Expediente: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandante: Carlos Miguel Narváez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandantes: CNO CARLOS NARVÁEZ OBANDO ARQUITECTOS ASOCIADOS S.A.S Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Contra providencia judicial que resolvió demanda de controvérsias contractuales SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por CNO Carlos Narváez Obando Arquitectos Asociados S.A.S. contra el Tribunal Administrativo de Nariño.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 20 de febrero de 2023, por intermedio de apoderado judicial y, en ejercicio de la acción de tutela, la sociedad CNO Carlos Miguel Narváez Obando Arquitectos S.A.S., a través del representante legal, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la sociedad demandante, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 25 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. 1.2.

En el escrito de tutela no se formularon pretensiones concretas. Sin embargo, la Sala entiende que el objeto de la demanda es que se deje sin efectos la sentencia del 25 de noviembre de 2022. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 5 de marzo del 2015, CNO Carlos Miguel Narváez Obando Arquitectos Asociados S.A.S. suscribió el contrato de consultoría No. 04 de 2015 con la E.S.E. Hospital Civil de Ipiales, el cual tenía por objeto el "estudio de consultoría para el proyecto de reforzamiento, remodelación y ampliación de los servicios de cirugía y ginecoobstetricia del Hospital Civil de Ipiales E.S.E”. 2.1.1.

El valor del contrato se estipuló en $78.975.000, pagaderos de la siguiente forma: un anticipo equivalente al 50 % del valor total del contrato, es decir, la suma de $39.478.500, previa suscripción del contrato y de las pólizas de garantía establecidas; el 30 % del valor total del contrato, es decir, la suma de $23.692.500, previa entrega de la copia del proyecto arquitectónico y demás proyectos complementarios a la E.S.E. Hospital Civil de Ipiales y el saldo equivalente al 20 % del valor del contrato, es decir, la suma de $15.795.000, al recibo a satisfacción por parte del Hospital, de la documentación total producto del estudio contratado.

Expediente: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandante: Carlos Miguel Narváez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.2. El 12 de junio de 2015, CNO Arquitectos Asociados S.A.S. entregó el proyecto con los componentes técnico y presupuestal, y la E.S.E. Hospital Civil de Ipiales efectuó los primeros pagos correspondientes al 50 % y el 30 % del valor del contrato, previa entrega de las cuentas de cobro. 2.1.3.

El Ministerio de Salud, entidad que debía dar viabilidad al proyecto de "reforzamiento, remodelación y ampliación de los servicios de cirugía y ginecoobstetricia del Hospital Civil de Ipiales" devolvió al hospital los documentos aportados, al considerar que había incumplimiento en los requisitos relacionados con la calidad de la persona que suscribía el proyecto, los documentos que sustentaban la cofinanciación para la ejecución, los conceptos sobre su conveniencia, la fecha de expedición del certificado de libertad y tradición del inmueble, los certificados de disponibilidad presupuestal y la coherencia y consistencia del proyecto en relación con la oferta y la demanda sin que se presentara reparo alguno respecto de los estudios y diseños técnicos elaborados por CNO Arquitectos Asociados S.A.S 2.1.3.1.

Aclaró la sociedad demandante que el proyecto de salud denominado "reforzamiento, remodelación y ampliación de los servicios de cirugía y ginecoobstetricia" era un proyecto que hacía parte del plan de desarrollo institucional de la E.S.E. Hospital Civil de Ipiales, el cual para poder obtener la viabilización requería, entre muchos otros documentos, los estudios y diseños técnicos contratados con CNO Arquitectos Asociados S.A.S., es decir, el objeto contractual era sólo uno de los requisitos que la entidad debía cumplir para obtener el aval del Ministerio de Salud. 2.1.4.

Señaló la contratista, ahora demandante, que nunca fue requerida ni por el Ministerio de Salud ni por el Hospital Civil de Ipiales, es decir, en su parecer, al no recibir nunca requerimiento por parte de la contratante respecto de los ajustes solicitados por el Ministerio de Salud el objeto contractual fue cumplido a cabalidad y bajo la normativa vigente. 2.1.5.

Con base en lo anterior, la demandante señaló que el 18 de diciembre de 2015 radicó los documentos ante el hospital con el fin de que le fuera pagado el porcentaje faltante del valor del contrato, pero que la E.S.E. Hospital Civil de Ipiales realizó audiencia para la liquidación bilateral del contrato, oportunidad en la entidad indicó que no había lugar al pago de suma de dinero restante ($15'795.000), situación que fue rechazada por CNO Arquitectos Asociados S.A.S. dado que el objeto contractual sí fue cumplido y que la entidad fue la responsable en la no aprobación del proyecto macro, máxime si se tiene en cuenta que el ministerio no aprobó el proyecto por no reunir requisitos totalmente distintos de los diseños relacionados en el contrato de consultoría. 2.1.6.

Con base en los hechos acabados de narrar, el actor presentó demanda de controversias contractuales con el ánimo de liquidar judicialmente el contrato, la cual, fue tramitada en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, que, mediante sentencia del 14 de febrero de 2020, accedió a las pretensiones. 2.1.7. Inconforme con la decisión, el Hospital Civil de Ipiales E.S.E. apeló y el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 25 de noviembre de 2022, la modificó en el sentido de declarar que a la contratista no se le adeuda dinero alguno por concepto de liquidación del contrato. 3.

Argumentos de la tutela 3.1. La parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia del 25 de noviembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en defecto fáctico y sustantivo, sin embargo, al momento de sustentarlos los analizó en conjunto y con los mismos argumentos, como se explicará a continuación: Expediente: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandante: Carlos Miguel Narváez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.1.1.

Defecto fáctico y sustantivo. A juicio de la sociedad demandante, el Tribunal Administrativo de Nariño confundió el proyecto macro de "reforzamiento, remodelación y ampliación de los servicios de cirugía y ginecoobstetricia del Hospital Civil de Ipiales" con las obligaciones específicas emanadas del contrato de consultoría, el cual estaba limitado a estudios y diseños técnicos que fueron consagrados en la cláusula primera del contrato (objeto). 3.1.2.

Señaló que el defecto fáctico también se manifiesta en la falta de valoración en conjunto de los numerales que integran la cláusula segunda del contrato, donde se indican las obligaciones del contratista y recalcó que los productos que fueron entregados en virtud del contrato no fueron objeto de reparo por parte del ministerio al momento de estudiar la viabilización del proyecto. 3.1.3.

Que la razón por la cual el proyecto no fue aprobado por el ministerio no fue ni debe ser endilgable a la contratista, razón por la cual, a su juicio, el tribunal erró al liquidar el contrato sobre la base de los dineros que ya se habían pagado como anticipo generando un perjuicio a la contratista. 3.1.4. Aclaró que el tribunal erró al concluir que a la contratista le correspondía cumplir obligaciones más allá de lo expresado en el contrato.

Señaló que en caso de habérsele requerido hubiera concurrido a colaborarle a su contratante a subsanar los posibles yerros que se presentasen en el proyecto, pero que no recibió ningún requerimiento. 3.1.5. Concluyó que el tribunal valoró de manera irracional el contrato de consultoría, imponiendo cargas adicionales a la contratista que no estaban previstas en el clausulado. 4.

Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Nariño realizó un recuento de las razones en que basó su decisión. Para el efecto, trajo a colación apartes del fallo acusado en los que estableció que se echó de menos el acompañamiento de la contratista para actualizar el proyecto, lo que, a su juicio, refleja el cumplimiento de manera parcial de las obligaciones contractuales. 4.2 El Hospital Civil de Ipiales sostuvo que la demanda de tutela no está llamada a prosperar, por cuanto la sociedad actora pretende imponer, en sede de tutela, una interpretación diferente a la del juez de la causa, cuestión que resulta improcedente. 4.2.1.

Adicionalmente, señaló que la cláusula quinta del contrato se expresó que el ultimo pago estaría sujeto “al recibo a satisfacción por parte del Hospital de la documentación producto del estudio con las certificaciones correspondientes a la viabilización y aprobación de los estudios técnicos por parte del IDSN y el Ministerio de Salud y Protección Social”, aprobación que nunca se dio. 4.3.

El Juez Tercero Administrativo de Pasto se limitó a manifestar que su decisión fue producto del análisis de los hechos y de las pruebas obrantes en el expediente, respecto de las cuales consideró que debía acceder a las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo judicial previsto para la protección de derechos fundamentales, cuando se Expediente: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandante: Carlos Miguel Narváez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 vean amenazados o vulnerados por cualquier autoridad, incluidos los jueces de la República1. 1.2.

La Corte Constitucional ha determinado dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En primer lugar, están los requisitos generales de procedibilidad que son de naturaleza procesal y, por lo tanto, deben estudiarse de manera previa a cualquier análisis de fondo. Esos requisitos fueron fijados en la sentencia C-590 de 2005, así: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 1.3.

En segundo lugar, están los requisitos específicos o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. Esos vicios de fondo se han clasificado en defecto orgánico2, defecto sustantivo3, procedimental4, fáctico5, error inducido6, decisión sin motivación7, desconocimiento del precedente judicial8 o violación directa de la Constitución9. 1.4.

Solo cuando se superen los requisitos generales y, al menos uno de los requisitos específicos, el juez constitucional puede conceder un amparo y dejar sin efectos una decisión judicial. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el defecto fáctico alegado por la demandante, consistente en la presunta errónea valoración del material probatorio obrante en el expediente, en especial el contrato de consultoría 04 de 2015. 2.2.

Para resolver, la Sala se referirá, en primer lugar, a la providencia objeto de tutela. Seguidamente, se analizarán los defectos alegados por la actora y se adoptará la decisión que corresponda. De la providencia objeto de tutela 2.2.1. En la sentencia del 25 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño delimitó el estudio del caso a establecer si hubo incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista o si por el contrario se dio un cabal cumplimiento, como lo afirmó esta última en la demanda ordinaria. 2.2.1.1.

A partir de lo anterior, la autoridad judicial demandada relacionó el material probatorio obrante en el expediente y se remitió de manera particular al contrato de consultoría 04 de 2015, pues de lo allí pactado emanan las obligaciones de las partes. 2.2.1.2. Al analizar el contrato y el resto del material probatorio, el tribunal señaló que de lo allí acordado es factible concluir que si bien el Ministerio de Salud y Protección Social devolvió el proyecto macro al Hospital Civil de Ipiales, en general, por causas 1 Sentencia C-543 de 1992. 2 Sentencias SU-388 de 2021, SU-355 de 2020, SU-373 de 2019, SU-309 de 2019, SU-072 de 2018, SU-050 de 2018, SU-041 de 2018. 3 Sentencias SU-424 de 2021, SU-260 de 2021, SU-116 de 2018, SU-055 de 2018, SU-050 de 2018, SU-041 de 2018, SU-035 de 2018, SU-395 de 2017, SU-050 de 2017, SU-556 de 2016. 4 Sentencia SU-061 de 2018. 5 Sentencias SU-424 de 2021, SU-405 de 2021, SU-226 de 2019, SU-355 de 2017, SU-448 de 2016. 6 Sentencia SU-261 de 2021. 7 Sentencia SU-489 de 2016. 8 Sentencias SU-317 de 2021, SU-228 de 2021, SU-053 de 2015. 9 Sentencias SU-228 de 2021, SU-201 de 2021, SU-516 de 2019, SU-069 de 2018.

Expediente: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandante: Carlos Miguel Narváez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 no atribuibles a la contratista, lo cierto fue que sí se requirió de una actualización y revisión del proyecto en general, a la cual nunca concurrió la ahora demandante.

En efecto, luego de analizar las razones por las que el Ministerio de Salud y Protección Social devolvió el proyecto al Hospital Civil de Ipiales, el tribunal advirtió: (…) en relación con la obligación objeto de análisis, es posible advertir que la parte actora no demostró el cabal acatamiento de la misma, pues no se evidenció ese acompañamiento necesario para actualizar el proyecto, en su núcleo técnico, a las previsiones de la Resolución No. 00829 de 2015, específicamente en relación con el aval que se expidió respecto del “concepto técnico”, por parte del Instituto Departamental de Salud de Nariño. Como se puede apreciar, si bien la parte actora pudo demostrar que cumplió con el objeto central del contrato, pues entregó el producto esperado, y así se entendiese que aquel se ajustó a lo pactado, lo cierto es que no es posible entender que cumplió a cabalidad con todas sus obligaciones, lo cual torna imposible perseguir el incumplimiento intrínseco de las pretensiones de la demanda, es decir, el que se refiere al pago del porcentaje final del acuerdo contractual.

Significa lo anterior que, si bien acertó el señor juzgador de instancia en ordenar se liquide el contrato, lo cierto es que no se puede reconocer suma alguna a la parte demandante como porcentaje restante del valor pactado, en la medida en que sus obligaciones, según las pruebas aportadas, solo se cumplieron de forma parcial, lo que la inhabilita para perseguir el pago total, o lo que es lo mismo, que se declare el incumplimiento por parte de la administración. 2.2.1.3.

Por lo anterior, el tribunal demandado no accedió a que se ordenara a la entidad estatal a realizar el último pago correspondiente al 20 % del valor del contrato ($15'795.000). Análisis del defecto fáctico en el caso concreto 2.2.2. En el escrito de tutela, la parte actora señaló que la incorrecta valoración de, entre otros, el contrato de consultoría determinó el hecho de que el Tribunal Administrativo de Nariño le atribuyera unas obligaciones que no fueron acordadas en ese acuerdo de voluntades. 2.2.2.1.

Con el fin de establecer si la conclusión a la que arribó el tribunal demandado fue fruto de una interpretación o valoración indebida del contrato de consultoría, conviene hacer referencia a algunas cláusulas pactadas en dicho contrato, así: • Cláusula primera.- Objeto: El Objeto del presente Contrato es la realización por parte del CONTRATISTA de "Los Estudios y Diseños Técnicos: Levantamiento Topográfico, Estudio de Suelos y recomendaciones, Diseño Arquitectónico Cortes y Fachadas, Reinder, Diseño y Calculo Estructural bajo la Norma NSR-10, Diseño de redes Hidráulicas, Sanitarias Aguas Lluvias, Aguas Servidas, Gases Medicinales, Red contra Incendios, Diseño y Calculo Eléctrico, Acompañamiento personal en el trámite de la licencia de construcción, Especificaciones Técnicas, Presupuesto, Análisis de Precios Unitarios, Programación de Obra, que incluya el diseño integral de los siguientes servicios: central de esterilización, servicio de ginecobstetricia y el nuevo servicio quirúrgico en el 3 piso del bloque de UCI" para el proyecto denominado "Reforzamiento, Remodelación y Ampliación de los servicios de Cirugía y Ginecoobstetricia del Hospital Civil de Ipiales ESE", de acuerdo con los lineamientos legales y técnicos que rigen la materia, de tal manera que se garantice la calidad y oportunidad de la ejecución de los trabajos contratados (resaltado fuera del texto)10. • Clausula segunda – Obligaciones del contratista: (…) 2.

Realizar en conjunto con el Hospital, todos los trámites legales de permisos y autorizaciones a que haya lugar ante las entidades correspondientes, inherentes al componente técnico del proyecto. 3. 10 Contrato de consultoría 04 de 2015, visible a folio 27 y subsiguientes, archivo “002anexosdemanda” del expediente digital. Expediente: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandante: Carlos Miguel Narváez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Presentar un cronograma tentativo de trabajo que contemple el desarrollo de las actividades propias del diseño integral del proyecto incluyendo cada uno de sus componentes técnicos, con el compromiso de entregar, presentar y realizar los ajustes que por normativa sean solicitados por el IDSN y el Ministerio de Salud y Protección Social.

