REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: GLORIA PATRICIA VENEGAS como agente oficiosa de GSGV1 Demandado: SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTROS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN UN PROCESO DE IGUAL NATURALEZA.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDADES PÚBLICAS. Síntesis del caso: la actora, como agente oficiosa de su hija, presentó la acción de tutela contra una EPS y varias IPS por considerar que incumplieron un fallo de tutela del año 2009. Adicionalmente, cuestionó una sentencia de tutela proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y solicitó que se impartieran órdenes de inspección y vigilancia a diversas autoridades del sector salud.
La Sala modificará la decisión impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela para ratificar que los reproches contra una sentencia de tutela no cumplen los requisitos excepcionales de procedencia y que frente al presunto incumplimiento del fallo de tutela de 2009 existe un trámite incidental de desacato activo; y que negó las pretensiones porque no se acreditó la omisión atribuida a las entidades de supervisión sanitaria que habilitara la intervención del juez constitucional, sin embargo, modificará la providencia impugnada para incluir un exhorto a algunas de las autoridades públicas demandadas.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 17 de octubre de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se decidió: “( )
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela para atacar una sentencia dictada en otra acción de la misma naturaleza y obtener el cumplimiento de una orden de amparo, y NEGAR la protección constitucional reclamada frente a la suspensión de las sanciones por desacato y la petición de ordenar que se ejerzan las funciones de control y vigilancia, en atención a las consideraciones planteadas.
( )”. (mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio 1 Debido a que en el presente asunto se estudia la vulneración de derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional y su historia médica, la Sala ocultará su nombre como una medida de protección a su intimidad. Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 magnético en el índice 00039 del expediente de primera instancia en el aplicativo SAMAI) I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 27 de agosto de 2025 (índice 00001 del aplicativo SAMAI), la parte actora en condición de agente oficiosa de su hija, promovió acción de tutela en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Fundación Especializada en Desarrollo Infantil (Fedi), la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, la Secretaría Municipal de Salud de Palmira, la EPS EMSSANAR, las IPS Ensalud Colombia SAS y Strategos Medical Solution SAS, la sociedad Welli Colombia SAS y el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Palmira, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia y salud, consagrados en los artículos 29, 229 y 49 de la Constitución Política, los cuales consideró vulnerados por las actuaciones adelantadas dentro de un trámite incidental de desacato; señaló, además, que la sentencia de tutela del 22 de octubre de 2024, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado suspendió la imposición de sanciones impuestas en sede de desacato, había generado afectaciones al cumplimiento efectivo de la orden de amparo en favor de la agenciada. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La agenciada GSGV, de 27 años, es una persona con discapacidad severa, diagnosticada con parálisis cerebral infantil, epilepsia, movilidad reducida, dependencia funcional total, incontinencia urinaria y fecal, gastrostomía y traqueostomía, cuya atención en salud ha sido objeto de medidas de protección constitucional desde un fallo de tutela proferido el 5 de mayo de 2009 en el proceso no. 76520-40-03-002-2009-00269-00 por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira, decisión que ordenó a EMSSANAR EPS garantizar atención integral, medicamentos, insumos asistenciales, transporte y terapias.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 2) Durante un tiempo, Emssanar y las IPS de su red cumplieron las órdenes impartidas en la sentencia de amparo, sin embargo, desde septiembre de 2024 y con ocasión de los problemas administrativos que atravesó la EPS, se produjo un quiebre en la continuidad de la atención, pues dejaron de entregar los insumos médicos requeridos, a pesar de existir órdenes médicas vigentes. 3) A partir de dicha situación, la agenciada comenzó a enfrentar serias dificultades para acceder a los medicamentos anticonvulsivos (en especial, fenobarbital) y al suplemento nutricional Ensure, así como a otros insumos médicos necesarios para su soporte vital, situación que la expone a crisis epilépticas, agudización de su desnutrición, descompensaciones clínicas y deterioro progresivo de su estado de salud. 4) Frente a los incumplimientos reiterados, ha promovido múltiples incidentes de desacato (12 en total) dentro del trámite de la acción de tutela 2009-00269-00, por el incumplimiento del fallo que ordenó la prestación integral del servicio; en desarrollo de los cuales, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira ha impuesto sanciones por desacato a funcionarios de Emssanar, que incluso fueron confirmadas en el grado jurisdiccional de consulta por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Palmira. 5) No obstante, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, resolvió una acción de tutela promovida por Emssanar y otros en el expediente no. 11001-03-15-000-2024-04475-00, relacionada con el mismo contexto fáctico2 y ordenó, entre otras, suspender durante un periodo de un (1) año, la ejecución de las sanciones de multa y arresto impuestas en el trámite incidental de desacato en contra de varias personas que ostentaban u ostentaron cargos 2 En la acción de tutela no. 11001-03-15-000-2024-04475-00, en la cual no hizo parte la aquí demandante Gloria Patricia Venegas o la agenciada, la Sección Quinta del Consejo de Estado conoció la solicitud presentada por Emssanar SAS y varios de sus directivos y funcionarios, quienes alegaban que las sanciones impuestas en el incidente de desacato adelantado para exigir el cumplimiento del fallo de tutela del 5 de mayo de 2009 habían sido adoptadas con desconocimiento de sus garantías constitucionales.
Los demandantes alegaron que diversos trámites incidentales presentaban irregularidades sustanciales tales como ausencia de notificaciones adecuadas, falta de individualización de las conductas, motivaciones insuficientes, valoración incompleta del material probatorio y una sanción cuya severidad no se correspondía con el análisis concreto de su responsabilidad personal.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 directivos o como funcionarios en Emssanar3; decisión que fue invocada por Emmsanar y las IPS Strategos Medical Solution SAS, Welli Colombia SAS y Ensalud Colombia SAS para dejar de cumplir las órdenes de amparo impartidas en el caso de la agencia relacionadas con el fallo del año 2009. 2.
Los fundamentos de la vulneración La actora afirmó que la vulneración de sus derechos fundamentales derivó de la sentencia de tutela del 30 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto ordenó la suspensión de las sanciones por desacato; de las omisiones de Emssanar SAS y de las IPS demandadas en el suministro integral y continuo de los servicios de salud, medicamentos e insumos ordenados por los médicos tratantes; y de la falta de supervisión efectiva por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, ADRES y la Secretaría de Salud de Palmira, respecto de la conducta de la EPS y las IPS, en orden a garantizar la continuidad, integralidad y oportunidad en la prestación del servicio médico requerido por la agenciada.
Agregó que la sentencia de tutela de 30 de enero de 2025 desconoció el principio del interés superior de los sujetos de especial protección constitucional, en atención a que, la decisión de suspender las sanciones por desacato generó un “escudo de inmunidad” para Emssanar que debilita la eficacia de la acción de tutela y del incidente de desacato, por cuanto termina por afectar de manera directa los derechos fundamentales de la agenciada; por ello, solicitó que se inaplicara dicha providencia por vía de excepción de inconstitucionalidad. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior el demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: 3 César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 “PRIMERA.
Solicito a este despacho inaplicar, por vía de excepción de inconstitucionalidad (artículo 4º de la Constitución Política), la sentencia de primera instancia proferida el treinta (30) de enero de 2025 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del radicado 11001-03-15-000-2024-04475-00, en cuanto suspendió por el término de un año la ejecución de sanciones de multa y arresto por desacato en favor de la EPS Emssanar S.A.S. y de sus directivos.
( ) SEGUNDA. Como consecuencia de la inaplicación de la providencia señalada, solicito a este despacho amparar de manera inmediata e integral los derechos fundamentales de la menor (sic) ( ) a la vida digna, la salud y la seguridad social, ordenando a la EPS Emssanar S.A.S., y en forma subsidiaria a la ADRES, con responsabilidad recíproca de la Superintendencia Nacional de Salud, la Secretaría de Salud del Valle del Cauca, el Ministerio de Salud y Protección Social y las IPS vinculadas, garantizar de forma urgente y continua la prestación integral de servicios de salud, medicamentos, insumos médicos y cualquier tratamiento ordenado por los médicos tratantes.
( ) PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales a la vida digna, la salud y la seguridad social de la menor (sic) ( ), y en consecuencia ordenar de manera urgente y definitiva a la EPS Emssanar, y en forma subsidiaria a la ADRES, con responsabilidad reciproca de la Superintendencia Nacional de Salud, Secretaría de Salud del Valle del Cauca, Ministerio de Salud y Protección Social, así como de las IPS e instituciones prestadoras vinculadas al caso, garantizar la prestación integral, continua e inmediata de los servicios de salud, postquirirgicos y tratamientos prescritos, conforme al principio de salud continua.
SEGUNDA. Ordenar a la IPS STRATEGOS MEDICAL SOLUCION SAS, NIT 901361856-4, WELLI COLOMBIA SAS, NIT 900.723.696-3, IPS ENSALUD COLOMBIA S.AS. NIT. 900.596.447-0, IPS DROGUERÍA ENSALUD COLOMBIA S.A.S. ANDALUCÍA, VALLE DEL CAUCA, FEDI FUNDACIÓN ESPECIALIZADA EN DESARROLLO INFANTIL “FEDI”, la entrega inmediata, continua y suficiente de todos los medicamentos formulados (Fenobarbital, Ácido Valproico, Emmsure, entre otros) e insumos médicos especializados (pañales, sondas, botón gástrico, bolsas de alimentación enteral, cremas médicas, soluciones, entre otros), así como cualquier tratamiento o procedimiento ordenado por los médicos tratantes de rehabilitación medica de la menor (sic).
TERCERA. En caso de requerirse traslado a otra ciudad o departamento, ordenar a la EPS Emssanar asumir los gastos de transporte, traslado y alojamiento de la paciente y un acompañante, de conformidad con la Sentencia T-259 de 2019 de la Corte Constitucional.”. (mayúsculas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00001 del aplicativo SAMAI) 4.
Actuación en primer grado La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por auto del 9 de septiembre de 2025 admitió la acción de tutela, notificó a los magistrados integrantes de la Sección Quinta del Consejo de Estado, al titular del Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira, a la EPS Emssanar, a la Superintendencia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 Nacional de Salud, a la Secretaría de Salud de la Gobernación Valle del Cauca, al Ministerio de Salud y Protección Social, a las IPS Strategos Medical Solution SAS y Ensalud Colombia SAS, a la sociedad Welli Colombia SAS, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Salud (ADRES), a la Secretaria Municipal de Salud de Palmira y a la Fundación Especializada En Desarrollo Infantil (FEDI), con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. 5.
Sentencia de primera instancia El 17 de octubre de 2025 (índice 00039 del aplicativo SAMAI), la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia que declaró improcedente el amparo solicitado en cuanto a las pretensiones dirigidas a controvertir la sentencia de tutela del 30 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta de esta Corporación y negó el amparo frente a los efectos de la suspensión de las sanciones por desacato y la petición de ordenar funciones de vigilancia y control por parte de algunas de las autoridades demandadas.
En cuanto a la pretensión de inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad la sentencia de tutela del 30 de enero de 2025 emitida por la Sección Quinta en el proceso no. 11001-03-15-000-2024-04475-00, el a quo señaló que la excepción del artículo 4 de la Constitución se predica de la contradicción entre la Constitución y disposiciones legales, no frente a decisiones judiciales en acciones de tutela, por lo cual esta herramienta no era idónea en el caso concreto.
Desde la perspectiva de la acción de tutela contra providencia judicial, la demanda resultaba improcedente, por cuanto, tratándose de una acción de tutela contra una providencia de igual naturaleza, la actora no alegó ni probó que la decisión hubiera sido producto de una situación de fraude ni desarrolló la carga argumentativa reforzada exigida para dejar sin efectos una sentencia de tutela.
En el análisis sobre los efectos de la suspensión de las sanciones por desacato dispuesta en la sentencia del 30 de enero de 2025, examinó la forma en que, en el incidente de desacato no. 76520-40-03-002-2009-00269-12, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira aplicó la orden de amparo emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y constató que dicho juzgado determinó la existencia de Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 desacato, impuso sanciones de arresto y multa en contra del representante legal de Emssanar y, únicamente en virtud del fallo de la Sección Quinta, suspendió la ejecución de tales sanciones por un año, sin renunciar a sus potestades para asegurar el cumplimiento del fallo de 5 de mayo de 2009.
Esa suspensión no anuló el desacato ni eliminó la posibilidad de hacer efectivas las sanciones una vez vencido el término fijado, por lo cual concluyó que la aplicación de la sentencia de 30 de enero de 2025 no generó la afectación constitucional alegada frente al suministro de medicamentos y atenciones médicas. Respecto de la supuesta inobservancia de Emssanar y de las IPS demandadas en el cumplimiento del fallo de tutela de 5 de mayo de 2009, recordó que el mecanismo previsto para asegurar la ejecución de una acción de tutela es el incidente de desacato ante el juez que emitió la orden, instrumento que la propia accionante ya había utilizado y por el cual obtuvo la imposición de sanciones; sin perjuicio de ello, analizó los informes rendidos por Emssanar, Ensalud y FEDI, en los cuales se indicó que se ha atendido la prestación de servicios y el suministro de medicamentos e insumos, aunque con observaciones sobre la radicación tardía de fórmulas médicas por parte de la usuaria y la necesidad de corrección de una orden para el suplemento nutricional Ensure.
A partir de ese material, concluyó que no se acreditaba una situación de desatención grave o abandono que generara un daño inminente o irremediable a la salud de la agenciada, y que la verificación plena del cumplimiento del fallo de 2009 correspondía al juez del desacato, no a la nueva acción de tutela. En relación con las entidades de inspección, vigilancia y control (Superintendencia Nacional de Salud, Ministerio de Salud y Protección Social, Secretaría de Salud del Valle del Cauca, ADRES y Secretaría de Salud de Palmira), constató que no existían reclamaciones o solicitudes previas formuladas por la actora ante dichas autoridades sobre los hechos materia de la acción de tutela, con la única salvedad de la actuación desplegada por la Superintendencia Nacional de Salud, que el 15 de septiembre de 2025 exhortó a Emssanar para que garantizara la efectiva prestación de los servicios de salud requeridos por la usuaria.
En ese contexto, consideró que no era posible atribuirles responsabilidad por Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 omisiones en el ejercicio de sus funciones, ni ordenarles actuaciones específicas porque la situación no les había sido informada de manera directa por la usuaria y, en consecuencia, negó el amparo frente a la pretensión de que se les impartieran órdenes para ejercer sus competencias de vigilancia y control en este caso concreto. 6.
Impugnación La parte actora presentó impugnación (índice 00048 del aplicativo SAMAI) y le fue concedida con auto del 4 de noviembre de 2025 (índice 00050 del aplicativo SAMAI). Como fundamento de su inconformidad, sostuvo que el a quo omitió pronunciarse de fondo sobre los reproches planteados en la acción de tutela, desconoció la verdadera dimensión del perjuicio que alegó padecer, se limitó a descartar la invocación de la excepción de inconstitucionalidad y a calificar el caso como una controversia de mera legalidad; pese a que, a su juicio, la providencia del 30 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, produjo efectos prácticos que neutralizaron la eficacia de la sentencia de tutela del 5 de mayo de 2009 y generaron una situación de desprotección para la agenciada, persona en condición de discapacidad grave.
Insistió en que la suspensión de sanciones por desacato derivó en una afectación directa y grave de sus derechos fundamentales porque incentivó actuaciones administrativas que interrumpieron tratamientos esenciales. La providencia impugnada desconoció el alcance del artículo 4 de la Constitución Política y de la doctrina constitucional en materia de control difuso, según la cual, la excepción de inconstitucionalidad es procedente también frente a providencias judiciales que desconozcan derechos fundamentales o que anulen la eficacia de fallos de tutela previos.
Se desconoció el principio de protección especial a personas con discapacidad, previsto en el artículo 13 de la Constitución y desarrollado en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, los cuales integran el bloque de constitucionalidad y se priorizó la estabilidad institucional de Emssanar sobre el Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 deber de garantizar la continuidad y suficiencia de tratamientos esenciales para una usuaria con patologías severas.
La decisión impugnada desnaturalizó el incidente de desacato y vació de contenido el artículo 86 de la Constitución por considerar que la suspensión de las sanciones no comportaba vulneración alguna, cuando en realidad eliminó la coercibilidad del amparo ordenado en 2009 y dejó sin herramientas eficaces para garantizar su cumplimiento, en contravía de la jurisprudencia constitucional que reconoce el incidente de desacato como parte integral de la acción de tutela.
Finalmente, destacó que no se valoró debidamente la historia clínica del 9 de septiembre de 2025, con la cual se acreditó que desde marzo de 2025 se interrumpió el suministro de medicamentos vitales (fenobarbital, ácido valproico y Emmsure), así como la suspensión de servicios asistenciales esenciales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero metodológico: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En los términos en que fue propuesta la acción de tutela, la Sala modificará la sentencia de primera instancia que declaró improcedentes y negó las pretensiones de la acción de tutela para ratificar esa decisión, pero incluirá un exhorto a algunas de las autoridades demandadas, por las razones que pasan a exponerse: 2.1 La improcedencia de la acción de tutela contra sentencias de igual naturaleza 1) En tratándose de acciones de tutela contra sentencias de igual naturaleza, en sentencia SU-627 de 2015, la Corte señaló que para determinar la viabilidad o no del recurso de amparo se debe tener en cuenta lo siguiente: “(a) “Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla general es la de que no procede”.
(b) “Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional”. (c) “Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación.” (negrillas de la Sala). 2) De manera complementaria, la sentencia T-039 de 2019 de la Corte Constitucional reiteró que “un comportamiento puede considerarse como fraudulento cuando la actuación, que en apariencia se ajusta a la prescripción normativa, en la realidad conlleva una situación manifiestamente contraria a un Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 principio del ordenamiento superior.
De este modo, el fraude se presenta como un supuesto de infracción indirecta de la ley, por dos razones. Por una parte, los actos realizados en fraude a la ley no impiden la debida aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir. Por otra, producen una situación que atenta contra el orden constitucional y los principios que inspiran el reconocimiento de un derecho previsto por una disposición particular, la cual es empleada para obtener el resultado no deseado por el legislador.”. 3) En el asunto de la referencia, la parte actora cuestionó la sentencia de tutela proferida el 30 de enero de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por estimar que la orden allí impartida, consistente en suspender por un año la ejecución de las sanciones impuestas dentro del incidente de desacato adelantado en el expediente 2009-00269, generó una desprotección material de los derechos fundamentales de su hija y permitió que Emssanar y las IPS vinculadas interrumpieran prestaciones asistenciales esenciales. 4) No obstante, la parte actora no alegó ni demostró que dicha providencia hubiese sido producto de un fraude procesal, ni que en su expedición hubiera mediado actuación artificiosa o engañosa destinada a alterar el sentido de la justicia o a obtener una decisión contraria al orden constitucional; sus reproches se centran exclusivamente en los efectos materiales que atribuye a la suspensión de las sanciones, mas no en la configuración de un fenómeno de cosa juzgada fraudulenta ni en la acreditación de alguno de los requisitos excepcionales establecidos por la jurisprudencia. 5) En ese contexto, esta Sala comparte íntegramente la conclusión del a quo, según la cual la acción de tutela no satisface los requisitos de procedencia excepcional del mecanismo constitucional contra fallos de amparo; en efecto, la parte actora no acreditó o alegó la existencia de una situación fraudulenta que amerite el estudio excepcional de una acción de tutela contra una providencia de idéntica naturaleza. 6) La Sala observa que la inconformidad de la demandante con la sentencia del 30 de enero de 2025 se refiere exclusivamente a su disenso con el contenido y los efectos jurídicos de la orden impartida, esto es, la suspensión temporal de la ejecución de las sanciones del desacato, desacuerdo que, aunque legítimo en su plano subjetivo, no constituye por sí mismo ninguna de las circunstancias previstas Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 12 en la sentencia SU-627 de 2015 para habilitar el control excepcional de una sentencia de tutela mediante otra acción de tutela. 7) En consecuencia, por no demostrarse o cuando menos plantearse que la decisión cuestionada fue producto de una situación de fraude, esta Sala concluye que la acción de tutela resulta improcedente en cuanto a la pretensión dirigida a cuestionar la sentencia de tutela del 30 de enero de 2025, por lo cual se confirmará la sentencia de primera instancia. 8) Por ese mismo motivo, tampoco es procedente aplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad dicha sentencia, pues, como lo indicó la primera instancia, dicho control solo procede ante una evidente incompatibilidad entre la Constitución y una ley o norma de inferior jerarquía, no así contra providencias judiciales, máxime si, como se explicó, no es procedente dicho análisis de fondo en la medida en que no se probaron y ni siquiera alegaron las circunstancias que habilitarían un estudio de ese tipo de manera excepcional. 9) Además, en todo caso existe un aspecto adicional que refuerza la improcedencia de esta pretensión, esto es, que para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia en el presente asunto (17 de octubre de 2025), la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ya había proferido la sentencia de tutela que en segunda instancia resolvió las impugnaciones interpuestas por algunas de las autoridades demandadas en el proceso de acción de tutela no. 11001-03-15-000-2024-04475-02, hecho que no fue advertido por el a quo. 10) En dicha providencia, la Sala de segunda instancia modificó la decisión de la Sección Quinta de esta Corporación, pero mantuvo la suspensión temporal de las sanciones impuestas en el trámite incidental de desacato respecto de los ciudadanos que ostentaron cargos como directivos o funcionarios de Emssanar. 11) Dicha sentencia precisó que la medida de suspensión no eliminaba las sanciones, sino que únicamente difería su ejecución para permitir un nuevo estudio del trámite del incidente de desacato, para evitar la consolidación de efectos disciplinarios irreversibles mientras se aclaraban aspectos procesales; recalcó que la suspensión no impedía ni obstaculizaba el cumplimiento del fallo de tutela de 2009, pues Emssanar continuaba obligada a garantizar integralmente los servicios Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 13 ordenados y enfatizó que la medida de suspensión buscaba restablecer el equilibrio procesal en el trámite incidental para evitar que se convirtiera en un mecanismo de sanción automática sin garantía efectiva del derecho de defensa. 12) Así entonces, para el momento en que la actora promovió la acción de tutela de la referencia y el a quo la resolvió en primera instancia, ya existía un medio constitucional previo, eficaz y suficiente, ejercido por una de las partes y resuelto por el juez natural de la segunda instancia, quien examinó la impugnación formulada en contra de la sentencia que aquí se pretende inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad, lo cual implica que, respecto de esta pretensión en particular, la acción de tutela no cumplió con el requisito de subsidiariedad. 13) En consecuencia, esta instancia ratificará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la pretensión dirigida a inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad la providencia del 30 de enero de 2025 que resolvió en primera instancia la acción de tutela no. 11001-03-15-000-2024-04475-00, sin embargo, como se explicará con posterioridad, modificará la orden para incluir un exhorto. 2.2 La procedencia de la acción de tutela para controvertir el presunto incumplimiento de amparo por parte de Emssanar y de las IPS demandadas 1) En la acción de tutela, la parte actora alegó que Emssanar y las IPS Strategos Medical Solution SAS, Ensalud Colombia SAS y Welli Colombia SAS incumplieron de manera reiterada el fallo de tutela proferido el 5 de mayo de 2009 por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira, pues, a su juicio, se presentan interrupciones en la entrega de insumos, demoras en la atención domiciliaria y barreras administrativas que afectan la continuidad del tratamiento de la agenciada; en consecuencia, solicitó un nuevo amparo para que se ordenara a las entidades mencionadas garantizar la prestación integral del servicio de salud. 2) Respecto de esta pretensión, el a quo la declaró improcedente tras constatar que la parte actora contaba con un mecanismo judicial específico, idóneo y actualmente en curso para asegurar el cumplimiento del fallo de 2009: el trámite incidental de desacato.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 14 3) Para ello, señaló que dicho trámite ha sido objeto de actuaciones constantes a lo largo de 2023, 2024 y 2025, incluidos requerimientos, decisiones sancionatorias, correcciones, informes periódicos y revisiones en sede de tutela, lo cual demuestra que se trata de un escenario operativo, eficaz y disponible para la protección de los derechos de la agenciada. 4) Esta Sala comparte íntegramente la conclusión de la primera instancia y debe agregar que efectivamente dicho trámite constituye el medio idóneo y efectivo para lograr lo que por esta vía se pretende, esto es, que se sancione a las accionadas por los supuestos incumplimientos de las órdenes de tutela. 5) Así entonces, la orden de la Sección Quinta de esta Corporación en la acción de tutela resuelta el 30 de enero de 2025 y confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda en la sentencia del 6 de octubre de 2025, no desactiva ni limita la facultad de la demandante para continuar promoviendo dicho trámite incidental; como quedó expuesto, tal suspensión se ordenó no para eliminar las sanciones ni para dar cierre a los procesos de acción de tutela promovidos en contra de Emssanar en los cuales se hubieren proferidos órdenes de amparo, sino, únicamente, para diferir la ejecución de las medidas coercitivas mientras se verifica la corrección de eventuales irregularidades procesales. 6) En ese sentido, la medida de suspensión no afecta la obligación permanente de Emssanar de cumplir integralmente las órdenes impartidas en el fallo de 2009 en favor de la aquí demandante ni impide que el juez del desacato adopte requerimientos adicionales, verifique el cumplimiento material o disponga correctivos inmediatos; por el contrario, el incidente continúa siendo un instrumento vigente y eficaz para que la actora procure el restablecimiento pleno de los derechos de la agenciada. 7) Asimismo, debe destacarse que, de acuerdo con los informes obrantes en el expediente, no se acreditó un perjuicio irremediable, entendido como un riesgo vital actual e inminente que haga indispensable la intervención inmediata del juez constitucional por fuera del trámite natural del desacato, porque, aunque se evidencian dificultades en la prestación del servicio, incluidas reprogramaciones y ajustes operativos por parte de las IPS vinculadas, tales situaciones, como lo informaron las accionadas en sus informes, han sido atendidas y se debieron a Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 15 errores en las órdenes, demoras en la radicación o circunstancias ajenas a su voluntad que, en todo caso, se reitera, deberán ser valorados en el incidente de desacato por parte del juez. 8) En efecto, a partir del acervo probatorio remitido por las vinculadas se advierte que, en particular la IPS Ensalud Colombia SAS, explicó que algunas de las demoras identificadas por la actora obedecieron a la radicación extemporánea por parte de ella, de la fórmula médica expedida el 30 de julio de 2025, la cual solo ingresó al sistema el 29 de agosto siguiente, circunstancia que afectó el inicio oportuno del trámite de dispensación. 9) No obstante, esa institución informó que el proceso administrativo ya se encontraba en curso y precisó que, durante ese periodo, se realizaron las siguientes entregas parciales de medicamentos e insumos prescritos con el fin de evitar desabastecimientos prolongados: Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 16 10) Por su parte, la IPS Strategos Medical Solution SAS (Fedi) señaló, que para la fecha del informe de respuesta no existían órdenes vigentes que estuvieran pendientes de ejecución y que las prestaciones solicitadas en terapias de neurodesarrollo físico, fonoaudiología y terapia ocupacional venían ejecutándose de conformidad con los cronogramas asignados; indicó, incluso, que en los meses previos se realizaron varias sesiones de seguimiento y ajuste funcional, lo cual demuestra que el servicio no se encontraba suspendido ni inactivo. 11) Tales elementos, aunque no descartan la existencia de reprocesos o reprogramaciones puntuales, permiten advertir que la prestación no se ha interrumpido de manera absoluta ni ha generado un deterioro funcional grave en la menor agenciada, lo cual descarta la existencia de un perjuicio irremediable, como se aprecia a continuación: Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 17 12) Por su parte, Emssanar SAS informó que mantiene un proceso de verificación y gestión permanente para garantizar la entrega de los insumos ordenados por el médico tratante e indicó que, frente a algunos suplementos nutricionales, como el Ensure, y respecto de dos insumos adicionales, se requirió a la IPS Vitavi la corrección de aspectos formales en la fórmula médica, requisito indispensable para autorizar la compra y dispensación; la EPS aclaró que, tan pronto se subsanen dichos aspectos, procederá a realizar las entregas correspondientes. 13) En suma, ese conjunto de actuaciones evidencia que existen gestiones administrativas activas orientadas a cumplir el mandato del fallo de 2009, sin que pueda afirmarse la existencia de un perjuicio irremediable que demande actuaciones urgentes e impostergables que justifiquen que se desplace al juez del desacato para entrar a resolver cuestiones que no le corresponden al juez de tutela. 14) Los medios de prueba obrantes en el expediente muestran que el más reciente de los incidentes de desacato presentados por la demandante permanece abierto, activo y en curso, y que constituye el escenario idóneo para que el juez natural verifique, requiera y, de ser necesario, adopte medidas correctivas para asegurar el cumplimiento integral del fallo de tutela del 5 de mayo 2009. 15) En consecuencia, la Sala ratificará la decisión del a quo en cuanto declaró improcedente esta pretensión, por existir un mecanismo judicial específico, eficaz y operativo, el incidente de desacato, y por no demostrarse un perjuicio irremediable que habilitara el ejercicio excepcional de la acción de tutela. 2.3 La pretensión encaminada a que se impartan órdenes relacionadas con el ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control por parte de las autoridades del sector salud. 1) En la acción de tutela, la parte actora solicitó que, además de las órdenes dirigidas a Emssanar y a las IPS vinculadas, se dispusiera que la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la Secretaría de Salud de Palmira adoptaran medidas específicas de supervisión, vigilancia y control destinadas a corregir las presuntas fallas de Emssanar y de las IPS en la ejecución del fallo de tutela proferido en 2009.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 18 2) La Sala constató, al igual que el a quo, que no existe en el expediente prueba alguna de que la demandante hubiera presentado reclamaciones o denuncias de supervisión ante las mencionadas autoridades administrativas antes de promover esta acción de tutela; dicha ausencia de gestión impide trasladarles responsabilidad por la supuesta deficiencia en la prestación del servicio, pues las autoridades de control no tenían noticia previa de las irregularidades alegadas ni se encontraban habilitadas para intervenir sobre la base de información concreta reportada por la propia usuaria. 3) Aun así, del conjunto de pruebas, la Sala advirtió que las autoridades vinculadas allegaron la información disponible respecto de su competencia institucional; en particular, la Superintendencia Nacional de Salud informó que, en ejercicio de sus funciones, el 15 de septiembre de 2025 exhortó a Emssanar para que adoptara las medidas necesarias para garantizar la prestación efectiva de los servicios ordenados a la agenciada, con énfasis en la entrega de medicamentos e insumos, actuación que desvirtúa la alegada omisión total de supervisión administrativa. 4) En lo demás, se reitera, la actora no acudió previamente ante dichas autoridades en orden a solicitar su intervención, motivo por el cual se constata la ausencia de un hecho vulnerador que conlleva a confirmar la negativa del amparo en cuanto a dicha pretensión, pues la interesada no les ha otorgado la oportunidad a tales autoridades para que se pronuncien sobre lo que por esta vía pretenden, previo a acudir a la acción de tutela. 5) En consecuencia, esta Sala modificará la decisión de primera instancia en cuanto negó la pretensión dirigida a imponer órdenes a las autoridades del sector salud para que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y control en relación con el cumplimiento del fallo de tutela de 2009, por no existir reclamación previa ante dichas entidades. 6) No obstante lo anterior, y en atención a la especial situación de vulnerabilidad de GSGV, la Sala considera pertinente modificar el fallo de primera instancia, para efectos de exhortar a la EPS Emssanar y a las IPS Strategos Medical Solution SAS, Ensalud Colombia SAS y Welli Colombia SAS, a fin de que refuercen las medidas operativas orientadas a evitar interrupciones en la prestación del servicio de salud Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 19 ordenado en el fallo del 5 de mayo de 2009, proferido por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira en el proceso de acción de tutela no. 76520-40-03-002-2009- 00269-00, en favor de la agenciada, considerando que se trata de un sujeto que merece especial protección constitucional dados sus graves padecimientos de salud.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Modifícase la sentencia de primera instancia y en su lugar: 1º) Declárase la improcedencia del amparo solicitado respecto de las pretensiones dirigidas a cuestionar una sentencia proferida en una acción de tutela; a que se inaplique dicha providencia por vía de excepción de inconstitucionalidad y a que se declare el presunto incumplimiento de esa orden de amparo por parte de Emssanar y de las IPS Strategos Medical Solution SAS, Ensalud Colombia SAS y Welli Colombia SAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Niégase el amparo frente a la pretensión encaminada a dictar órdenes relacionadas con el ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control por parte de las autoridades del sector salud. 3º) Exhórtase a la EPS Emssanar y a las IPS Strategos Medical Solution SAS, Ensalud Colombia SAS y Welli Colombia SAS, para que refuercen las medidas operativas y de coordinación encaminadas a evitar interrupciones en la prestación del servicio de salud de GSGV, y para que adopten todas las acciones necesarias que garanticen la continuidad material del tratamiento de la agenciada, de conformidad con lo señalado en esta providencia. 4º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05307-01 Demandante: Gloria Venegas como agente ociosa de GSGV Acción de tutela – Impugnación de fallo 20 5º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 6º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.