Radicado: 05001-23-33-000-2024-00709-02 Demandante: Johnatan Stiven Jiménez Londoño 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Magistrado ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes Radicación número: 05001 23 33 000 2024 00709 02 Actor: Johnatan Stiven Jiménez Londoño Concejal: Juan Sebastián Hernández Foronda Medio de control: Pérdida de la investidura SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sección Primera del Consejo de Estado, expongo los motivos por los que salvo mi voto en el proceso de la referencia, mediante el cual se decretó la pérdida de investidura del señor Juan Sebastián Hernández Foronda, como concejal del municipio de Copacabana, Antioquia, periodo 2020-2023.

I. Síntesis de la decisión 1. La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de octubre de 2025, resolvió confirmar el fallo proferido por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia el 30 de agosto de 2024, que decretó la pérdida de investidura del concejal por la causal de violación del régimen de incompatibilidades prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con la incompatibilidad contenida en el numeral 3 del artículo 45 de esa misma ley.

Las normas referidas son del siguiente tenor: Ley 136 de 1994 “[…]

ARTÍCULO

55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los concejales perderán su investidura por: (…) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. […]” (negrilla fuera del texto). “[…]

ARTÍCULO 45. INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán: (…) 3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. […]”. (negrilla fuera del texto). Radicado: 05001-23-33-000-2024-00709-02 Demandante: Johnatan Stiven Jiménez Londoño 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

La Sala consideró que en el caso sub examine “[…] los argumentos del apelante no permitieron desvirtuar la configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura […]”. 3. Sobre el elemento objetivo, encontró que se encontraban acreditados los requisitos concurrentes exigidos para la estructuración de la incompatibilidad endilgada, al considerar que “[…] no existió una interpretación extensiva de la causal de pérdida de investidura y de la incompatibilidad que se le atribuye al accionado, de tal manera que la primera instancia se atuvo a los fallos judiciales de 28 de enero de 2010 y 1.° de abril de 2022, en las cuales se aseveró que las JUME hacen parte del sector central de la administración pública y que cuando el artículo 162 de la Ley 115 [ de 1994] previó que la JUME estuviera conformada por, entre otros, un representante del concejo municipal, debería entenderse que ese representante no podía ser un concejal […]”. 4.

En cuanto al elemento subjetivo, coincidió con lo concluido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, que la conducta del concejal fue gravemente culposa porque debiendo conocer la ilicitud de su conducta en virtud de la diligencia que debía desplegar, no hay evidencia de que hubiera realizado actividad alguna para conocer la situación en la que se encontraba; es decir, no acudió a conceptos de autoridades ni tampoco buscó asesoría jurídica idónea, de manera que, en este perspectiva, el hecho de ocupar por primera vez el cargo de concejal y no tener experiencia en asuntos públicos no lo exoneraba del cumplimiento del mencionado deber. 5.

Fundamentalmente, en el caso concreto la sentencia consideró que “[…] No es posible estimar, como lo señala el apelante, que la conducta del accionado está justificada por la existencia de la Resolución núm. 009 de 9 de febrero de 2023, mediante la cual se le designó como “[…] delegado a la Junta Municipal de Educación – JUME – […] Si el accionado hubiera actuado con la diligencia que le era exigible para conocer el marco normativo del cargo que ocupaba, habría advertido que existía la incompatibilidad prevista en el numeral 3. del artículo 45 de la 136 y que, frente a esta incompatibilidad, existían pronunciamientos judiciales que establecieron que los concejales no podían integrar las JUME, so pena de incurrir en tal prohibición y, en consecuencia, en la violación del régimen de incompatibilidades, causal de pérdida de investidura previsto (sic) en el numeral 2. del artículo 55 de la Ley 136. […] El error en que habría incurrido el accionado, por ello, era vencible, empleando la diligencia y cuidado requeridos y que le eran exigibles en su condición de concejal […]”.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00709-02 Demandante: Johnatan Stiven Jiménez Londoño 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. Motivos del salvamento de voto 6. En esta oportunidad el motivo por el que me aparto de la decisión proferida está circunscrito al estudio del elemento subjetivo, pues a diferencia de lo considerado por la sala mayoritaria, encuentro acreditado que la conducta del concejal fue justificada porque obedeció al cumplimiento de un mandato legal vigente y estuvo determinada por la existencia de actos administrativos vigentes al momento de los hechos y que gozan de la presunción de legalidad (decreto municipal núm. 073 de 2009 y resolución núm. 009 de 2023), todo lo cual le brindó la confianza legítima de estar actuado conforme al ordenamiento.

De hecho, la observancia de los actos administrativos hace parte del cumplimiento del ordenamiento jurídico. 7. En efecto, de acuerdo con el artículo 162 de la Ley 115 de 8 de febrero de 19941 las Juntas Municipales de Educación (JUME) estarán conformadas por: “[…] 1. El Alcalde, quien la presidirá. 2. El Secretario de Educación Municipal o el funcionario que haga sus veces. 3.

Un Director de Núcleo designado por la asociación regional de directores de núcleo o quien haga sus veces. 4. Un representante del Concejo Municipal o de las juntas administradoras locales, donde existan. 5. Dos (2) representantes de los educadores, uno de los cuales será directivo docente, designados por las respectivas organizaciones de educadores y de directivos docentes que acrediten el mayor número de afiliados. 6.

Un representante de los padres de familia. 7. Un representante de las comunidades indígenas, negras o campesinas, si las hubiere, designado por las respectivas organizaciones. 8. Un representante de las instituciones educativas privadas del municipio, si las hubiere, designado por la asociación que acredite el mayor número de afiliados […]” (Negrilla fuera del texto). 8.

En desarrollo de dicha norma, el artículo 7 del Decreto 1581 de 22 de julio de 1994 2 sobre funcionamiento de las juntas departamentales, distritales y municipales de educación dispuso en cuanto a su integración, lo siguiente: 1 Cfr. “[…] por la cual se expide la ley general de educación […]”. 2 Cfr. “[…] Por el cual se reglamenta el funcionamiento de las Juntas y Foros de Educación y se establece el régimen de inhabilidades e incompatibilidades […]”.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00709-02 Demandante: Johnatan Stiven Jiménez Londoño 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] A partir de la vigencia del presente Decreto, los gobernadores y los alcaldes distritales y municipales, por intermedio de las secretarías de educación o de los organismos que hagan sus veces, solicitarán a todas las organizaciones con capacidad para designar a los representantes ante las respectivas juntas departamentales, distritales y municipales de educación, de conformidad con lo establecido en los artículos 159, 160 y 162 de la ley 115 de 1994 que realicen y comuniquen a la gobernación o alcaldía correspondiente las designaciones, a fin de proceder a integrar la respectiva junta […]”.. 9.

Por su parte, el inciso segundo del artículo 8 del mencionado Decreto 1581 de 1994, establece que “[…] El alcalde designado para integrar la junta departamental, […] el director de núcleo y el representante del Concejo Municipal o de las juntas administradoras locales designados para integrar la junta municipal de educación, de conformidad con los ordinales 3 y 4 del artículo 162 de la citada Ley, ejercerán sus funciones por un período de tres (3) años, siempre y cuando conserven el empleo o investidura que poseen al momento de la designación y no sean removidos por la autoridad que realizó la designación […]” (negrilla fuera de texto). 10.

A su turno, el artículo 1° del Decreto municipal núm. 0073 de 15 de mayo de 20093, dispone que la JUME de Copacabana estará integrada, entre otros, por un representante del Concejo Municipal, efecto para el cual en su numeral 4 señala lo siguiente: “[…] invitar permanentemente a un integrante de la Comisión Tercera del Honorable Concejo Municipal, el cual servirá de elemento conectar (sic) de las acciones educativas analizadas en la Junta y las decisiones, aprobaciones y competencias del Honorable Concejo Municipal.

Dicho Concejal invitado tendrá voz, pero no voto […]”. 11. El Concejo de Copacabana, previa solicitud enviada por la Secretaría de Educación del municipio para que informara el nombre de su representante en la JUME4, mediante Resolución núm. 009 de 9 de febrero de 2023 expedida por su presidente, designó al concejal Juan Esteban Hernández Foronda, quien ejerció dicha representación participando en las reuniones de la JUME realizadas los días 7 y 17 de marzo de 2023 y 11 de mayo de 2023; posteriormente, con escrito de 15 de mayo de 2023 presentó renuncia para actuar como representante del cabildo en la JUME, y le fue aceptada por el Concejo Municipal mediante la Resolución núm. 056 de 18 de mayo de 2023. 3 Cfr. “[…] Por el cual se establece el reglamento interno de la Junta Municipal de Educación [de Copacabana] […]” 4 Cfr. Samai.

Índice 00002, expediente digital de primera instancia. Carpeta 0014_ContestacionDemanda, Archivo 4. Oficio JUME completo.pdf. Contiene: Oficio de 7 de mayo de 2021 dirigido por el secretario de Educación y Cultura de Copacabana al concejo municipal, juntas de acción comunal, instituciones educativas públicas y privadas, asociaciones y/o consejos de padres de familia y a las asociaciones de docentes.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00709-02 Demandante: Johnatan Stiven Jiménez Londoño 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. Es fundamental señalar que las normas y actos administrativos mencionados en los numerales anteriores se encontraban vigentes al momento de los hechos que se juzgan en el presente proceso, por lo que, con todo respeto por la decisión tomada por la mayoría, lleva a concluir que no se configuró dolo o culpa grave por parte del demandado que participó en la JUME del municipio de Copacabana con fundamento en una normativa que debía acatar y que, por el contrario, respaldaba su participación en ese órgano colectivo. 13.

En efecto, en lo que tiene que ver con el artículo 162 de la Ley 115 de 1994, la norma se encuentra vigente e incorporada al ordenamiento jurídico, sin que haya sido derogada o declarada inconstitucional. Lo mismo ocurre con los artículos 7 y 8 del Decreto 1581 de 1994, con el artículo 1 del Decreto municipal núm. 073 de 2009 y con el artículo 1 de la Resolución núm. 009 de 2023, disposiciones que no han sido derogadas por quien las profirió y tampoco han sido suspendidas o anuladas por esta jurisdicción. 14.

Entonces, como (i) las normas legales y reglamentarias del orden nacional son claras al establecer que la JUME estará integrada entre otros, por un representante del concejo municipal; (ii) el Decreto municipal 073 de 2009 dispone que el representante permanente del Concejo Municipal de Copacabana en la JUME será un integrante de la Comisión Tercera del cabildo, es decir, un concejal del municipio de Copacabana; y (iii) el concejal cumplió una designación que le hizo el cabido municipal mediante un acto administrativo que hasta el momento goza de legalidad, se puede concluir que el concejal asumió la condición de integrante de la JUME bajo el convencimiento de que con su conducta no estaba contrariando el ordenamiento jurídico y de que con ella daba cumplimiento no solo al encargo que le hiciera el cabildo sino también a una función que por mandato del orden jurídico aplicable le corresponde al concejo del que forma parte. 15.