(…) 8. Hacer acompañamiento técnico durante el proceso de selección del contratista para la construcción del proyecto y de socialización del producto contratado en la etapa de entrega de documentos al mismo11. 2.3. Frente a lo anterior, la Sala observa que, tal y como lo concluyó el tribunal demandado, en el contrato se pactó entre las obligaciones del contratista realizar un acompañamiento permanente a la entidad con el fin de garantizar que el proyecto macro presentado ante el Ministerio de Salud y Protección Social resultara dentro de los elegibles a ser cofinanciados. 2.3.1.

Ahora, como lo explicó el tribunal, el Ministerio de Salud devolvió el proyecto para actualizarlo en el componente técnico, en especial para “complementar el concepto referente a la red de prestación de servicios, revisar las opciones establecidas en la MGA. Así como la coherencia y consistencia del objeto del proyecto en relación con la oferta y la demanda. y la capacidad instalada, entre otros”, así como actualizarse “de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución No.00829 de 2015, los distintos documentos que soportan el proyecto”. 2.3.2.

En este punto, conviene decir que el anexo técnico de la Resolución No. 00829 de 2015 a que hace referencia el Ministerio, señaló los requisitos y documentos para la viabilización de proyecto de fortalecimiento de la capacidad instalada asociada a la prestación de servicios de salud en infraestructura y dotación hospitalaria nacional. Entre los requisitos generales fijó que el “ (…) proyecto debe estar formulado con base en la metodología BPIN vigente (Metodología General Ajustada - MGA)”. 2.4.

A partir de lo anterior, la Sala encuentra que el tribunal demandado no incurrió en una indebida valoración del contrato de consultoría, como lo alegó la parte actora. Si bien en la demanda de tutela se adujo que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que la entidad contratante nunca contactó a la contratista para realizar ajustes al proyecto una vez devuelto por el ministerio, lo cierto es que las cláusulas del contrato sí previeron un acompañamiento técnico con miras a lograr el aval del ministerio. 2.4.1.

Es decir, en virtud de lo pactado en el contrato, la parte actora debió estar atenta a través del supervisor del contrato de si su contratante necesitaba apoyo de algún tipo en el objetivo principal de lograr el aval del Ministerio de Salud y Protección Social. Con mayor razón si se tiene en cuenta que la cláusula quinta del contrato supeditó el pago del 20 % restante a la aprobación de los estudios técnicos por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.

En cuanto a la forma de pago, el contrato dice: CLÁUSULA QUINTA. - FORMA DE PAGO: EL CONTRATANTE pagará al CONTRATISTA el valor estipulado en la cláusula anterior así: Un anticipo equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor total, o sea la suma de treinta y nueve millones cuatrocientos setenta y ocho mil quinientos pesos ($39.478.500), previa suscripción del contrato y de las pólizas de garantía establecidas.

Un treinta setenta por ciento (30%), o sea la suma de veintitrés millones seiscientos noventa y dos mil quinientos pesos ($23.692.500, previa entrega al Hospital de la copia del proyecto arquitectónico y demás proyectos complementarios, que deberán radicarse en el IDSN y Ministerio; y el saldo equivalente al veinte por ciento, esto es la suma de quince millones setecientos noventa y cinco mil pesos ($15’795.000), al recibo a satisfacción por parte del Hospital de la documentación total producto del estudio, con las certificaciones correspondientes a la viabilización y aprobación de los estudios técnicos contratados por parte del IDSN y del Ministerio de Salud y Protección Social. 11 Ibidem.

Expediente: 11001-03-15-000-2023-00887-00 Demandante: Carlos Miguel Narváez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.4.2. Justamente por lo anterior, la Sala encuentra razonable la valoración probatoria del Tribunal Administrativo de Nariño, pues si bien reconoció que el contratista efectuó el objeto central del contrato, en cuanto entregó el producto esperado, lo cierto es que también encontró probado que no se cumplió cabalmente con todas las obligaciones pactadas, en la medida en que no se prestó acompañamiento para ajustar el proyecto en los términos pedidos por el Ministerio de Salud y, por lo tanto, no accedió al pago del 20 % restante. 3.

Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto fáctico alegado por la demandante al proferir la sentencia del 25 de noviembre de 2022. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la sociedad CNO Carlos Narváez Obando, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN