1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros1 Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA– Contra actuaciones surtidas dentro de un trámite de conciliación extrajudicial / MODIFICAR PARA DECLARAR IMPROCEDENCIA – Falta de legitimación en la causa por activa.
Los poderes allegados no satisfacen el presupuesto de especificidad / IMPROCEDENCIA – El debate planteado no versa sobre la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 17 de junio de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó el amparo reclamado.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 29 de mayo de 2025, el señor Osman Hipólito Roa Sarmiento, quien manifestó actuar como apoderado judicial de la señora Fanny Pérez Martínez y otras 112 personas, promovió acción de tutela contra la Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C., con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2. 2.
Consideró que estos fueron vulnerados por la autoridad accionada, al proferir los autos del 23 de abril y 9 de mayo de 2025, en el trámite de conciliación prejudicial que promovieron, como requisito de procedibilidad para interponer demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Educación (MEN) y la Secretaría de Educación de Cundinamarca, para que se les declarara responsables por el daño antijurídico causado a los convocantes, con motivo de la omisión administrativa en adelantar el trámite administrativo para reconocerles el aumento salarial del 20% por antigüedad, establecido en la Ordenanza 13 de 1947. 1 112 personas.
Son los mismos quienes integran la parte convocante en la solicitud de conciliación extrajudicial, objeto de tutela. 2 También invocó el principio de prevalencia del derecho sustancial. Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. 2 3.
En el primero de dichos autos la Procuraduría declaró3 que el asunto puesto a su consideración no era susceptible de conciliación, por tratarse de una controversia laboral. Lo anterior fue confirmado en la decisión del 9 de mayo de 2025, en la que además se declaró agotado el requisito de conciliación extrajudicial, quedando habilitada la parte actora para acudir a la jurisdicción. 4.
En el escrito de tutela se señala que la accionada incurrió en: 5. Defecto sustantivo, porque desconoció el término previsto en el artículo 104 de la Ley 2220 de 2022 para indicar si el asunto era conciliable o no. Según esta norma, el agente del Ministerio Público únicamente puede adoptar esa decisión dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la solicitud.
En el caso concreto, inicialmente, en decisión del 31 de marzo de 2025 se indicó que la solicitud de conciliación debía subsanarse, y luego de presentarse la respectiva subsanación, con argumentos nuevos, declaró que el asunto no era conciliable. 6. Además, consideró que este yerro judicial se configuró por el análisis erróneo sobre el objeto del asunto.
Reiteró que se buscaba presentar demanda de reparación directa por una omisión administrativa, lo que evidenciaba que la controversia no recaía directamente sobre el pago de derechos laborales. Sumado a que, lo pretendido no se encuentra enlistado en los asuntos no conciliables del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022. 7. Defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, porque exigió poderes adicionales, a pesar de que con la solicitud de conciliación prejudicial fueron allegados los contratos de mandato suscritos con cada uno de los convocantes, en cuya cláusula quinta consta que el apoderado cuenta con facultades para adelantar todo tipo de actuaciones judiciales y extrajudiciales en procura de la defensa de sus derechos.
Refirió que en las sentencias del 26 de septiembre de 2017 y 5 de octubre de 20234, el Consejo de Estado amparó los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por no haberse tenido como acreditado el otorgamiento de poder, al allegarse contratos de mandato idénticos a los presentados ante la Procuraduría demandada.
B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia de 17 de junio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo constitucional reclamado. Estimó que no se acreditó vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados, pues el trámite de conciliación prejudicial se adelantó 3 Consideró que si bien se subsanó la solicitud, de acuerdo a lo señalado previamente (falta de estimación razonada de la cuantía e inexistencia de poder especial), y ello daría lugar a declarar su desistimiento tácito, resultaba necesario señalar que el asunto no era conciliable. 4 Radicados 11001-03-15-000-2017-00923-01 y 76001-23-33-000-2023-00577-01, respectivamente.
Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. 3 surtiendo todas las etapas correspondientes e incluso los accionantes pudieron recurrir la decisión de la accionada. 9. Asimismo, precisó que lo que se exige al Procurador en este tipo de trámites es que, mediante la expedición de una constancia, dé fe de un hecho jurídicamente relevante, que en este caso era la no procedencia de la conciliación dada la naturaleza del asunto.
En ese sentido, cumplió su función y con ello habilitó a los interesados a acudir directamente a la jurisdicción para ventilar sus pretensiones. 10. Igualmente, puso de presente que en la Ley 2220 de 2022 y el artículo 161 del CPACA con la modificación de la Ley 2080 de 2021, se determinó que la conciliación prejudicial es facultativa en asuntos laborales y pensionales.
C. La impugnación 11. La parte actora indicó que el estudio de la alegada vulneración de derechos no implicaba verificar solamente si el trámite de conciliación prejudicial se surtió respetando todas sus etapas o si se dio la oportunidad de interponer recursos. Consideró que no analizaron de fondo las razones expuestas en el escrito de tutela para justificar que el asunto puesto en conocimiento de la Procuraduría accionada era conciliable, y por ende, al estar acreditado que se subsanó en debida forma la solicitud conciliatoria, era procedente admitirla y darle el trámite respectivo. 12.
A su vez, arguyó que en primera instancia se omitió estudiar lo referente a la presentación de los contratos de mandato y la improcedencia de pedir un poder especial para el trámite de la conciliación prejudicial, acorde a la jurisprudencia de esta Corporación. Pidió un pronunciamiento de fondo sobre estos argumentos. II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 13.
La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19915. F. Análisis del caso concreto 14. La Sala advierte que la solicitud de amparo no supera el presupuesto de procedibilidad de legitimación en la causa por activa. 15.
Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, cualquier persona puede acudir a la acción de tutela, bien sea -por sí misma o a través de un representante, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que 5 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. 4 estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares. Mandato constitucional que se consagró en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. 16.
De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, los titulares de la acción de tutela podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa).
De igual manera, según se dispone en la ley, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado)6. 17. En cuanto al ejercicio de la acción de tutela por medio de la figura del apoderamiento judicial, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se habilita siempre que: (i) el acto jurídico formal se concrete en un escrito que se denomina poder;
(ii) el referido poder sea especial, es decir, que haya sido otorgado por una sola vez y con un objeto específico, de tal manera que “aquel que sea conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial”7; y (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sea un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional8. 18.
La Corte Constitucional también ha precisado que el poder otorgado para presentar una acción de tutela, además de ser especial, debe ser específico. Así, el apoderamiento judicial debe contener de forma clara y expresa los siguientes elementos: (i) los nombres y datos de identificación del poderdante y su apoderado; (ii) la autoridad pública o el particular contra la cual se va dirigir la acción de tutela;
(iii) el acto o documento que motiva la solicitud de amparo, y (iv) los derechos fundamentales cuya protección se busca reclamar. 19. De manera que, en este tipo de asuntos, el contenido del acto de apoderamiento es el que permite al juez constitucional verificar el cumplimiento del presupuesto de procedibilidad atinente a la legitimación en la causa por activa. 6 La propia jurisprudencia constitucional se ha encargado de puntualizar, en relación con la figura de la acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad es una de sus notas características, cuyo fundamento estriba precisamente en la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, también lo es que ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el atinente a la debida acreditación de la legitimación por activa -o la titularidad- para promover el recurso de amparo constitucional.
Cfr. Sentencias T-464A de 2006, T-493 de 2007 y C-483 de 2008 de la Corte Constitucional. 7 Sentencia T-1025 de 2006, reiterada en la sentencia T-194 de 2012. 8 Estos requisitos también fueron reiterados en la sentencia T-024 de 2019. Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. 5 20.
En suma, cuando la acción de tutela se promueve a través de apoderado judicial, además de acreditar que se encuentra habilitado para ejercer la profesión, el abogado debe aportar el poder especial que lo faculta para actuar. 21. En el sub lite se tiene que el abogado Osman Hipólito Roa Sarmiento presentó la demanda de tutela manifestando actuar como apoderado judicial de las 113 personas que conformaron la parte convocante en el trámite de conciliación prejudicial en el que se adelantaron las actuaciones objeto de censura constitucional.
Para tal efecto aportó por cada persona sendos contratos de mandato, los cuales fueron conferidos 19, 23, 25, 26, 27, 29, 30 y 31 de julio y 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 20 y 21 de agosto de 2024. 22. En dichos documentos se indicó que la sociedad Roa Sarmiento Abogados S.A.S., representada por el aludido abogado, celebraba con cada una de las anteriores personas, “contrato de MANDATO para la PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES”, que se regía, entre otras, por las siguientes cláusulas: <<PRIMERA: OBJETO: El MANDATARIO se obliga con el MANDANTE a la PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES JURÍDICOS, para iniciar, adelantar y/o continuar con las acciones necesarias por los derechos que se deriven del reconocimiento o no de las denominadas PRIMAS TERRITORIALES, EXTRAORDINARIAS Y/O EXTRALEGALES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y/O MUNICIPIO DE CHÍA Y/O MUNICIPIO DE FACATATIVA Y/O MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ Y/O MUNICIPIO DE GIRARDOT Y/O MUNICIPIO DE MOSQUERA Y/O MUNICIPIO DE SOACHA Y/O MUNICIPIO DE ZIPAQUIRÁ Y/O CUALQUIER ENTE TERRITORIAL CERTIFICADO al cual el MANDANTE tenga derechos para reclamar de acuerdo con el cumplimiento de los requisitos para hacerlo y/o soportes documentales a que haya lugar, que determinará el MANDATARIO a favor del MANDANTE, sin que por esto el MANDATARIO garantice el éxito del mandato.
(…) QUINTA: FACULTADES DEL MANDATARIO: (…) d) Con este documento, el MANDANTE faculta al MANDATARIO, de manera expresa y especial para presentar ACCIONES DE TUTELA, por la vulneración de los derechos fundamentales del MANDANTE y/o confiera poder o sustituya al profesional del derecho que este considere idóneo para hacerlo. (…)>> 23.
De cara a la inadmisión de la tutela el señor Roa Sarmiento puso de presente la citada cláusula quinta y, con fundamento en ella, concedió poder especial a la abogada Ángela Patricia Rodríguez Villareal, para continuar con el trámite. 24. Si bien el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá -que conoció inicialmente del asunto- admitió la tutela, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -que recibió el caso por competencia- no se pronunció sobre el particular, la Sala estima que ni la sociedad Roa Sarmiento Abogados S.A.S. ni la abogada Rodríguez Villareal estaban legitimados para promover la presente acción constitucional a nombre de los accionantes. 25.
Para esta Subsección los mandatos aportados no cumplen los presupuestos que habilitan el apoderamiento judicial en materia de tutela, pues no atienden el principio Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. 6 de especificidad.
Los documentos se limitan a otorgar la facultad a una firma de abogados, representada legalmente por el abogado Osman Hipólito Roa Sarmiento, para que en nombre de la persona que lo suscribe adelante las acciones necesarias para obtener el pago de la prima territorial legal o extralegal a que tuviera derecho. Entre dichas actuaciones, la presentación de tutelas con el fin de proteger las garantías superiores del mandante. 26.
Con base en el contenido de dichos documentos se tiene que estos no son específicos. No se otorgaron para un objeto concreto. Por el contrario, se advierte que son los mismos mandatos que el abogado Osman Hipólito Roa Sarmiento presentó junto con la solicitud de conciliación, es decir, fueron conferidos antes de que se calificara el asunto como no conciliable por parte de la accionada. 27.
Lo anterior, impidió que se cumplieran los presupuestos de especificidad, en la medida en que no se indicó la autoridad contra la que iba dirigida la acción de tutela ni las actuaciones y/p providencias objeto de reproche, ni la referencia del proceso en el que fueron proferidas ni los derechos fundamentales cuya salvaguarda se pretendía. 28.
Ciertamente, la facultad otorgada en dicho acto es tan amplia que permite que el profesional del derecho pueda promover diferentes acciones de tutela con objetos distintos en nombre y representación de sus mandantes, en un claro desconocimiento del principio de especificidad que rige en los procesos de tutela. 29. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido que este mecanismo constitucional “no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad”9. 30.
En ese sentido, si bien es cierto que la informalidad es una de las notas características de la acción de tutela, cuyo fundamento estriba precisamente en la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, también lo es que ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedencia, que surgen de su naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la componen. 31.
En consonancia con lo anterior, la exigencia de especificidad no resulta desproporcionada ni caprichosa, sino que, por el contrario, es razonable a la luz del marco normativo y jurisprudencial que ha fijado una serie de requisitos para habilitar el apoderamiento judicial en los procesos de tutela. Sin mencionar, que un abogado que pretenda representar a otra persona en un proceso judicial debe tener claro el alcance de las facultades concedidas y, en igual sentido, está obligado a acreditar la especificidad de su encargo profesional, pues justamente se trata de un poder especial.
Admitir la omisión en su delimitación, implica considerar el mismo como un 9 Sentencia T-417 de 2013. Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. 7 poder general y, consecuentemente, exigir los requisitos que para el mismo dispone la ley, como que su otorgamiento se haga por escritura pública10. 32.
Adicionalmente, la Sala considera que el poder especial otorgado por el señor Osman Roa como representante de Roa Sarmiento Abogados S.A.S. a la abogada Ángela Patricia Rodríguez Villareal, presentado para subsanar la falta de presentación de los poderes específicos, carece de validez y efectos jurídicos, dado que, la referida sociedad no acreditó contar con un poder general, suscrito con las solemnidades de ley que así lo facultara. 33.
Si bien es cierto que en la cláusula 5° de los contratos de mandato, consta que cada uno de los interesados otorgó facultades para que la firma Roa Sarmiento Abogados S.A.S. adelantara todas las actuaciones y acciones judiciales y/o extrajudiciales a fin de obtener el reconocimiento y pago de las primas territoriales extraordinarias, incluyendo la designación de otros apoderados, lo cierto es que, según lo dispuesto en el artículo 74 del CGP, el legislador dispuso que todo poder general debía constar por escritura pública. 34.
Esto, porque a través de un poder general se faculta al apoderado para realizar una gran cantidad de actos en nombre del poderdante y la solemnidad exigida, garantiza la autenticidad del mandato, protege los intereses de quien lo otorga y de terceros, y dota de certeza jurídica sobre el alcance de las facultades conferidas. 35. Ahora, sin perjuicio de todo lo anterior, y aunque el Tribunal no haya advertido esta situación y adelantara un estudio de fondo, la Subsección no encuentra que el análisis realizado en la sentencia de primera instancia sea inadecuado, pues se coincide con el a quo en que la situación cuestionada en la tutela no tiene una incidencia en la garantía de los derechos reclamados. 36.
La parte actora no expuso cómo las actuaciones que controvierte, vulneraron sus garantías al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Se limitó a enunciar su desacuerdo con la interpretación que hizo la Procuraduría y su calificación del asunto como no conciliable, obviando señalar -en clave de derechos fundamentales- las consecuencias adversas que debe soportar, derivadas de dicha decisión. 37.
En este punto, se advierte que en los autos del 23 de abril y 9 de mayo de 2025, la Procuraduría accionada dio por terminado el trámite de conciliación prejudicial y expresamente dispuso que con ello, la parte solicitante estaba facultada para acudir directamente a la jurisdicción y debatir allí, entre otras cosas, la naturaleza de lo pretendido y el medio de control procedente.
De manera que no se advierte un compromiso al derecho de acceso a la administración de justicia. Expresamente indicó: 10 Código General del Proceso, Artículo 74. Radicación: 25000-23-15-000-2025-00430-01 Accionante: Fanny Pérez Martínez y otros Accionado: Procuraduría 147 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá D.C. 8 “Que sin perjuicio de las consideraciones que preceden, no obstante el carácter concluyente de la decisión adoptada por esta Agencia del Ministerio Público de frente a la actuación conciliatoria extrajudicial solicitada, en ejercicio de la atribución estatuida en el artículo 104 de la Ley 2220 de 2022, la presente determinación no hace tránsito a cosa juzgada ni vulnera en manera alguna el acceso a la actuación conciliatoria ni a la tutela jurisdiccional; contrario a ello, este pronunciamiento se expide en garantía del derecho a la efectiva tutela jurisdiccional que le asiste a los convocantes, quienes con la expedición de la respectiva Constancia quedarán inmediatamente habilitados para acudir sin mayor dilación ante la Jurisdicción, escenario que también consagra una oportunidad procedimental para intentar una conciliación sobre los tópicos descritos, en el contexto de la acción judicial que estime pertinente en defensa de sus intereses”. 38.
En ese orden de ideas, se modificará la sentencia impugnada, para declarar la improcedencia del trámite constitucional. 39. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 17 de junio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF