1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / DEFECTO PROCEDIMENTAL, MATERIAL O SUSTANTIVO Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – No configuración / TERCERA INSTANCIA – La parte demandante busca reabrir el debate jurídico y probatorio por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por Ecopetrol S.A. contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 9 de noviembre de 2021, Ecopetrol S.A., a través de apoderado judicial, interpuso demanda de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Cuarta, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y seguridad jurídica, presuntamente vulnerados, al proferir el fallo de 18 de marzo de 20212, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (rad. 25000-23- 37-000-2015-01815-01) que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: <<1.- Conceder el amparo a los derechos al debido proceso, a la defensa, a las situaciones jurídicas consolidadas, a la seguridad jurídica y a los demás que ese H. Despacho considere 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 14 de mayo de 2021, tal como consta en los oficios No. 3066, 3067, 3068, 3069, 3070 y 3071, disponibles en el aplicativo SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 2 vulnerados, de los que es titular ECOPETROL S.A., y en consecuencia, se DEJE SIN EFECTO la sentencia del 18 de marzo de 2021, proferida Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, dentro del proceso 25000-23-37-000-2015- 01815-01 (23207) pues en ella se adoptan una serie de consideraciones y decisiones >>3 (negrilla y subraya original del texto). 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior y de las pruebas allegadas se tiene que4: 3.1.- El 16 de octubre de 2013, la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Grandes Contribuyentes expidió el oficio 131201241-580, a través del cual requirió a Ecopetrol S.A. para que allegara copia de los distintos contratos celebrados en el año 2009.

En virtud de la documentación enviada, el 2 de diciembre de 2013, se requirió nuevamente a la sociedad accionante solicitando prueba del pago de la contribución especial por contratos de obra pública suscritos en 2009. 3.2.- El 17 de diciembre de 2013, Ecopetrol dio respuesta indicando que, en desarrollo de su objeto social, la compañía no había suscrito, ni suscribe contratos de obra pública que pudieran considerarse gravados con la contribución especial establecida en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. 3.3.- No obstante, la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes expidió 27 resoluciones de Determinación de la Contribución por Contratos de Obra Pública a cargo de Ecopetrol S.A., las cuales fueron confirmadas por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la propia DIAN. 3.4.- En razón a lo anterior, Ecopetrol formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, a fin de que se declarara la nulidad de las 25 resoluciones y se ordenara a la entidad demandada declarar que Ecopetrol estaba a paz y salvo por concepto de la referida contribución especial.

Al respecto, afirmó que los actos administrativos demandados fueron expedidos de forma ilegal en desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 6, 13, 29, 83, 121, 123, 338 y 363 de la Constitución Política, 730 del Estatuto Tributario, 264 de la Ley 223 de 1995, la Ley 1106 de 2006, el Decreto 3461 de 2007, el Decreto 4048 de 2008 y el Decreto 399 de 2011, junto con los Conceptos No. 09714 de 1993, 036803 de 2007, 063832 de 2008 y 100202208-915 de 2014, proferidos por la DIAN.

Igualmente, indicó que varios de los actos de determinación demandados fueron notificados a Ecopetrol por fuera del plazo de cinco años fijado por los artículos 717 y 817 del Estatuto Tributario, contados desde la fecha de suscripción de los contratos, por lo que fueron extemporáneos. Seguidamente, alegó que, con los actos administrativos expedidos por la DIAN, se violó el derecho fundamental al debido proceso por ausencia de actos previos, además de existir una falta de motivación de los actos definitivos, pues la 3 Expediente digital, folio 1 del escrito de demanda. 4 Expediente digital, Folios 2 a 7 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 3 DIAN, debió haber analizado individualmente el objeto de cada negocio jurídico, y expresar en los actos acusados las razones de hecho y de derecho que sustentaron su posición. 3.5.- En primera instancia, el 16 de marzo de 2017, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos demandados relacionados con 22 contratos y a título de restablecimiento del derecho declaró que la demandante no adeudaba suma alguna por concepto de contribución de contratos de obra pública.

Empezó por mencionar el régimen normativo que regula la contribución de obra pública, incluyendo apartes de la sentencia de 22 de octubre de 2015, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (Exp.2014-00730-00), en la que se dispuso frente a un caso similar, que la DIAN era competente para fiscalizar, determinar y cobrar la contribución, pero que, no estaban ajustados a derecho los actos de determinación de la contribución de obra pública a cargo de Ecopetrol, toda vez que no se tuvo en cuenta que el elemento objetivo del hecho generador no se configuró, pues la demandante no celebró contratos de obra pública, sino que los mismos correspondían a contratos directamente relacionados con su actividad de exploración, explotación y refinería de hidrocarburos, que no se encuentran gravados con dicho tributo. 3.5.1.- Con todo, aclaró que el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 prevé una excepción consistente en que los contratos relacionados con la exploración, explotación y comercialización de recursos naturales renovables y no renovables no se encuentran sujetos al pago de la contribución de obra pública, ya que no se enmarcan en la definición de contrato de obra pública establecida en el numeral 1 del artículo 31 de la precitada ley. 3.5.2.- Así, el Tribunal indicó que de los 27 contratos sobre los cuales la DIAN determinó la contribución especial, 5 de ellos, no tienen relación directa con las actividades exceptuadas del tributo, debiendo Ecopetrol pagar la respectiva contribución de obra pública.

De otro lado, sobre los 22 contratos restantes, aseveró que fueron suscritos por la demandante en desarrollo de sus actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, por lo que, no podían gravarse con la contribución por suscripción de contratos de obra pública. 3.6.- La parte actora presentó recurso de apelación contra la anterior decisión judicial, arguyendo que el Tribunal desconoció el alcance del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, cuestionando la exclusión de 5 contratos sobre la contribución especial, pues contrario a lo que este consideró, estos se firmaron para realizar actividades conexas y complementarias a las de exploración y explotación de hidrocarburos, pues versaban sobre obras de mantenimiento, mejoras y adecuación de instalaciones y sedes de Ecopetrol, en el marco de actividades petroleras.

A su vez, mencionó que fue vulnerado su debido proceso, toda vez que la DIAN no siguió el trámite establecido en el Estatuto Tributario en lo referente a la expedición de un Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 4 emplazamiento o requerimiento ordinario, al expedir los actos administrativos demandados y reiteró los demás argumentos esgrimidos en la demanda. 3.7.- El conocimiento del asunto en segunda instancia correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, en sentencia de 18 de marzo de 2021, revocó el pronunciamiento del fallador de primera instancia y, en su lugar, negó en su integridad las pretensiones de la demanda.

Ello, sobre la base de dar aplicación a la regla jurisprudencial fijada por la Sala Plena de dicha Corporación en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, conforme a la cual “el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractual, en tanto la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público”, lo que se verifica del objeto de los contratos controvertidos, pues se trata “de un conjunto de obras que tienen como propósito la realización de actividades de construcción, reparación y mantenimiento sobre unos bienes inmuebles, actividades materiales que, como se indica en la sentencia de unificación, son propias de un contrato de obra”. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y seguridad jurídica, al haber incurrido en i) defecto material o sustantivo, ii) defecto procedimental, y iii) violación directa de la Constitución Política. 4.1.- Con relación al defecto material o sustantivo, la sociedad demandante alegó que este se configuró porque la Sección Cuarta en la sentencia que refuta “se dio aplicación indebida del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 al asunto debatido y se desconoció la propia interpretación que sobre el mismo se venía haciendo para resolver casos análogos”.

Igualmente, insistió en “la falta de análisis sobre el objeto y el fin de cada uno de los contratos discutidos, limitándose a determinar que se trataba de actividades materiales sobre bien inmueble”, pese a que este tipo de contratos tienen por objetivo “el desarrollo, producción, determinación de reservas y comercialización de hidrocarburos, conforme lo establece el artículo 76 de la Ley 80 de 1993”. 4.2.- En relación con el defecto procedimental aseveró que este se materializó en razón a que, la Sección Cuarta no hizo un análisis minucioso de cada uno de los contratos objeto de controversia para determinar fehacientemente si correspondían o no a un contrato de obra pública y se vinculaban con actividades de producción o explotación de hidrocarburos, limitándose a “aplicar las reglas de la sentencia de unificación, improcedentes para el presente caso”. 4.3.- Finalmente, en lo que respecta a la violación directa de la Constitución Política, mencionó que, con la decisión adoptada el 18 de marzo de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se dio aplicación a lo dispuesto en sentencia Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 5 de unificación de la Sala Plena de la misma Corporación, se trasgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la confianza legítima, en tanto en ella “se adoptan una serie de consideraciones y órdenes erróneas que afectan a la Compañía”.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Por auto del 1 de diciembre de 2021, el despacho sustanciador dispuso admitir la acción de tutela y notificar a la autoridad judicial demandada, al tiempo que vincular a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), como tercero con interés en las resultas del proceso. Igualmente, allí se requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado número 25000-23-37-000-2015- 01815-00. 6.- La Magistrada Ponente de la decisión cuestionada, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, manifestó que la solicitud de amparo deviene improcedente y subsidiariamente, solicitó negar las pretensiones de la parte actora en razón a que el asunto carece de relevancia constitucional, pues lo pretendido por Ecopetrol al impetrar la presente acción es utilizar este mecanismo especial como una instancia adicional del proceso ordinario y cuestionar la sentencia de unificación en que se basó el fallo demandado, por resultar contrarios a sus intereses5. 7.- La Magistrada Titular del Despacho No. 05 de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, afirmó que se deben negar las pretensiones esgrimidas por la sociedad actora, pues las providencias judiciales dictadas en el proceso ordinario no incurrieron en ninguna vía de hecho de las alegadas en el escrito de tutela.

Así, precisó que, la decisión del Tribunal en primera instancia se fundamentó en la excepción regulada en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 que impedía endilgar a Ecopetrol la calidad de sujeto pasivo de la contribución de obra pública, al tratarse de contratos de exploración, explotación y refinación de hidrocarburos, postura que en principio fue la adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, denotando así que no hubo vulneración a los derechos fundamentales de la accionante por parte de este fallador.

Adicionalmente, precisó que al momento de emitir el pronunciamiento de segunda instancia, la Sala Plena del Consejo de Estado había emitido la Sentencia de Unificación 2020-CE-SUJ-SP- 001, en la que se señaló que el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realizaba sobre contratos que se celebraran por entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractual, razón principal por la que el Ad quem revocó la decisión del Tribunal, pues acorde a ella, resultaba irrelevante determinar si el objeto contractual se relacionaba directamente o no con actividades de exploración o explotación, sino con la realización de la obra6. 5 Intervención contenida en 4 folios. 6 Intervención contenida en 4 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 6 8.- La Subdirectora de Representación Externa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), solicitó declarar improcedente el amparo constitucional, toda vez que con la decisión cuestionada no se vulneró derecho fundamental alguno y pudiendo advertirse que la verdadera pretensión de la accionante es cuestionar y debatir la decisión definitiva tomada en el proceso ordinario.

Al respecto, precisó que la instancia judicial accionada dio aplicación al criterio jurisprudencial vigente en la materia, dado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 25 de febrero de 2020 y según el cual, era evidente que el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, gravaba los contratos suscritos por Ecopetrol en el año 2009 al haber sido de obra pública, diferentes a los que propiamente se relacionan con la actividad de exploración y explotación de recursos renovables y no renovables7.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Acción de tutela contra providencias judiciales 9.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. 9.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior9. 9.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son, los siguientes10: - Que la cuestión sometida a estudio por parte del juez de tutela resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los recursos judiciales -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable. 7 Intervención contenida en 9 folios. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 7 - Que la solicitud de amparo tutelar cumpla con el requisito de inmediatez. - Que, en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta lesiva de las prerrogativas iusfundamentales. - Que quien pretende el amparo identifique, de forma razonable, tanto los hechos que generan la violación como los derechos que resultan infringidos y que ello haya sido alegado en el proceso judicial, siempre que esto fuese posible; y, - Que el fallo impugnado no se trate de una acción de tutela. 9.3.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho de esta naturaleza11. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial infringe derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 9.4.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional12 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad 13;

(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales14; e (iii) 11 Sentencia T-079 de 2010 de la Corte Constitucional. 12 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 13 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T- 896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T- 182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 14 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 8 impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales15. 9.5.- A su turno, los requisitos específicos de procedibilidad que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales16: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y, (viii) violación directa de la Constitución. 9.6.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”17. 9.7.- Igualmente, cabe anotar que cuando se controvierte una providencia judicial dictada por una alta Corporación como la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como ocurre en el presente caso, la propia Corte Constitucional ha sido enfática en precisar que la procedencia de la acción de tutela es aún mucho más restrictiva, pues supone la acreditación de un requisito adicional “en atención a que los aludidos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones”18.

En este sentido, ha puesto de presente que, además de verificarse el cabal cumplimiento de los presupuestos generales y específicos de procedibilidad del recurso de amparo constitucional de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 15 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 16 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. 17 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. 18 Sentencia SU-050 de 2018 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 9 formulado contra la respectiva providencia judicial, debe evidenciarse “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”19, esto es, “cuando la decisión riña de manera abierta con la Constitución y se torne definitivamente incompatible con el alcance y límites de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional” 20, pues en otras circunstancias, “los principios de autonomía e independencia judicial y, especialmente, la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias, aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”21. 9.8.- De lo que hasta ahora ha sido reseñado, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos específicos arriba mencionados, los cuales también deben ser adecuadamente formulados por el interesado22, sin perjuicio, además, de la necesaria comprobación del presupuesto adicional exigido por la jurisprudencia constitucional al tratarse de una acción de tutela incoada en contra de una decisión judicial proferida por una alta Corporación. D. Análisis del caso concreto 10.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará de verificar si los hechos que se alegan en la presente causa se enmarcan en los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, especialmente si cumple con el atinente a la relevancia constitucional.

Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el propósito de establecer si el Consejo de Estado -Sección Cuarta- incurrió en las irregularidades aducidas por la parte actora y si se justifica la adopción de medidas de protección de los derechos fundamentales invocados. E. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- A propósito del análisis específico de la relevancia constitucional del asunto, es de precisar que la Sala Plena del Consejo de Estado ha reconocido que para 19 Sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017 de la Corte Constitucional. 20 Sentencia SU-397 de 2019 de la Corte Constitucional. 21 Sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional. 22 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016- 02568-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, entre otras. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional SU-556 de 2016, SU-542 de 2016 y SU-490 de 2016.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 10 determinar si una acción de tutela satisface dicho requisito es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber23: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento anotado, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido pues, a no dudarlo, de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 12.- Como habrá de recordarse, en el asunto sub iudice la parte actora sostiene que el Consejo de Estado -Sección Cuarta-, al revocar la sentencia dictada el 16 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Cuarta, Subsección B-, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- para que se declarara la nulidad de las resoluciones de determinación de la contribución de los contratos de obra pública suscritos durante el año 2009, incurrió en los defectos procedimental, material o sustantivo y violación directa de la Constitución, según quedó debidamente consignado en el acápite de antecedentes de esta providencia. 13.- Pues bien, valoradas las circunstancias fácticas y jurídicas que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 25000-23-37-000-2015-01815-01, las pruebas allegadas por ambos extremos procesales y el contenido en sí mismo considerado de la providencia proferida en segunda instancia, no encuentra esta Sala que el Consejo 23 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 11 de Estado -Sección Cuarta- haya infringido las prerrogativas superiores invocadas por el apoderado judicial de la empresa actora, así como tampoco que hubiere incurrido en ninguno de los defectos específicos que se le endilgan.

Ciertamente, una revisión de los planteamientos esgrimidos en la demanda de tutela permite advertir no solo la falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, sino también que su finalidad es convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de denegar en su integridad las pretensiones de la demanda. 13.1.- Para corroborar el anterior acierto, conviene iniciar por señalar que la parte actora puso de presente que el Consejo de Estado -Sección Cuarta- incurrió en un defecto procedimental bajo la sola premisa de “no haber hecho un análisis minucioso de los contratos debatidos en las resoluciones de determinación para establecer que no se trataba de actividades de producción o exploración de hidrocarburos”, sin tener en cuenta que esta manifestación está más bien dirigida a descifrar la potencial existencia de un yerro o vicio de carácter fáctico y que prescinde por completo de la formulación de un cuestionamiento suficiente orientado a poner en tela de juicio la racionabilidad del fallo de segunda instancia, pues de su contenido, claramente, no puede deducirse que se siguió un trámite procesal inconducente para abordar el estudio del caso sometido a su competencia, pretermitido alguna etapa sustancial del procedimiento establecido en la Ley 1437 de 2011 o pasado por alto la realización del debate probatorio, especialmente frente a la identificación del objeto de cada uno de los contratos discutidos por las partes.

Tampoco se explica la forma grave, trascendente y con proyección o afectación a sus derechos fundamentales, del desapego a alguno de los regímenes legales contenidos en las Leyes 80 de 1993, 418 de 1997 y 1106 de 2006 o del Decreto 624 de 1989, junto con sus modificaciones. Así mismo, afirmó el mandatario judicial de la empresa tutelante que el operador jurídico censurado incurrió en un defecto material o sustantivo producto tanto de “la indebida aplicación del artículo 76 de la Ley 80 de 1993” como de la ya reiterada “falta de análisis del objeto y fin de cada uno de los contratos discutidos”, sin explicar claramente en qué consiste la manifiesta inaplicabilidad del antedicho precepto normativo frente al caso concreto o su ausencia de conexidad material con los presupuestos fácticos que delimitaban la controversia.

Incluso, por fuera de su alegato sobre “el presunto desconocimiento de que los contratos tienen por objeto el desarrollo, producción, determinación de reservas y comercialización de hidrocarburos”, antes que “acometer actividades materiales en bien inmueble”, el apoderado no determina en su escrito si la aplicación de la referida disposición generó un error en la administración de justicia por utilización impertinente para la definición de la controversia o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocieron efectos distintos a los otorgados por el Legislador.

En otras palabras, se omite descifrar cómo el Consejo de Estado -Sección Cuarta-, a partir Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 12 del razonamiento adoptado en su fallo de segunda instancia, resultante del cotejo con el material probatorio obrante en el expediente y la jurisprudencia y normatividad aplicables, desbordó el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen para administrar justicia, erró en su proceso de interpretación y aplicación del derecho, o se contradijo entre los fundamentos y la determinación que finalmente adoptó. Pero no siendo suficiente con lo anterior, ha de anotarse que en la acción de tutela también se puntualizó que la decisión proferida por el Consejo de Estado -Sección Cuarta- es constitutiva de una violación directa de la Constitución “por desconocer preceptos relevantes como el debido proceso y la defensa, las situaciones jurídicas consolidadas y la seguridad jurídica, al haber adoptado una serie de consideraciones y órdenes erróneas que afectan a la Compañía”, sin que se haya demostrado cómo, en virtud del mandato inserto en el artículo 4º Superior, la autoridad judicial que se reprocha dejó de determinar tanto el sentido como el contexto de los preceptos normativos relacionados con la configuración del hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública en los 27 contratos que celebró Ecopetrol S.A. con particulares durante el año 2009 y que resultaban aplicables al caso concreto para asignarles un resultado valorativo contraevidente o manifiestamente contrario a los bienes jurídicos involucrados dentro del proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho.

En otras palabras, quien representa los intereses de Ecopetrol S.A. no logró descifrar la forma en que presuntamente el Consejo de Estado -Sección Cuarta- omitió buscar el sentido armónico de valores, principios y derechos directamente relacionados con el régimen contractual de la entidad al celebrar contratos de obra pública, máxime, si se repara sobre el particular que se unificó la jurisprudencia del Consejo de Estado vinculada con el alcance del artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, en el sentido de precisar que el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realiza sobre los contratos de obra celebrados con entidades de derecho público, independientemente de que su régimen contractual sea especial o se halle exceptuado de la Ley 80 de 1993.

Esto significa que la parte promotora del recurso de amparo no cumplió con el deber de indicar con rigor demostrativo los presuntos yerros o vicios que, en su sentir, se produjeron en el fallo dictado por el juez ad-quem, pues aunque intentó invocar la existencia de una decisión con estructurales deficiencias de tipo procedimental y sustantivo, en ninguno de sus argumentos logró identificar los escenarios genéricos de configuración perfilados por la Corte Constitucional para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela, limitándose a enunciar la transgresión del debido proceso y la defensa, así como del principio de seguridad jurídica, haciendo aproximaciones generales orientadas más a controvertir la variación jurisprudencial que supuso la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, pero sin sustentar debidamente las razones por las cuales aquella se produce.

Recuérdese que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 13 que quien reclama la protección iusfundamental no solo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan, aspecto sobre el que gravita la relevancia constitucional.

De no ser así, toda providencia judicial que desestima una solicitud o accede a las pretensiones, esto es, por sus consecuencias, sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida, asunto que, sin duda alguna, cuestionaría los cimientos del pacto político y social en que se soporta la existencia del Estado, y con este, el establecimiento de autoridades que detentan el poder público bajo las diferentes manifestaciones requeridas para la realización de sus fines, entre ellos, el de la solución de los conflictos y la efectividad de los derechos.

De ahí que se diga, y en esta oportunidad se reafirma, que la tutela contra providencias judiciales, si bien se presenta como expresión del poder realizador de valores tales como la convivencia pacífica, la seguridad de las relaciones y los derechos del conglomerado, entre otros, solo puede ser evaluada por el juez constitucional en aquellos eventos en que se logre establecer, a partir de una carga argumentativa seria, coherente y razonada de parte de quien la emplea, que una determinada actuación del juzgador es manifiestamente contraria al orden jurídico y, a su vez, violatoria de derechos fundamentales, en especial, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, que son los ejes medulares sobre los que, tratándose de acciones de tutela contra sentencias judiciales, se proyecta el análisis y la decisión del juez constitucional.

Exigencia adicional que resulta razonable, pues sin buscar imprimir a la acción de tutela formalidades que la desnaturalicen, se requiere que su promotor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la efectiva protección de sus derechos.

Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no estructuró en debida forma los cargos que imputó como defectos a la sentencia proferida por el Consejo de Estado -Sección Cuarta- ni aludió a la eventual configuración de una anomalía que exija la intervención del juez constitucional, esta Corporación tampoco puede proceder a ello de forma supletiva, teniendo en cuenta que, como ya se mencionó, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la especial carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien solicita el amparo constitucional y no en quien lo decide, en tanto están de por medio los principios de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia, la autonomía de los jueces y, a no dudarlo, también los derechos de la parte contradictora que resultó favorecida con la decisión adoptada en el marco del proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 14 13.2.- Con todo, aun si en gracia de discusión se admitiera que la acusación que fundó la empresa actora logra corresponderse con la presunta configuración de alguno de los defectos alegados, esta Sala considera que la providencia sometida a examen en esta oportunidad fue dictada en el marco de la autonomía e independencia judicial que le asiste al Consejo de Estado -Sección Cuarta-, respaldado a su turno en disposiciones claramente aplicables al caso concreto, con apoyo en el material probatorio aportado al proceso y ajustado tanto a la Constitución como al procedimiento legal establecido para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según las previsiones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para este tipo de asuntos.

En efecto, como consta en el respectivo expediente digital, la autoridad judicial censurada, en la sentencia de segunda instancia del 18 de marzo de 2021, luego de repasar los antecedentes procesales de la cuestión debatida y establecer que, en los términos del recurso de apelación, el principal problema jurídico que debía resolver en la causa se concretaba en definir si se configuraba o no el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública en los 27 contratos que celebró Ecopetrol S.A. con particulares en el año 2009 y si se violó el debido proceso por falta de expedición de un acto previo, procedió a adelantar el respectivo análisis normativo y jurisprudencial en la materia, previa claridad sobre el hecho de que en el caso concreto debía rechazarse de plano la solicitud de nulidad por indebida integración del litisconsorcio necesario presentada por la actora, con base en lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, y en razón a que no se habían vinculado a los contratistas que suscribieron los contratos con Ecopetrol que ahora estaban siendo objeto del tributo especial.

Al respecto, la Sala precisó que el artículo 135 del Código General del Proceso indicaba que las nulidades debían ser alegadas por la persona afectada, y en este caso, debían ser entonces los contratistas quienes alegaran la nulidad. Además, expuso la Sala que, atendiendo lo dispuesto en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020 (Exp. 22473), la entidad de derecho público contratante, en este caso Ecopetrol, era la responsable del tributo, y en otro asunto similar al que se analizó, se puso de presente que la sección cuarta determinó que Ecopetrol es responsable de las sumas que está obligado a retener, pese a no tener el carácter de contribuyente, sin perjuicio del derecho de reembolso que le asiste contra este último24.

Fue así como advirtió que para resolver el asunto puesto a su consideración habría de dar aplicación a la regla jurisprudencial establecida por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 202025, según la cual “el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractual,” puesto que la obligación tributaria 24 Expediente digital, Folios 14 y 15 de la sentencia de 18 de marzo de 2021, disponible en el aplicativo SAMAI. 25 C.P. William Hernández Gómez (exp. 25000-23-37-000-2014-00721-01) Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 15 se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público firmante, lo cual no exceptúa a aquellas que ostenten un régimen especial para suscribir ciertos contratos, como ocurre precisamente con los de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, entre otras razones, por la consideración de que el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, que regula este tipo de contratos, “no establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre ese tipo de contrato”.

Por manera que, con base en dichas consideraciones y puestas de relieve en su integridad las reglas de unificación definidas por la Sala Plena de esta Corporación26, pasó a efectuar el escrutinio del caso concreto de la forma que se sigue a continuación: <<(…) Conforme con las reglas de unificación establecidas por la Sala Plena de la Corporación y bajo el supuesto de que los contratos cuestionados no son de exploración y explotación de recursos naturales, resulta irrelevante determinar si el objeto contractual de los mismos se relaciona directamente o no con actividades de exploración, explotación, o con actividades complementarias a aquellas27.

En ese sentido, está demostrado que el objeto de los contratos cuestionados se concreta, entre otros, en la realización de obras para el suministro e instalación de sistemas de transferencia de energía, de mantenimiento y adecuación de plantas de tratamiento de agua, de construcción y montaje de sistemas de potencia eléctrica, así como adecuaciones generales en instalaciones y sedes de Ecopetrol, y que ninguno tiene por objeto «la asignación de un área, para efectos y como su nombre lo indica determinar aspectos como la existencia, ubicación, reservas, calidad, etc. de los recursos naturales, y el posterior desarrollo, producción y venta de los recursos encontrados».

Por ello, como los contratos aducidos son de obra pública, pues la actividad contratada corresponde a trabajos materiales sobre bienes inmuebles, en los que la entidad contratante es de derecho público del tipo sociedad de economía mixta28, se causa la respectiva contribución, sin que se presente la indebida interpretación normativa alegada.

Se resalta, además, que el artículo 1° del Decreto 3461 de 2007, citado por la actora para argumentar que la contribución solo se causa por la celebración de contratos que resulten de procesos de selección o licitaciones públicas reguladas por la Ley 80 de 1993, se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006, «cuando el contrato de obra pública gravado sea resultado de esos procesos de selección»; y que Ecopetrol está obligado a 26 Las reglas jurisprudenciales precisadas fueron las siguientes: “(…) 1.

Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado. El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público.// 2.

Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 -contratos de exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato.// 3.

La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006”. 27 Cita original: “Cfr. Cuadro incluido en los antecedentes de esta providencia”. 28 Cita original: “Ecopetrol es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, del tipo sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1118 de 2006”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 16 retener y consignar el tributo a la Nación, los departamentos y los municipios, según el caso, por tratarse de un agente de retención. De otra parte, respecto al argumento de Ecopetrol sobre la inexistencia de acto previo y como lo puso de presente la Sala Plena de la Corporación, la DIAN cumplió tal exigencia al remitir un oficio en el cual le informó a la empresa que omitió retener y pagar la contribución de obra pública respecto de los contratos debatidos, sin que se violaran el debido proceso y el derecho de defensa.

En ese sentido, la actora también planteó la prescripción de la acción para proferir el acto de determinación de la contribución, por la falta de notificación de un acto previo. Sobre este punto, en un caso similar al que se discute, la Sección precisó29 que, ante la falta de regulación especial del plazo para liquidar la contribución de obra pública, son aplicables los artículos 2536 del Código Civil -que fija el término de prescripción de actuaciones no reguladas-, y 121 de la Ley 418 de 1997, el cual prevé que la obligación nace con la realización del pago al contratista.

Así, al revisar la fecha de suscripción de los contratos y aquella en que se realizaron los pagos respectivos, esto es, entre el 8 de mayo de 2009, para el contrato 4022492, con pago del 22 de enero de 2010 y el 29 de octubre de 2009, para el contrato 4024454, con pago del 30 de marzo de 2010, se evidencia que las resoluciones proferidas y notificadas entre el 5 de junio de 2014 y el 22 de octubre de 2014, son oportunas.

Tampoco se presenta falta de motivación de los actos de determinación, que cumplen los requisitos de las liquidaciones oficiales establecidos, entre otros, en los artículos 712 y 719 del Estatuto Tributario, y que explicaron las razones por las que Ecopetrol debía retener la contribución de obra pública, frente a las cuales la empresa ejerció sus derechos de defensa y de contradicción. En cuanto al desconocimiento de los oficios DIAN 036803 del 2007 y 063832 de 2008, se reitera que el primero alude al Banco de la República, que es una entidad distinta de Ecopetrol, y que el segundo acogía la tesis de la sentencia de unificación 2020-CESUJ- SP-001, según la cual «i) el régimen contractual de la entidad de derecho público que suscribe el contrato no es el que determina el hecho generador; ii) En los casos en que ECOPETROL suscriba contratos de obra o concesión de obra pública se configura el hecho generador de la contribución (…); iii) los contratos relacionados con las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, distintos de los contratos de obra, no se encuentran gravados con la contribución referida.

Del mismo modo, el Concepto 48027 de agosto de 2014, es acorde con los planteamientos de la sentencia de unificación, en cuanto reitera la doctrina señalada y la sujeción del pago de la contribución a «La celebración de un contrato de obra definido para tales efectos como se señala en el Estatuto Orgánico de la Contratación», y que «este sea suscrito por parte de una entidad de derecho público», como es el caso de Ecopetrol.

En cuanto a la falta de competencia de la DIAN, que fue abordada por el a quo al reiterar que a dicha entidad le correspondía fiscalizar, determinar y cobrar la contribución, la Sala advierte que la competencia aducida, así como la calidad de agente de retención de la contribución de Ecopetrol, se desprende de la sentencia de unificación» (…)>> 30 (Negrillas y subrayas no originales). 29 Cita original: “Sentencia del 26 de noviembre de 2020, Exp. 22937, C. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.” 30 Expediente digital, Folios 17 a 19 de la sentencia de 18 de marzo de 2021, disponible en el aplicativo SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 17 Como se puede apreciar, no se advierte en la decisión que se reprocha infracción alguna a los derechos fundamentales invocados por la empresa actora bajo la configuración de los defectos procedimental, material o sustantivo y violación directa de la Constitución, pues claro está no solamente que la discusión que se plantea en sede de tutela sobre la determinación del hecho generador de la contribución de obra pública ya fue abordada en dicho escenario procesal en el que se determinó que Ecopetrol S.A. tenía la calidad de agente retenedor en los contratos de obra pública que celebró con sus contratistas durante el año 2009, sino que frente a la solicitud de aplicación del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 se evidencia que, con fundamento en la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de febrero de 2020 -que solo restringió sus efectos a los asuntos en que hubiere operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada-, el contrato de obra pública objeto del tributo es sustancialmente diferente del contrato de exploración y explotación de recursos naturales, por tener características y finalidades propias, definiéndose, entonces, la obligación tributaria como consecuencia del tipo de contrato suscrito y no por virtud de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público.

Por lo demás, de lo expuesto igualmente es claro que en la providencia atacada se analizaron todos y cada uno de los contratos objeto de los actos demandados, emitiéndose frente a los mismos un puntual pronunciamiento sobre su condición de gravado, garantizándose la exigencia de motivación en plena correspondencia con las premisas sentadas en la referida sentencia de unificación jurisprudencial objeto de aplicación, al cumplir las características allí establecidas respecto de los contratos de obra pública gravados con el tributo, sin que se vislumbren visos de arbitrariedad o capricho en el resultado de su valoración. 14.- Adicionalmente, no sobra subrayar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de forma grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal31. 15.- Por lo tanto, al margen de que la determinación aquí adoptada no se corresponda precisamente con las expectativas que la empresa tutelante cifra como única alternativa para la satisfacción de sus intereses, no es posible predicar que la autoridad judicial censurada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa por haber revocado en su integridad la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Cuarta, Subsección B-.

Contrario sensu, estima esta Sala que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso contencioso 31 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 18 administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre las reglas jurisprudenciales aplicadas por el fallador en relación con el hecho generador del tributo que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 16.- Insiste también esta Sala en que los derechos, expectativas e intereses que se llevan al conocimiento de la judicatura, de cara la preexistencia de un conflicto, la mayoría de las veces están desprovistos de una connotación iusfundamental, por lo que solo resulta admisible que se abra paso la acción de tutela cuando la labor del juez se proyecta como afrenta al derecho de acceso a la administración de justicia, que se presenta como emanación directa del derecho al debido proceso, asunto que, como ya se vio, no se reduce a la discrepancia de criterios entre la decisión judicial y la de la parte que no resulta favorecida con ella, pues en esta materia asiste al operador judicial la importante tarea de aplicar y definir el derecho, justamente en aplicación y desarrollo de la anterior premisa. 17.- En esa medida, la Sala arriba a la conclusión de que la acción de tutela que se estudia no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto no solo es continuar con un debate que se concluyó en las instancias respectivas, sino refutar por vía indirecta las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de febrero de 2020, todo lo cual desnaturaliza su finalidad como mecanismo de protección de los derechos fundamentales.

De esta suerte, habrá de declararse improcedente el amparo formulado por la representante legal para fines judiciales y extrajudiciales de Ecopetrol S.A. ante la ausencia del referido presupuesto formal. 18.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicación: 11001-03-15-000-2021-08023-00 Accionante: Ecopetrol S.A Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 19 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE32 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 32VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.