CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03927-00 Demandante: Pedro Miranda Hidalgo y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Reparación directa / Daños producidos en el tramo del carreteable del canal del dique / Defecto fáctico, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Pedro Miranda Hidalgo y otros, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021.
Antecedentes 1.1. La solicitud Pedro Miranda Hidalgo y otros promovieron solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideraron vulnerados con ocasión de las providencias del 22 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y la sentencia del 20 de noviembre de 2023 y el auto del 10 de abril de 2024, que rechazó la adición de sentencia, emitidas por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 08001-23-33-000-2012-00492-02.
Como fundamento de la solicitud expusieron lo siguiente: i) El 30 de noviembre de 2010, las aguas provenientes del Canal del Dique ocasionaron una ruptura de un tramo carreteable que conduce de Calamar, Bolívar a Santa Lucía, Atlántico, causando una inundación en el predio de la empresa Caribbean Tilapia Ltda, que desarrollaba actividades de piscicultura, y de la cual los demandantes eran socios. ii) Presentaron, en ejercicio del medio de control de reparación directa demanda contra la Nación, Ministerio de Transporte;
Instituto Nacional de Vías; Departamento del Atlántico; Corporación Autónoma Regional del Río Grande del Magdalena y la Corporación Autónoma Regional del Atlántico, con el fin de que se les declarara responsable por los daños ocasionados por el desbordamiento de las aguas del canal del Dique, obra pública que generaba riesgo excepcional para los habitantes de la zona y frente a la cual se incumplieron las obligaciones de vigilancia y mantenimiento. iii) El Tribunal Administrativo del Atlántico con sentencia del 22 de octubre de 2018 declaró probada la excepción de fuerza mayor y negó las pretensiones de la demanda al considerar que el daño denunciado tuvo ocurrencia por un hecho de la naturaleza ajeno a la actividad de los demandados. iv) El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en providencia del 20 de noviembre de 2023 confirmó lo resuelto por el a quo, al estimar que el rompimiento del dique-carreteable aledaño al Canal del Dique, el 30 de noviembre de 2010, reunió las características de imprevisible, irresistible y externo, por lo que se exoneró de responsabilidad a las entidades demandadas a raíz de la configuración de una fuerza mayor. v) Las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico por cuanto valoraron indebidamente las pruebas aportadas en el proceso ordinario al concluir que se configuró una fuerza mayor, sin tener en cuenta que las entidades demandadas no desplegaron una carga probatoria suficiente para acreditar la eximente de responsabilidad.
Agregaron que las providencias cuestionadas omitieron analizar el deber de garantía del Estado, en virtud del cual se exige una actividad de prevención y salvaguarda de los individuos y comunidades respecto de los actos de terceros e incluso de desastres naturales, pues no se valoraron los documentos (resoluciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, COMPES 3594 del 10 de julio de 2009 y estudios del fondo de adaptación), con los cuales de demostraba que las entidades demandadas tenían conocimiento de los problemas de sedimentación en el canal y pese a ello no realizaron las labores para resolver la situación, con el fin de evitar o mitigar los riesgos.
En desconocimiento del precedente al no tener en cuenta los presupuestos del Consejo de Estado sobre el eximente de responsabilidad de la causa extraña contenido en la sentencia del 5 de abril de 2017 y otros. En decisión sin motivación, por cuanto los argumentos contenidos en las providencias demandadas no desarrollaron los cargos de imputación planteados contra las entidades demandadas con relación al incumplimiento de los deberes previsión y mitigación que les correspondía, pues se limitaron a concluir que el hecho dañoso no producto de un defectuoso ejercicio de las funciones de las entidades demandas, sino que se debió a la severidad de las precipitaciones por el fenómeno de «la niña» en 2010 y 2011, sin examinar a profundidad el asunto. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitaron: «[…] PRIMERA: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de mis mandantes. SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración disponga dejar sin efecto las providencias referidas, dentro del proceso identificado con el No. 13001-23-33-000-2013-00078-01.
TERCERA: Ordene a las autoridades judiciales accionadas, que dentro de un término prudencial emita sentencia en la cual se atiendan y garanticen nuestros derechos fundamentales, subsanando los defectos referidos en la presente acción de tutela. CUARTA: Cualquier otra que considere el juez de tutela procedente con la finalidad de amparar los derechos fundamentales de mis poderdantes.» [sic] 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Corporación Autónoma Regional del Atlántico solicitó que se niegue o declare improcedente la tutela, porque no se vulneraron derechos fundamentales ni se causó un perjuicio irremediable a los demandantes. Advirtió que no superó el requisito de inmediatez, toda vez que el fallo de segunda instancia se notificó el 7 de diciembre de 2023, y la solicitud de amparo se presentó en un tiempo mayor a los 6 meses.
Adicionalmente, advirtió que la solicitud de adición del fallo de segunda instancia emitido en el proceso de reparación directa, se presentó de manera extemporánea. Razón por la que se fue rechazado. 1.2.2. El Instituto Nacional de Vías consideró que las decisiones acusadas no transgreden los derechos al debido proceso ni de acceso a la administración de justicia de los demandantes, por lo que se debe negar la tutela. 1.2.3.
Cormagdalena instó a que se declare improcedente la tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez. 1.2.4. La Agencia Nacional de Tierras solicitó su desvinculación al considerar que sus funciones no tienen relación alguna con el objeto de la tutela. 1.2.5. El Tribunal Administrativo del Atlántico anexó el link del expediente digital del proceso de reparación directa radicado 0800123330002012004920002, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la demanda de tutela. 1.2.6.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A señaló que la parte demandante no cumplió con la carga probatoria para demostrar la relación de causalidad existente entre las imputaciones efectuadas a las entidades demandadas y la ruptura del dique-carreteable. Al interior del proceso ordinario se acreditó que las entidades demandadas actuaron ante la emergencia causada por la ola invernal, mediante verificaciones y monitoreos de los niveles del río Magdalena y el Canal del Dique, construcción de barricadas, reforzamiento y reparación de muros de contención, entre otros.
Sostuvo que no existió desconocimiento del precedente, toda vez que las sentencias referidas analizan supuestos fácticos distintos al objeto de la tutela. Además, la fuerza mayor no solo se sustentó en el aumento de las precipitaciones generadas por el fenómeno de «la niña», sino también por un análisis de la irresistibilidad y exterioridad de lo sucedido.
Concluyó que tampoco existió falta de motivación puesto que todos los puntos del recurso de apelación fueron estudiados mediante una explicación concisa y detallada, fundamentada fáctica y jurídicamente. 1.2.7. Los demás vinculados guardaron silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa, iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro. 2.2.
Cuestión previa Se advierte que, pese a que en el escrito inicial se cuestionan decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y otra. Por lo anterior y en atención a que la providencia del 22 de octubre de 2018 fue recurrida y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A desató lo pertinente a través de la providencia del 20 de noviembre de 2023, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto fue la que puso fin al asunto. 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» [Resalta la Sala] Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la solicitud de tutela presentada por Pedro Miranda Hidalgo y otros satisface el requisito de procedibilidad de la inmediatez respecto de la sentencia del 20 de noviembre de 2023? Y si, ¿el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de la parte demandante con ocasión al auto del 10 de abril de 2024, a través del cual se rechazó la solicitud de adición de sentencia que decidió el proceso de reparación directa instaurado por Pedro Miranda Hidalgo y otros contra la Nación, Ministerio de Transporte;
Instituto Nacional de Vías; y otros con la que incurrió, al parecer, en defecto fáctico, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación? 2.5. Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la inmediatez La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
En cuanto al terminó razonable, la misma corporación en sentencia SU-499 de 2016, estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última;
(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso» Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]» 2.5.3. Caso concreto Pedro Miranda Hidalgo y otros acudieron al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al igual que el auto del 10 de abril de 2024 que rechazó la solicitud de adición, dentro del medio de control de reparación directa que impetraron contra la Nación, Ministerio de Transporte;
Instituto Nacional de Vías; y otros, con ocasión a los hechos ocurridos el 30 de noviembre de 2010 que produjeron la ruptura de un tramo del dique-carreteable y afectaron materialmente el ejercicio de su actividad comercial. 2.5.4. Sobre la sentencia del 20 de noviembre de 2023 A juicio de la Sala, una vez analizados los hechos y las pruebas aportadas al expediente, se observa que la sentencia acusada del 20 de noviembre de 2023 fue notificada el 7 de diciembre del mismo año y quedó ejecutoriada el 18 de diciembre de 2023.
Por su parte, la solicitud de tutela fue radicada el 29 de julio de 2024 lo cual permite concluir, que los demandantes acudieron al juez constitucional después de haber transcurrido más de seis (6) meses de encontrarse ejecutoriada la providencia que consideran vulneradora de sus derechos fundamentales. De acuerdo con lo anterior, la solicitud de tutela bajo estudio no satisface el requisito de la inmediatez, en tanto fue presentada de manera tardía de cara al término establecido por la jurisprudencia para ello.
Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto para establecer si existen circunstancias especiales que justifiquen el actuar tardío de los demandantes. Dicho ello, se observa que en el asunto bajo estudio no se allegó prueba, ni se alegaron argumentos de que la tardanza acreditada estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que permita desconocer la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional, de manera excepcional, pues, se insiste, la solicitud de amparo es «un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados».
En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente, por no superar requisito de la inmediatez, la solicitud de amparo presentada por Pedro Miranda Hidalgo y otros contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, respecto de las sentencias demandadas. 2.5.5. Sobre el auto del 10 de abril de 2024 En este punto, se analizará el auto del 10 de abril de 2024 que rechazó la solicitud de adición presentada por la parte demandante frente a la providencia del 20 de noviembre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en la cual decidió: «A juicio del Despacho, no resulta procedente estudiar la solicitud de adición presentada por el apoderado de la parte demandante, debido a que la misma se realizó por fuera de los términos procesales previstos para ello.
En efecto, según lo anotado en el índice 34 del aplicativo SAMAI, la sentencia fue enviada por correo electrónico el 7 de diciembre de 2023, es decir, se entiende notificada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes (11 y 12 de diciembre), conforme al numeral 2 del artículo 205 del CPACA y el auto de unificación proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado2.
Por tanto, los tres (3) días establecidos por el artículo 302 del Código General del Proceso, para tener por ejecutoriadas las providencias emitidas por fuera de audiencia, transcurrieron entre el 13 y 15 de diciembre de 2023, es decir, la sentencia objeto de solicitud de adición quedó ejecutoriada el 18 de diciembre de 2023, esto implica que la solicitud de adición presentada el 1 de febrero de 2024 resultó extemporánea.» [sic] Al respecto, resulta pertinente examinar el artículo 287 del Código General del Proceso que, sobre la oportunidad para interponer la solicitud de adición, advirtió lo siguiente: el cual advirtió sobre la adición de sentencia: «ARTÍCULO 287.
ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.
Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.» [sic] A juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó un estudio coherente y razonable de la procedencia de la adición de providencias acorde con la normativa que regula la materia y las actuaciones acreditadas en el expediente, pues tal como lo advirtió en auto del 10 de abril de 2024, la sentencia quedó ejecutoriada el 18 de diciembre de 2023 y la solicitud de adición se interpuso el 1 de febrero de 2024, por lo que resultaba extemporánea.
En consecuencia, no se puede inferir que dicha actuación conlleva a un desconocimiento de las garantías constitucionales invocadas. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que los tutelantes centraron sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de Pedro Miranda Hidalgo y otros, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en relación al auto del 10 de abril de 2024.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar improcedente, por no superar el requisito de inmediatez, la solicitud de tutela presentada por Pedro Miranda Hidalgo y otros, respecto de la sentencia del 20 de noviembre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Pedro Miranda Hidalgo y otros, en la solicitud de tutela presentada contra el auto del 10 de abril de 2024, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador