Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (Acumulados) Demandante: Damián Garcés Restrepo Demandado: Congreso de la República - Senado de la República de Colombia - Presidente y Secretario General SENTENCIA DE PRIMERA - ACCIÓN DE TUTELA La Sala decide las acciones de tutela que se relacionan a continuación: Radicado Demandante 2025-02975-00 Damián Garcés Restrepo 2025-02922-00 Oscar Felipe Agudelo Galeano 2025-03040-00 Carlos Augusto Roa Guerrero 2025-03302-00 Fabio Enrique Zapata Contreras 2025-03381-00 Alex Flórez Hernández 2025-03510-00 Cristian Alexander Cañón Bonilla I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Damián Garcés Restrepo, en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra de del presidente del Senado de la República y del secretario de esa misma Corporación por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales a la participación política, debido proceso e igualdad, con ocasión de las presuntas irregulares que se presentaron durante el proceso de votación de la consulta popular radicada por el presidente de la República el pasado 14 de mayo de 2025, por lo que pretende: “- Se tutelen los derechos fundamentales vulnerados a la participación política, debido proceso, igualdad y legalidad democrática. - Se dejen sin efectos jurídicos los resultados de la votación del 14 de mayo de 2025 por estar viciada de nulidad y haber sido adulterada en su forma y fondo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Se ordene la repetición de la votación sobre la consulta popular en condiciones legales, abiertas, sin restricciones indebidas ni adulteraciones del resultado. - Se reconozca que la presente Acción de Tutela procede como mecanismo transitorio ante un perjuicio irremediable, dada la inminente consolidación de los efectos de una votación viciada que impide el ejercicio legítimo de la participación ciudadana mediante Consulta Popular. - Se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y Fiscalía General de la Nación, para que investiguen disciplinaria y penalmente al Presidente y Secretario General del Senado, conforme a su competencia. Y las otras que considere su Señoría de manera ultrapetita […]” Por su parte en las acciones de tutela que se acumularon al presente trámite, se formularon las siguientes pretensiones: En la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2025-02922-00: “anular la VOTACION del senado y para repetirla así mismo recusar toda la mesa directiva y su presidente Efraín cepeda y el Secretario del Senado por PREVARICATO con alebocia con vicios en los procedimientos antes durante y después de la VOTACION de la CONSULTA POPULAR también por cambiar el orden del día arbitrariamente y también por los antecedentes y las denuncias aquí descritas” (sic) En la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2025-03040-00: “1.

Que se declare la vulneración de los derechos fundamentales a la participación ciudadana y al debido proceso, por parte del Presidente del Senado de la República. 2. Que como consecuencia, se ordene como medida de protección de mis derechos fundamentales, que el Senado de la República incluya en el orden del día de su próxima sesión plenaria, la votación de la solicitud del concepto de conveniencia de la consulta popular solicitada por el Presidente de la República. 3.

Se advierta al Congreso sobre la obligación constitucional de garantizar canales institucionales de participación ciudadana directa, absteniéndose de obstruir su trámite por vías procedimentales injustificadas. 4. Como petición subsidiaria, y con el fin de garantizar mi derecho fundamental a la participación ciudadana en la consulta popular, se ordene al Presidente de la República a continuar con el proceso de la convocatoria de la consulta, toda Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vez que el trámite en el Senado de la República es meramente consultiva y de conveniencia y no vinculante y obligatorio.” En la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2025-03302-00: “PRIMERA.- Que se amparen los derechos fundamentales del suscrito accionante, consagrados en el preámbulo y en los artículos 3, 4, 29-1, 40-2-5, 103 y 258 especialmente a la PARTICIPACION CIUDADANA entre otros vulnerados y/o conculcados por el HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA, que comparece accionada.

SEGUNDA.- Que como consecuencia del amparo deprecado, con fundamento en los hechos relacionados, solicito al señor Juez Constitucional disponer y ordenar a favor mío lo siguiente: a.- A la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes para que dé inicio a las investigaciones a que haya lugar. b.- A la Fiscalía General de la Nación, en consideración a las posibles comisiones de delitos en los que los implicados pudieron haber cometido de acuerdo a su actual condición y c.- A los demás Entes de Control a los que haya lugar en su consideración. Ordenar la compulsa de copias a los organismos de Control del estado: Que se de aplicación a las Medidas Cautelares, en el rigor del caso en lo administrativo, o por lo posibles penales de llegar a comprobarse”.

En la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2025-03381-00: “Los hechos materiales, sumados a mis respetuosas consideraciones en Derecho, son la argumentación suficiente para que el señor juez Constitucional acceda a mi respetuosa pretensión de TUTELAR LOS DERECHOS Y DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES CONCULCADOS. Solicito respetuosamente al juez constitucional: Primero. Que se declare que en la sesión del 14 de mayo de 2025 se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, participación política, representación democrática, buena fe administrativa y derechos laborales, por parte de la Mesa Directiva del Senado.

Segundo. Que se declare la invalidez de las decisiones adoptadas en esa sesión, incluyendo la votación de la consulta popular y el archivo de la reforma laboral. Tercero. Que se ordene la repetición íntegra de la sesión, garantizando el derecho al voto de todos los congresistas, el respeto al sentido de cada sufragio, y el cumplimiento del reglamento interno del Congreso (Ley 5ª de 1992).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto. Que se ordene a los integrantes de la Mesa Directiva abstenerse de cerrar registros de votación sin previo aviso, alterar votos emitidos, o impedir el uso de la palabra en futuras sesiones”.

En la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2025-03510-00: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al señor Juez disponer y ordenar a mi favor lo siguiente:

PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al derecho al debido proceso por conexidad con el Derecho fundamental, derecho a la seguridad jurídica, derecho a la democracia participativa, así también la vulneración de mis derechos políticos como protección del abuso de poder.” Como hechos relevantes de las acciones de tutela acumuladas, se pueden sintetizar los siguientes: Indican que el 1 de mayo del 2025, el presidente de la República junto con sus ministros radicaron ante el Senado de la República el temario que conforma la consulta popular que sería sometida para aprobación o desaprobación del pueblo colombiano. Afirman que el 13 de mayo de 2015 inició la discusión en la plenaria del Senado de la República de la consulta popular, la cual se levantó quedando pendiente por intervenir algunos senadores, por lo que el presidente del Senado informó que el 14 de mayo se mantendría el orden de las intervenciones de los inscritos y se votaría la solicitud.

Manifiestan que el 14 de mayo, con un orden del día diferente a lo anunciado en la sesión anterior, se interrumpió la discusión de la consulta popular y se impuso en el primer punto del orden del día la discusión y votación de los informes del recurso de apelación por la decisión de la Comisión Séptima Constitucional Permanente de archivar la reforma laboral, apelación presentada por el senador Fabian Díaz Plata el 18 de marzo del 2025.

Aseguran que se negó el derecho al senador Fabian Diaz de retirar el recurso de apelación contra el archivo de la reforma laboral antes de su votación, cuando lo procedente era que el Presidente admitiera el retiro de la apelación, por lo que la votación sobre ese asunto no es válida. Resaltan que durante el trámite de votación de la solicitud de consulta popular se presentaron diferentes irregularidades, ya que no se anunció la votación mediante la campanilla y/o el llamado, se solicitó la explicación del sentido del Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co voto, se cerró abruptamente la sesión (en menos de 3 minutos) impidiendo a varios senadores ejercer el voto; se negó la posibilidad de interponer recursos; se modificó el sentido del voto de un senador y se cambió el orden del día. Aseguran que las anteriores irregularidades constituyen un vicio en el procedimiento de votación del proyecto de la consulta popular presentada por el presidente de la República que vulnera los derechos fundamentales al debido proceso legislativo, derecho a la participación política, a la participación y representación democrática.

Específicamente, el alcance de la vulneración se concreta en las siguientes consideraciones: Frente al derecho al debido proceso legislativo, aseguran que las anteriores irregularidades desconocen el artículo 29 constitucional, así como el reglamento del Congreso, la Ley 5 de 1992, y la ley de participación ciudadana, Ley 1757 de 2015.

Aseguran que estos vicios son insubsanables, toda vez que ocurrieron en la etapa final (votación) y afectaron el núcleo de la decisión, por lo que tienen un impacto jurídico directo: invalidan el acto legislativo, por ser producto de un procedimiento viciado. Respecto al derecho a la participación política indican que con el actuar de la autoridad accionada se impidió el ejercicio del derecho a participar al pueblo en su calidad de constituyente primario y poder soberano de la nación, mediante mecanismos de participación, frustrando el camino institucional hacia una consulta popular.

Aseguran que lo ocurrido constituye una forma de desinstitucionalización del derecho de participación ciudadana, al frustrar el ejercicio de la soberanía popular no por una decisión de fondo, sino mediante el uso estratégico de mecanismos de poder parlamentario para bloquear el debate democrático, lo que rompe el principio de deliberación política transparente y pluralista, y configura una forma de censura legislativa encubierta, jurídicamente inadmisible en un Estado constitucional.

Agregan que el citado derecho incluye el derecho de los ciudadanos a estar representados por sus congresistas, quienes deben poder intervenir y decidir en los asuntos públicos bajo condiciones de igualdad, libertad y legalidad, por lo que cuando un senador es impedido de votar por el cierre intempestivo del registro, o cuando su voto es alterado, se está violentando el mandato que recibió del pueblo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegan que todas estas actuaciones desconocen la transparencia, la buena fe institucional, la confianza legítima, el principio de progresividad y los derechos laborales.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La presente acción de tutela se admitió mediante auto de 22 de mayo de 2025 contra la presidencia y la secretaria del Senado de la República1. 2.2. Mediante auto de 15 de julio de 2025, se admitieron y acumularon los expedientes de tutela bajo radicado 2025-02922-00, 2025-03040-00, 2025- 03302-00, 2025-03381-00 y 2025-03510-00 al presente proceso, al estimar que se trataba de una misma acción u omisión presuntamente vulneradora de derechos fundamentales, con similares hechos y pretensiones y dirigida contra la misma autoridad accionada.

En esta misma providencia se vinculó al presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, y se negó la medida cautelar solicitada por la parte actora. 2.3. Diego Alejandro González González en su calidad de secretario general del Senado, presentó informe en el que se opone a las pretensiones de la solicitud de amparo2, al estimar que la votación de la consulta popular se realizó de conformidad con los mandatos constitucionales y legales, sin que exista prueba alguna de actuación arbitraria, caprichosa o contraria al orden jurídico.

Señala que luego de la amplia discusión del día 13 de mayo, se procedió el 14 de mayo a abrir la votación sobre la solicitud de concepto favorable del Senado de la República sobre la convocatoria de la consulta popular de carácter nacional la cual tuvo una votación de 96 senadoras y senadores de la República con un resultado anunciado por el SI de 47 votos y por el NO de 49 votos, negando así la solicitud presentada.

Afirma que, aunque no existe un requisito legal que exija anunciar expresamente cada votación mediante campanilla o llamado verbal, se puede constatar en el video adjunto que en el minuto 6:22:43 suena la campanilla, 1 El auto admisorio se profirió por el consejero de Estado Juan Camilo Morales Trujillo, quien posteriormente mediante proveído de 12 de junio de 2025 remitió el expediente para que se estudiara una posible acumulación con la acción de tutela con radico 11001-03-15-000-2025- 02893-00.

Sin embargo, por auto de 4 de julio de 2025, proferido dentro del proceso 2025- 02893-00, se negó la solicitud de acumulación en la medida en que dentro del citado trámite ya se había dictado sentencia de tutela de primera instancia el 19 de junio de 2025, circunstancia que impidió su acumulación. 2 Índices ro. 10, 18, 27 y 37 del exp. 2025-02975-00 del aplicativo Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo cual desvirtúa el señalamiento formulado en los hechos de la presente acción de tutela. Aduce que la normativa prevé la apelación de las decisiones del presidente, pero no la posibilidad de apelar el resultado de una votación plenaria.

Asegura que no es cierto que se hubiese modificado el voto emitido por un Senador de la República y que la función del Secretario General para este punto sub examine, es estrictamente recibir y anunciar los votos, por lo que antes de realizar el anuncio oficial del resultado final de la votación, se procedió —como es práctica usual en estos casos— a corroborar públicamente los votos recibidos de forma manual, a fin de verificar que el voto recibido correspondiera fielmente al sentido real del sufragio emitido por cada senador o senadora que uso este mecanismo.

Aduce que no es cierto que existió un cierre anticipado de la votación, ya que la Ley 5ª de 1992 no establece un término mínimo para la duración de una votación, sino únicamente un tiempo máximo de 30 minutos, el cual fue plenamente respetado. Enfatiza que las decisiones del Congreso deben ser adoptadas por las mayorías requeridas establecidas en los artículos 117 al 121 de la Ley 5ª de 1992 y que, en el caso particular, el procedimiento parlamentario de la votación de la consulta popular se agotó con las mayorías requeridas, por eso, la actuación adquiere plenos efectos jurídicos.

Alega falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que no puede atribuírsele responsabilidad alguna en la presunta vulneración de derechos fundamentales invocados por la parte actora. Resalta que, si bien el juez tiene la facultad discrecional de compulsa de copias, lo cierto es que la acción de tutela no constituye un medio idóneo para perseguir la responsabilidad disciplinaria o penal de los servidores públicos, ya que su finalidad es la protección inmediata de derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de autoridades públicas o de particulares. 2.4.

El senador Efraín José Cepeda Sarabia, en su calidad de presidente del Senado de la República, presentó informe3 en el que se opone a las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que con su actuar en la 3 Índice 9 del exp. 2025-02975-00 del aplicativo Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sesión del 14 de mayo de 2025 no vulneró los derechos fundamentales alegados.

Aduce que en su calidad de presidente del Senado de la República es fácticamente imposible vulnerar el derecho fundamental del accionante, toda vez que la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político es un derecho fundamental en cabeza de los ciudadanos, debidamente regulado en la ley de especialidad para dicho fin, como lo es la Ley Estatutaria y el procedimiento establecido fue seguido en el marco de la legalidad.

Afirma que la campana que anuncia votación si sonó; sin embargo, este no es un requisito de procedibilidad legal para las votaciones sino una decisión de carácter voluntario por parte del presidente. Precisa que la votación no tiene un tiempo mínimo, pero si un tiempo máximo, ya que ninguna votación podrá exceder los 30 minutos. Agrega que cada senador tiene el deber de asistir a las sesiones de las cámaras y este es un deber personal, más no que dependa del presidente del Senado.

Asegura que no es cierto que se haya ignorado la “apelación” de la senadora María José Pizarro, esto en razón que las apelaciones, previstas en el reglamento del congreso, recaen sobre decisiones del presidente, más no sobre votaciones de la plenaria. Resalta que la votación realizada por la plenaria adquiere plenos efectos jurídicos, esto en concordancia con la jurisprudencia emitida por el tribunal máximo Constitucional sobre la imposibilidad de repetir las votaciones que realiza la plenaria, por alguna razón distinta que un posible empate en la votación. Finalmente, solicita se declarare improcedente la acción de tutela por inexistencia de amenaza real, concreta e inminente a los derechos fundamentales invocados, además de su desvinculación. 2.5.

El presidente de la República, por intermedio de su apoderada judicial, presentó escrito4 en el que solicita que se remita el expediente por competencia a los jueces del circuito, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 799 del 9 de julio de 2025, ya que, en su criterio, al haberse vinculado al presidente de la República dentro del presente trámite, la competencia para conocer de la acción de tutela corresponde al juez del circuito, quien deberá 4 Índices ro. 29, 31, 33 y 35 del exp. 2025-02975-00 del aplicativo Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continuar con el conocimiento del proceso conforme a las normas vigentes sobre reparto y competencia funcional. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1.

Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, el cual modificó el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, y el artículo 25 del Acuerdo nro. 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

Cuestión previa 3.2.1. Solicitud de remisión del proceso por falta de competencia En el informe presentado por el presidente de la República se alega que en razón a que a dicha autoridad se le vinculó al presente trámite, se debe remitir el proceso por competencia a los jueces del circuito, a quienes corresponde conocer sobre las acciones de tutela que se interpongan en contra de las actuaciones del presidente de la República, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 799 del 9 de julio de 2025.

Pues bien, la Corte Constitucional ha señalado que las reglas administrativas de reparto no corresponden a normas de competencia5, razón por la que tales 5 En Auto 509 de 11 de septiembre de 2019, el Alto Tribunal Constitucional reiteró que, de conformidad con los artículos 86 Constitucional y 8° transitorio del Título Transitorio de la Constitución, así como los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, únicamente existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: “[…] (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde: (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud o, (b) donde se producen sus efectos;

(ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de: (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial, y (b) las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz; y (iii) el factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de una impugnación a una sentencia de tutela, lo cual implica que únicamente podrán conocer del asunto las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente”, en los términos establecidos en la jurisprudencia. […]”.

Sobre este asunto se pueden consultar también: Auto 124 de 2009, 481 de 2019 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones no podrán ser invocadas por el juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia6.

De igual forma, el citado Tribunal Constitucional ha precisado que, con fundamento en el principio perpetuatio jurisdictionis, una vez asumido el conocimiento del amparo por parte de una autoridad judicial7, la competencia no puede ser alterada ni en primera ni en segunda instancia, ya que ello afectaría gravemente la finalidad de la acción de tutela, esto es, la protección inmediata de los derechos fundamentales8.

Adicionalmente, el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1834 de 20159 establece que las acciones de tutela masivas, esto es, las que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública se remitirán al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas, incluso después del fallo de instancia. En el caso concreto, la presente acción de tutela se admitió el 22 de mayo de 2025 por el despacho sustanciador de la Sección Segunda de esta Corporación, en contra del presidente y del secretario general del Senado de la República y, mediante proveído de 12 de junio de 2025 se ordenó remitir el expediente a la Sección Primera, despacho del consejero de estado Oswaldo Giraldo López, para que se estudiara una posible acumulación con la acción de tutela bajo radicado número 11001-03-15-000-2025-02893-00, la cual no se ordenó, ya que, a pesar de que se configuraban los presupuestos normativos para su acumulación, dentro del trámite 2025-02893-00 ya se había dictado sentencia de tutela de primera instancia el 19 de junio de 2025, circunstancia que impidió su acumulación. Posteriormente, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1069 de 2015, el despacho sustanciador de la Sección Primera 6 En este sentido, cabe resaltar que el parágrafo segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 expresamente dispone que “las anteriores reglas de reparto no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia”. 7 Bajo el presupuesto de asistirle competencia por factor territorial, conforme a las reglas previstas en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991.

Ver sentencias C-755 de 2013 y C-537 de 2016. 8 Autos 124 de 2004, 262 de 2005, 064, 223 y 411 de 2007 y A-050 de 2009. 9 Por el cual se adiciona el Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Justicia y del Derecho, y se reglamenta parcialmente el artículo 37 del Decreto número 2591 de 1991, en lo relativo a las reglas de reparto para acciones de tutela masivas.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continuó el trámite de la presente acción y en cumplimiento de los principios de celeridad, economía procesal y seguridad jurídica que rigen este trámite constitucional, ordenó la admisión y acumulación de los expedientes de tutela bajo radicados números 2025-02922-00, 2025-03040-00, 2025-03302-00, 2025-03381-00 y 2025-03510-00, teniendo en cuenta que la presente solicitud de amparo ya había sido admitida, y con el fin de que sean tramitadas en conjunto y decididas en la misma providencia. En esta misma providencia, se ordenó la vinculación del presidente de la República por tener interés en las resultas del proceso.

Pues bien, aunque con la nueva regla de reparto prevista en el Decreto 799 del 9 de julio de 2025, corresponde a los jueces civiles conocer en primera instancia las acciones de tutela en las que se encuentre vinculada la presidencia de la República, la Sala estima que no es procedente remitir por competencia el conocimiento del presente trámite a dicha autoridad judicial, ya que, como se explicó i) la disposición que establece la asignación de las tutelas no es una norma de competencia sino simplemente una regla reparto; ii) una vez esta Corporación asume el conocimiento de la tutela es su obligación tramitarla hasta su culminación, independientemente de que por vincular a otros sujetos para la protección de sus derechos fundamentales, se alteren las reglas de reparto; y iii) al ser una tutela masiva en la que previamente esta Sección ya se pronunció, corresponde su conocimiento y trámite correspondiente.

Por todo lo anterior, no se accederá a la solicitud del presidente de la República de remitir por competencia el presente trámite a los jueces del circuito. 3.2.2. Solicitudes de desvinculación La legitimación en la causa por pasiva en acciones de tutela ha sido definida por la Corte Constitucional como la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada10.

En el caso concreto, no se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el presidente y por el secretario del Senado de la República, en razón a que su vinculación al presente trámite se realizó en calidad de autoridad accionada, ya que la actuación que alega la parte actora vulneró sus derechos se atribuye a dichas autoridades. 10 Corte Constitucional, sentencias T-430 de 1993, T-662 de 1999 y SU-077 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. Análisis de la Sala 3.3.1. En el presente proceso la parte actora pretende la protección de los derechos al debido proceso, la participación política, la participación ciudadana, democracia participativa e igualdad, los cuales estima vulnerados a raíz de las irregularidades que afirma se presentaron durante el proceso de votación de la consulta popular que se llevó a cabo el pasado 14 de mayo de 2025 en el Senado de la República y, por tanto, solicita se deje sin efectos y se repita la votación. Se advierte que similares pretensiones y hechos fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta Sección en la sentencia proferida el 19 de junio de 2025 dentro de la acción de tutela bajo radicado número 11001-03- 15-000-2025-02893-00, donde también se pretendía la protección de los derechos fundamentales al debido proceso legislativo, a la participación política, a la igualdad y a la democracia, los cuales la parte actora consideraba vulnerados por el Senado de la República en cabeza del presidente y su secretario general, con ocasión de las presuntas irregularidades que se presentaron en el proceso de votación de la consulta popular de carácter nacional radicada por el presidente de la República y sus ministros el 1 de mayo de 2025, y que se llevó a cabo el 14 de mayo de la presente anualidad.

En dicha oportunidad, la Sala declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplía el requisito de subsidiariedad, en razón a que se está tramitando un proceso ordinario11 que tiene como objeto resolver el mismo asunto sometido a consideración del juez constitucional, esto es, determinar si existen irregularidades en el trámite de votación que culminó con el concepto desfavorable del Senado de la República, por lo que no se cumplen los requisitos definidos por la jurisprudencia constitucional para que de manera excepcional pueda acudirse a la acción de tutela.

Así mismo, se indicó que descender al estudio de la acción de tutela implicaría invadir las competencias del juez de lo contencioso administrativo y sería eventualmente el juez constitucional quien vulneraría el debido proceso, pues constituiría una injerencia que desborda su competencia, al sustituir a aquel en el ejercicio de una función que le es propia, en contravía del carácter subsidiario y excepcional del mecanismo de amparo.

Específicamente, la Sala en la sentencia proferida el 19 de junio de 2025 indicó: 11 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado número 11001- 0328-000-2025-00072-00, tramitado por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En el anterior contexto, se advierte que las pretensiones de la demanda en el citado proceso son similares a las que se formulan en la presente solicitud de amparo, toda vez que ambas van dirigidas a que se ordene la nulidad o se deje sin efectos el resultado de la votación de la consulta popular que se llevó a cabo el pasado 14 de mayo de 2025 como consecuencia de las presuntas irregularidades que se presentaron durante su trámite en el Senado de la República y, por tanto, ordenar una nueva votación. Nótese entonces que actualmente se está tramitando un proceso ordinario que tiene como objeto resolver el mismo asunto sometido a consideración del juez constitucional, consistente en determinar si existen irregularidades en el trámite de votación que culminó con el concepto desfavorable del Senado de la República, demanda que ya surtió su estudio de admisibilidad, por lo que no es procedente que el juez de tutela intervenga para pronunciarse sobre las mismas pretensiones ya formuladas ante el juez natural, en tanto no se cumple con el requisito de no contar con un mecanismo ordinario idóneo judicial.

Adicionalmente, tampoco se cumple con el requisito de transitoriedad definido por la jurisprudencia constitucional, como se pasa a explicar. Sobre el particular, se debe recordar que en el medio de control de nulidad se solicitó una medida cautelar de suspensión provisional, por lo que es evidente que al interior del citado proceso judicial existe el mecanismo judicial idóneo y eficaz para que el juez de la causa analice los argumentos expuestos por las partes y de esa manera se proteja el objeto del litigio de manera preventiva, que en este caso sería el ordenamiento jurídico en abstracto.

Por lo anterior, no se cumple así con el requisito de subsidiariedad, toda vez que, al haberse admitido una demanda en un proceso ordinario que tiene por objeto estudiar la legalidad del trámite adelantado en el Senado, no se cumplen los requisitos definidos por la jurisprudencia constitucional para que de manera excepcional pueda acudirse a la acción de tutela; en tales condiciones, descender al estudio de la presente acción implicaría invadir las competencias del juez de lo contencioso administrativo y sería eventualmente el juez constitucional quien vulneraría el debido proceso, pues constituiría una injerencia que desborda su competencia, al sustituir a aquel en el ejercicio de una función que le es propia, en contravía del carácter subsidiario y excepcional del mecanismo de amparo.

Adicionalmente, cabe señalar que de lo expuesto en los escritos introductorios no es posible establecer que quienes integran la parte actora estén en una situación de debilidad manifiesta o extrema vulnerabilidad que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inminentes para la protección de sus derechos fundamentales y, por tanto, que habilite la intervención del juez constitucional. […]” Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el anterior contexto, la Sala prohijará las anteriores consideraciones por tratarse de los mismos supuestos fácticos y jurídicos, ya que las pretensiones de la presente acción constitucional dirigidas a que se ordene la nulidad o se deje sin efectos jurídicos el resultado de la votación de la consulta popular que se llevó a cabo el pasado 14 de mayo de 2025 como consecuencia de las presuntas irregularidades que se presentaron durante su trámite en el Senado de la República y, por tanto, que se ordene una nueva votación, tienen la misma finalidad de la tutela que se tramitó bajo el radicado número 11001- 03-15-000-2025-02893-00.

En ese orden de ideas, respecto de las anteriores pretensiones se declarará improcedente la presente solicitud de amparo. 3.3.3. De otro lado, respecto de las pretensiones consistentes en que se ordene a los entes de control y a otras autoridades investigar los hechos expuestos en los escritos de tutela según sus competencias, es preciso señalar que las mismas no resultan procedentes, en razón a que la acción de tutela está prevista para la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad, mas no para ordenar a los órganos de control o a cualquier otra autoridad que adelanten investigaciones según sus funciones, pues para tal finalidad la ley ha establecido unos procedimientos específicos que deberán agotarse en cada caso por quien acudan a realizar la respectiva denuncia o queja. 3.3.4.

Por último, respecto de la pretensión dirigida a que se declare la invalidez de la decisión adoptada en la sesión del 14 de mayo de 2025 relacionada con la votación favorable para reabrir la discusión del proyecto de reforma laboral que fue archivado, es preciso indicar que tampoco resulta procedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, ya que la controversia que se plantea involucra un presunto vicio de procedimiento en la formación de la ley, lo cual, debe ser objeto de control a través de la acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.

Cabe recordar que la acción pública de inconstitucionalidad es el mecanismo idóneo para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, ya sea por su contenido material o por vicios en su formación, en este último caso aquellos relacionados con el trámite legislativo. Así las cosas, la acción de tutela no puede utilizarse como sustituto de ese mecanismo de control, salvo que se acredite que este no resulta eficaz para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que no ocurre en el presente caso.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el presidente y por el secretario del Senado de la República, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE las pretensiones dirigidas a que se ordene la nulidad o se deje sin efectos jurídicos el resultado de la votación de la consulta popular que se llevó a cabo el pasado 14 de mayo de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE las pretensiones dirigidas a que se ordene a los entes de control u otras autoridades investigar los hechos expuestos en los escritos de tutela según sus competencias, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: DECLARAR IMPROCEDENTE la pretensión consistente en que se declare la invalidez de la decisión adoptada en la sesión del 14 de mayo de 2025 relacionada con la votación de la apelación de archivo del proyecto legislativo de reforma laboral, por las razones expuestas en parte motiva de la providencia.

QUINTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

SEXTO: De no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02975-00 (acumulado) Demandante: Damián Garcés Restrepo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON   Consejero de Estado  Presidenta   PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA    Consejero de Estado         OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado     GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado   CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.