCRE dio respuesta a su petición presentada el 16 de mayo de 2016 a través del oficio no. 33492 de 30 de octubre de 2019. 7) A partir de la revisión de las pruebas aportadas en el expediente, la Sala denotó que, si bien la decisión de esa autoridad fue negativa frente a la solicitud de permiso laboral presentada por el actor, lo cierto es que, en esa respuesta no solo se consideraron las exigencias para la concesión de permisos en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, sino también la condición del señor Sergio Antonio Mercado Parra como víctima del conflicto armado, en los siguientes términos: “En atención a su solicitud de la referencia, de manera atenta me permito manifestarle que el Decreto 2762 de 1991 se implementó con el fin de controlar la densidad poblacional en el departamento Archipiélago de San Andrés, providencia y Santa Catalina, a efectos de mitigar el impacto generado por la sobrepoblación dada la necesidad de proteger los recursos naturales y del medio ambiente, frenar el proceso migratorio acelerado, para ejecutar y dar cabal cumplimiento a las disposiciones del Decreto en mención. ( ) Respecto a las pretensiones de la petición, es de resaltar, que, si bien es cierto, el peticionario, señor SERGIO MERCADO PARRA es una persona víctima del Conflicto Armado — DESPLAZADO y, que, por ello, merecen especial protección, también lo es, que el Decreto 2762 de 1991 específicamente el artículo 5 del mencionado decreto establece que “Solo los residentes del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, podrán ejercer, dentro del territorio del departamento los siguientes derechos: 1.

Trabajar en forma permanente. ( ) En virtud de lo anterior, es claro que corresponde a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas - UARIV, garantizarle al peticionario y a su núcleo familiar la estabilidad socioeconómica y orientación de empleo con los cuales logrará un auto sostenimiento, toda vez, que la Oficina de Control de Circulación y Residencia OCCRE debe actuar en cumplimiento a lo establecido en el Decreto 2762 de 1991 y demás nomas concordantes y, por ende, no se acceda a su solicitud de PERMISO, ya que de otro lado, 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela el Decreto 2171 de 2001 en su artículo 19, señala que el porte de la tarjeta que identifica la calidad que ostenta todo aquel que se encuentre en el territorio del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, es obligatorio.”.

(mayúsculas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 8) Dicha respuesta dejó constancia de que el demandante es una persona desplazada y víctima del conflicto armado, reconocida dentro del Registro Único de Víctimas (RUV), lo cual lo hace beneficiario de protección constitucional preferente, sin embargo, la OCCRE concluyó que, pese a esa condición, el demandante no cumple con los requisitos exigidos por el numeral 1 del artículo 5 del Decreto 2762 de 1991 que limita el ejercicio de ciertos derechos a los residentes del departamento con el fin de regular la densidad poblacional, proteger los recursos naturales y preservar el equilibrio ambiental del archipiélago, objetivos que, dicho sea de paso, fueron avalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de 1993. 9) La sentencia de tutela de segunda instancia del 14 de junio de 2018 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado ordenó a la OCCRE emitir una respuesta de fondo, clara y precisa a la petición del accionante.

En atención a esa orden, el tribunal demandado, de manera razonable y proporcional, concluyó en la providencia cuestionada que la autoridad cumplió con ordenado, puesto que la respuesta emitida cumplía con los requisitos formales y materiales ordenados en el fallo de tutela. 10) Bastan las anteriores razones para considerar que con la providencia judicial cuestionada no se configuró una vulneración de los derechos fundamentales del demandante que justifique el amparo solicitado, pues, en efecto, el tribunal demandado coligió que la OCCRE cumplió con la orden de tutela porque emitió una respuesta clara, congruente y fundamentada sobre la petición laboral del actor que no solo se limitó a negarla, sino que además incorporó un análisis de su situación particular como víctima de desplazamiento forzado. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-05819-00 Actor: Sergio Antonio Mercado Parra Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Deniégase la acción de tutela presentada por el señor Sergio Antonio Mercado Parra de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.