Así las cosas, lo probado en el proceso es que el marco jurídico en el que se sustentó la conducta del concejal no presenta ninguna contradicción, oscuridad o ambigüedad que le exigiera auscultar, más allá de lo dispuesto en la literalidad de estas disposiciones, si al aceptar la designación para ser el representante del concejo municipal en la JUME estaría incurso en la incompatibilidad endilgada, pues el conjunto completo de las normas nacionales y municipales vigentes, y el acto administrativo de su designación, resulta suficiente para crear en el concejal la convicción de estar actuando conforme a un mandato legal y cumpliendo la voluntad del cabildo municipal.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00709-02 Demandante: Johnatan Stiven Jiménez Londoño 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Bajo dicho panorama normativo, respetuosamente considero que en este caso el estudio subjetivo o de la culpabilidad del concejal debió tener en consideración la existencia de la normativa citada y en especial de los decretos expedidos, de una parte, por el alcalde de Copacabana, en el que por virtud del artículo 162 de la Ley 115 de 1994 se reglamentó que el representante del concejo municipal en la JUME debe ser un integrante de su comisión tercera y, de la otra, por el presidente del Concejo de Copacabana que lo designó para cumplir dicha representación, de manera que aun cuando el concejal incurrió objetivamente en la incompatibilidad, su conducta estuvo amparada en la confianza legítima que le brindaron esas actuaciones, de estar cumpliendo con un mandato previsto en la ley y en los reglamentos, avalado, además, por la designación que le hizo el Concejo de Copacabana para dicho efecto.

Es más, de una lectura sistemática de los dos (2) decretos mencionados en clave con el decreto 1581 de 1994 en su artículo 8º, que exige la conservación de la “investidura” por parte de la persona que integrará la JUME, lo que puede entenderse como una autorización implícita para que los concejales, que jurídicamente ostentan una investidura, puedan integrar las JUME. 17.

En consecuencia, considero que el señor Juan Sebastián Hernández Foronda no debió perder su investidura de Concejal del municipio de Copacabana, por encontrarse amparado en normas y decisiones administrativas que le brindaron la confianza legítima de estar actuado conforme a derecho. Dicha consideración se sustenta también en el hecho consistente en que de haberse negado a participar en la JUME también habría incumplido normas jurídicas que al momento de los hechos eran para él vinculantes, lo cual descarta, desde mi punto de vista, la configuración del elemento subjetivo, es decir el dolo o la culpa grave, para la pérdida de investidura. 18.

Lo anterior en razón a que el artículo 162 de la Ley 115 de 1994, los artículos 7 y 8 del Decreto 1581 de 1994, el numeral 4 del artículo 1 del Decreto municipal 073 de 2009 y la Resolución núm. 009 de 2023, leídos integralmente y en conjunto, son claros, precisos y contundentes en cuanto a que la voluntad estatal estaba encaminada a producir el efecto jurídico previsto en ellas, cual es, que un concejal fuera designado como representante del cabildo en la JUME, en este caso, del municipio de Copacabana. 19.

Asimismo, es legítima la confianza del concejal porque conforme a los textos de esas normas y la voluntad del cabildo plasmada en el acto administrativo de designación del concejal como representante de la JUME, surgió para él la convicción genuina, ajustada a derecho y a la razón, justificada en circunstancias objetivas, de que al ser miembro de esa Junta Municipal de Educación no contrariaba el ordenamiento Radicado: 05001-23-33-000-2024-00709-02 Demandante: Johnatan Stiven Jiménez Londoño 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico, y por el contrario, cumplía las funciones constitucionales, legales y reglamentarias que tiene como miembro del cabildo municipal. 20.

Y, por último, el concejal como destinatario de esa designación, exteriorizó esa confianza activamente, aceptando la designación y participando de las sesiones a las que fue convocado por la JUME. 21. De esta manera, aunque el concejal incurrió objetivamente en la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen de incompatibilidades previsto en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, en los términos en que lo consideró la jurisprudencia de la Sección Primera en las sentencias de 28 de enero de 2010 y 1° de abril de 2022, en este caso, la parte actora no acreditó que el concejal hubiera desplegado dicha conducta de manera dolosa o gravemente culposa, y, por el contrario, el concejal si probó que su actuación estuvo amparada en la confianza legítima, conforme se indicó previamente. 22.

Todo lo anterior, atendiendo a la naturaleza de las normas que disciplinan la pérdida de investidura, hace inviable la configuración del elemento subjetivo para su configuración, manifestación que hago con el mayor respeto por la decisión tomada por la mayoría de la Sala. En estos términos dejo sentados los motivos de mi salvamento de voto.

Fecha et supra, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Magistrado