Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 13001-23-33-000-2017-00685-02 Demandante: Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta Demandado: EPS Sanitas – Ministerio de Salud Tema: Incidente de desacato.

Consulta Decisión: Confirma sanción La Sala procede a revisar en grado de jurisdiccional de consulta, la providencia emitida el 22 de mayo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante el cual sancionó por desacato a Carmen Lucía Yepes Díaz, directora de la oficina de la EPS Sanitas S.A.S. I.

ANTECEDENTES Solicitud de desacato 1. El 28 de abril de 2026, Martha Eugenia Tatis Pérez1 interpuso incidente de desacato por el presunto incumplimiento del fallo de tutela proferido el 9 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual amparó el derecho fundamental a la vida, salud y seguridad social de Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta, y ordenó brindar el tratamiento integral que requiere para el manejo adecuado de la Laringectomía total.

Lo anterior, debido a que la EPS Sanitas S.A.S. no ha dado cumplimiento a la orden de tutela «pues a la fecha mi esposo lleva más de un mes esperando la realización y entrega de los servicios médicos que requiero». 2. Para el efecto, explicó que el 4 de marzo de 2026 el médico tratante ordenó el suministro de una «LARINGE ELECTRONICA #1 e insumos para el mantenimiento de traqueostomía FILTROS MANUALES REF 7291 # 90 USO DIARIO DURANTE 3 MESES» 3.

Por lo anterior, consideró que la falta de tratamiento integral vulnera los derechos fundamentales a la vida, salud, dignidad humana y comunicación de su esposo, un hombre de 81 años, sobreviviente de cáncer que ha perdido su laringe y que merece que el sistema de salud atienda su condición. 1 Actuando como agente oficioso de su esposo Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta Radicación: 13001-23-33-000-2017-00685-02 Demandante: Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

En consecuencia, solicitó que se ordenara la vinculación de Medicina prepagada Colsanitas a fin de que se pronuncie sobre los hechos y pretensiones del desacato; imponer sanción de arresto hasta por 6 meses y la imposición de multa hasta por 20 SMLMV al representante legal y/o funcionario responsable de la EPS Sanitas que ha incumplido la orden judicial; y compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Procuraduría General de la Nación para que investiguen la posible comisión de conductas punibles e infracciones disciplinarias derivadas del desconocimiento de una orden judicial.

Tramite del Incidente de desacato 5. El 30 de abril de 2026, el Tribunal realizó el primer requerimiento a Alejandra Carolina Guerrero Sierra, en calidad de directora de aseguramiento de la EPS Sanitas en Cartagena, para que diera cumplimiento al fallo de tutela del 9 de agosto de 2017. Asimismo, requirió a Carmen Lucía Yepes Díaz, en calidad de directora de la oficina de Cartagena de la EPS Sanitas, para que en su calidad de superior jerárquica, verificara el cumplimiento del fallo de tutela conforme al artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. 6.

El 6 de mayo de 2026, Carmen Lucía Yepes Díaz, informó que se encontraba adelantando las gestiones para el cumplimiento del fallo y que por ello solicitaba la prórroga de 3 a 5 días hábiles. 7. El 8 de mayo de 2026 el Tribunal realizó un nuevo requerimiento para que se diera cumplimiento al fallo de tutela, en especial, lo ordenado por el médico tratante el 4 de marzo de 2026, esto es, «Laringe electrónica #1 y Filtros manuales ref 7291 # 90». 8.

El 11 de mayo de 2026, Carmen Lucía Yepes Díaz, en calidad de directora de la oficina de Cartagena de la EPS Sanitas, informó que los filtros manuales ya habían sido autorizados para la entrega, sin embargo, frente a la laringe electrónica, señaló que el caso se encontraba en proceso de validación técnica y administrativa, debido a que correspondía a un insumo de reposición que requería verificación conforme a criterios médicos y de pertinencia. 9.

Mediante Auto del 14 de mayo de 2026 el Tribunal Administrativo de Bolívar abrió incidente de desacato contra Alejandra Carolina Guerrero Sierra, en calidad de directora de aseguramiento en Cartagena – responsable directo del cumplimiento del fallo-, y en contra de Carmen Lucía Yepes Díaz, en calidad de directora de la oficina de Cartagena de la EPS Sanitas como superior jerárquica. 10.

La EPS Sanitas informó que ha adelantado gestiones para garantizar el suministro de los insumos necesarios para el mantenimiento de la laringectomía total. En particular, indicó que ha coordinado con DISFARMA, la entrega de filtros protectores, respecto de los cuales allegó algunos soportes de entrega. Radicación: 13001-23-33-000-2017-00685-02 Demandante: Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

Indicó que la entrega efectiva depende del prestador farmacéutico, por lo que solicitó que se le exija a DISFARMA cumplir con las entregas autorizadas. Adicionalmente, indicó que Alejandra Carolina Guerrero Sierra ya no se encuentra vinculada a la entidad y que la responsable de hacer cumplir las órdenes proferidas dentro del presente trámite es Carmen Lucía Yepes Díaz.

Providencia objeto de consulta 12. El 22 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró en desacato a Carmen Lucía Yepes Díaz, en su calidad de directora oficina de la EPS Sanitas S.A.S. en la ciudad de Cartagena, por el incumplimiento del fallo de tutela proferido el 9 de agosto de 2017, y, en consecuencia, la sancionó con una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales pagaría con su propio patrimonio.

Asimismo, concedió el término de 5 días para que se cumpla con lo ordenado en la sentencia del 9 de agosto de 2017. 13. Para adoptar la anterior decisión, la autoridad judicial consideró configurados los presupuestos objetivo y subjetivo del desacato, al estimar que no se acreditó el suministro de la laringe electrónica ordenada y que las actuaciones reportadas por la EPS resultaban insuficientes para demostrar el cumplimiento de la sentencia de tutela.

Así mismo, concluyó que la conducta asumida por la incidentada reflejaba una actitud negligente frente al acatamiento de la orden judicial, pues, a pesar de los requerimientos efectuados, el dispositivo no había sido suministrado al accionante, circunstancia que, a juicio del Tribunal, incidía negativamente en sus condiciones de salud y vida digna.

II. CONSIDERACIONES Competencia 14. De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer del presente incidente, en grado de consulta. Problema jurídico 15. Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse, en consulta, la sanción de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes impuesta a Carmen Lucía Yepes Díaz, en calidad de directora de oficina de la EPS Sanitas S.A.S. en la ciudad de Cartagena, ante el incumplimiento del fallo de tutela proferido el 9 de agosto de 2017.

Análisis del problema jurídico 16. La Sala confirmará la sanción impuesta a la directora de la oficina de la EPS Sanitas de la ciudad de Cartagena, debido a que se demostró la falta de diligencia en el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela del 9 de agosto de 2017, por las razones que a continuación se exponen: Radicación: 13001-23-33-000-2017-00685-02 Demandante: Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Mediante Sentencia del 9 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró vulnerados los derechos fundamentales a la vida, la salud y la seguridad social de Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta por parte de la EPS Sanitas y ordenó: (i) entregar al accionante los insumos cepillos de limpieza y filtros de manos libres en la forma y periodicidad dispuestos por su médico tratante, y (ii) en adelante, brindar al accionante el tratamiento integral requerido para el adecuado manejo de la «laringectomía total», autorizando el suministro de todos los medicamentos, tratamientos, procedimientos y en general, cualquier servicio POS o NO POS que prescriba su médico tratante.

Asimismo, autorizó a EPS Sanitas para que hiciera el recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud (Fosyga) de lo ordenado por el médico tratante. 18. Mediante Sentencia del 26 de octubre de 2017, la Subsección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, a excepción de la autorización de recobro ante el Fosyga de los insumos derivados del diagnóstico de «laringectomía total». 19.

En esa medida, al revisar las actuaciones descritas en la parte inicial de la presente providencia, se aprecia que el Tribunal Administrativo de Bolívar requirió a la EPS Sanitas en dos ocasiones, para que se pronunciara frente a los hechos expuestos por el accionante y aportara las pruebas que tuviera en su favor. Sin embargo, no demostró el suministro de la «laringe electrónica». 20.

Posteriormente, el 14 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Bolívar abrió el incidente de desacato en contra de Alejandra Carolina Guerrero Sierra en calidad de directora de aseguramiento en Cartagena – responsable directo del cumplimiento del fallo-, y en contra de Carmen Lucía Yepes Díaz, en calidad de directora de la oficina de la EPS Sanitas en la ciudad de Cartagena como superior jerárquico. 21.

Ante la falta de pruebas que demostraran el suministro de la «laringe electrónica», el Tribunal Administrativo de Bolívar, sancionó a Carmen Lucía Yepes Díaz por desacato con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por no haber acreditado el cumplimiento del mandato impuesto en el fallo de tutela, esto es, el suministro de la «laringe electrónica» a Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta. 22.

En esos términos, la Sala considera que la conducta desplegada por la directora de la oficina de la EPS Sanitas de Cartagena no ha estado enfocada en dar cumplimiento íntegro al fallo de tutela del 9 de agosto de 2017, pues a pesar de que ha dado respuesta a los requerimientos, en los mismos no se evidencia que se haya suministrado el dispositivo electrónico requerido por el accionante. 23.

Al respecto, conviene recordar que la naturaleza del incidente de desacato es hacer cumplir la orden del fallo de tutela en procura de una efectiva protección a los derechos fundamentales amparados y sancionar la conducta negligente del responsable del cumplimiento si la hubiere y, en esa medida, no es posible Radicación: 13001-23-33-000-2017-00685-02 Demandante: Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocer que la funcionaria mencionada se apartó de su obligación, por lo que hay lugar a la imposición de la sanción. 24.

En cuanto a esto último, la Corte Constitucional ha señalado que la sanción por desacato debe respetar los principios de responsabilidad y proporcionalidad2. En el caso bajo examen, se constató que el trámite incidental se adelantó conforme a los lineamientos legales y jurisprudenciales aplicables y, además, siempre se garantizó el debido proceso del sancionado, pues aquel fue debidamente notificado de las providencias en que fue requerido, con el fin de que ejerciera su derecho de defensa y contradicción; sin que en las respuestas entregadas al Tribunal se evidenciara el cumplimento íntegro de las órdenes dadas para garantizar los derechos fundamentales de Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta. 25.

Ahora bien, si bien la EPS Sanitas informó que el suministro de la laringe electrónica se encontraba sometido a un proceso de validación técnica y administrativa, dicha circunstancia no resulta suficiente para justificar el incumplimiento de la orden de tutela. Lo anterior, por cuanto la sentencia del 9 de agosto de 2017 dispuso la prestación integral de los servicios requeridos para el adecuado manejo de la laringectomía total del accionante, incluyendo aquellos que fueran prescritos por su médico tratante, sin que los procedimientos internos de la entidad pudieran constituirse en una barrera para la materialización efectiva de la protección constitucional reconocida. 26.

En efecto, la entidad accionada se limitó a informar que la solicitud se encontraba en trámite y que era necesaria una verificación de criterios médicos y de pertinencia; sin embargo, no acreditó actuaciones concretas encaminadas a garantizar el suministro oportuno del dispositivo, ni indicó una fecha cierta para su entrega, pese a los requerimientos efectuados por la autoridad judicial.

Así, aunque la entidad emitió respuestas formales dentro del trámite incidental, estas no se tradujeron en el cumplimiento material de la orden impartida en sede de tutela, ni la incidentada logró demostrar que a pesar de su gestión, no le ha sido posible dar cumplimiento. 27. Bajo ese entendido, la Sala advierte que el incumplimiento no se configura exclusivamente por la ausencia de entrega de la laringe electrónica, sino por la falta de resultados efectivos orientados a garantizar el tratamiento integral ordenado judicialmente.

En consecuencia, las manifestaciones relacionadas con la existencia de validaciones internas o gestiones administrativas en curso no desvirtúan el incumplimiento advertido, pues al momento de proferirse la providencia consultada el accionante continuaba sin recibir el dispositivo prescrito por su médico tratante. 28. De igual forma, se encuentra acreditado el elemento subjetivo necesario para la imposición de la sanción. En efecto, Carmen Lucía Yepes Díaz fue requerida en varias oportunidades para que adoptara las medidas necesarias encaminadas al 2 La Corte Constitucional, en la sentencia C-721 de 2015, determinó que el principio de proporcionalidad implica que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.

Así, para su análisis indicó que debía tenerse en cuenta (i) el grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública (ii) la gravedad de la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas. Radicación: 13001-23-33-000-2017-00685-02 Demandante: Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de la orden judicial y, además, la propia EPS Sanitas la identificó como la funcionaria responsable de hacer cumplir las órdenes impartidas dentro del presente trámite.

Resulta particularmente relevante que, luego del requerimiento efectuado por el Tribunal el 8 de mayo de 2026, mediante el cual se le solicitó pronunciarse específicamente sobre el suministro de la «Laringe electrónica #1», la respuesta presentada por la entidad se concentró en informar la autorización de los filtros manuales y únicamente realizó una referencia a dicho dispositivo, limitándose a señalar que se encontraba en proceso de validación técnica y administrativa.

Sin embargo, no explicó las razones concretas que impedían su entrega, no acreditó gestiones efectivas encaminadas a superar tal situación ni indicó una fecha cierta para su suministro. Esta conducta evidencia que, pese a conocer con precisión el aspecto de la orden que permanecía incumplido y haber sido requerida expresamente sobre ese punto, la funcionaria no desplegó una actuación diligente orientada a lograr su materialización. 29.

Lo anterior permite concluir que la funcionaria sancionada no desplegó la diligencia exigible para asegurar la observancia de una orden judicial destinada a la protección de derechos fundamentales, circunstancia que evidencia una conducta negligente frente al deber que le asistía de gestionar y materializar el acceso efectivo al servicio ordenado por el médico tratante, especialmente si se considera que se trata de un paciente de avanzada edad, con antecedentes de cáncer de laringe y cuya posibilidad de comunicación depende del dispositivo requerido. 30.

Finalmente, la Sala estima que la multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes resulta proporcional a la conducta acreditada. En efecto, la sanción impuesta se encuentra en el rango inferior de las medidas previstas para el desacato y guarda correspondencia con la entidad del incumplimiento verificado, la relevancia de los derechos fundamentales comprometidos y la necesidad de asegurar el acatamiento efectivo de las órdenes impartidas por el juez constitucional. 31.

En esos términos, la Sala confirmará la providencia emitida el 22 de mayo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se declaró en desacato a Carmen Lucía Yepes Díaz, directora de oficina de la EPS Sanitas S.A.S de Cartagena y se le impuso una multa de 2 SMLMV, la cual deberá ser cancelada de propio patrimonio personal. 32.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 22 de mayo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual declaro en desacato a Carmen Lucía Yepes Díaz, directora de la oficina de la EPS Sanitas S.A.S. en la ciudad de Cartagena de la orden contenida en la sentencia de tutela del 9 de agosto de 2017, en el sentido de sancionar a la funcionaria con 2 SMLMV, lo cual erogará de su propio patrimonio.

Radicación: 13001-23-33-000-2017-00685-02 Demandante: Jaime Alfonso Carrasquilla Arrieta 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz el contenido de esta providencia a los sujetos procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Ausente con permiso LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.