CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-26-000-2013-00165-00 (49154) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Demandado: LILIAN ALEXANDRA HURTADO BUITRAGO Y OTRA Referencia: MEDIO DE CONTROL REPETICIÓN Encontrándose el presente asunto para fallo, advierte el Despacho que esta Corporación carece de competencia funcional para conocerlo en única instancia, toda vez que se trata de un proceso cuyo juez natural es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 22 de octubre de 2013, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR- formuló demanda de repetición en contra de las señoras Gloria Lucía Álvarez Pinzón y Lilian Alexandra Hurtado Buitrago, con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare que las Doctoras GLORIA LUCÍA ÁLVAREZ PINZÓN, identificada con cédula de ciudadanía número 51.796.816 de Bogotá, y LILIAN ALEXANDRA HURTADO BUITRAGO, identificada con cédula de ciudadanía No. 52.031.168, son civil y administrativamente responsables por su comportamiento doloso y/o gravemente culposo, al proferir el acto administrativo mediante el cual declara insubsistente el nombramiento del señor JUAN CARLOS SALAMANCA OSPINA con desviación de poder, por cuanto no se fundamentó en razones del buen servicio, sino que se expidió vulnerándose los derechos al señor Noguera (sic). 2 Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00165-00 (49154) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Lilian Alexandra Hurtado Buitrago y otra Referencia: Medio de control de repetición SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene solidariamente a las Doctoras GLORIA LUCÍA ÁLVAREZ PINZÓN Y LILIAN ALEXANDRA HURTADO BUITRAGO, REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR (sic) -, la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS ($442.869.849,06), valor que efectuó la Corporación, en cumplimiento de la orden judicial impuesta mediante la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, ejecutoriada el 5 de marzo de 2012.

TERCERA: Solicito así mismo que la sentencia que ponga fin al proceso, sea de aquellas que reúnan los requisitos exigidos por los artículos 68 del C.C.A. y 488 del C.P.C., es decir, que en ella conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, con el fin de que preste mérito ejecutivo. CUARTA: Que se ordene el pago de los intereses previstos en el artículo 77 (sic) del C.C.A. QUINTA: Que el monto de la condena que se profiera en contra de las Doctoras GLORIA LUCÍA ÁLVAREZ PINZÓN y LILIAN ALEXANDRA HURTADO BUITRAGO, sea actualizada hasta el momento del pago efectivo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

SEXTA: Que se condene en costas a las demandadas. Como fundamento de las pretensiones, se sostuvo que las accionadas obraron con dolo -artículo 5 numeral 3 de la Ley 678 de 2001- al expedir con falsa motivación el acto administrativo mediante el cual se declaró la insubsistencia del señor Juan Carlos Salamanca Ospina, quien fungía como funcionario de la entidad accionante.

Mediante sentencia del 15 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de ese acto y ordenó el reintegro del funcionario, con el reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir, sumas estas que fueron pagadas por la CAR y por las que se repite en este proceso. II. CONSIDERACIONES El artículo 149 del CPACA1 consagra los asuntos que debe conocer el Consejo de Estado en única instancia. Específicamente, el numeral 13 de esa disposición establece que son de conocimiento de esta Corporación las demandas de repetición que se promuevan en contra de, entre otros, “los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional”. 1 Dado que la demanda fue presentada el 22 de octubre de 2013, lo relativo a la determinación de la competencia en el caso concreto se encuentra gobernado por la Ley 1437 de 2011 en su redacción original, esto es, antes de las modificaciones que sobre esta materia introdujo la Ley 2080 de 2021, por virtud de lo previsto en el artículo 86 ejusdem, concordado con el artículo 624 del CGP. 3 Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00165-00 (49154) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Lilian Alexandra Hurtado Buitrago y otra Referencia: Medio de control de repetición A su vez, el artículo 152 numeral 11 ibídem establece que corresponde a los Tribunales Administrativos conocer, en primera instancia, de las demandas de repetición que excedan de los 500 smlmv; mientras que el artículo 155 numeral 8 ejusdem establece que la competencia para conocer de los procesos de repetición que no excedan los 500 smlmv recae en los jueces administrativos.

Estas competencias se ejercerán por estas autoridades judiciales, siempre que el respectivo asunto no estuviere asignado al Consejo de Estado en única instancia. La determinación de la competencia en el medio de control de repetición atiende al factor objetivo, relativo a la cuantía, y al subjetivo, relacionado con la calidad de los sujetos procesales.

Y a partir de esa distinción, se observa que la competencia del Consejo de Estado para resolver en única instancia las demandas de repetición, se restringe a los eventos en que se llame a responder patrimonialmente a los representantes legales de las entidades y órganos del orden nacional, por su conducta dolosa o gravemente culposa. Para los eventos en que las Corporaciones Autónomas Regionales -CAR- demandan en repetición a sus representantes legales, la identificación del juez natural admite algunas consideraciones y precisiones adicionales, en tanto la jurisprudencia constitucional ha comprendido que son autoridades del orden nacional para ciertos efectos, sin que se haya reparado en que la mayoría de ellas en realidad ejercen sus competencias en un ámbito subnacional, en tanto existen otras autoridades ambientales que sí ejercen funciones en el ámbito nacional.

Como lo ha precisado esta Corporación2, históricamente las CAR han sido ubicadas en distintos niveles de la organización del Estado, en atención a que, por la 2 Verbigracia en la providencia del 14 de julio de 2021, exp. 53728 (M.P. José Roberto Sáchica Méndez) se señaló: “Su historia en nuestro ordenamiento jurídico, como lo registra la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, señala cómo en 1954 se creó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, introduciendo un modelo similar [al] estadounidense en cuanto al desarrollo regional, diferenciado del político – administrativo” el cual retomó la experiencia de TVA (Tennesy Valley Autority) con funciones predominantes de planificación en materia de recursos naturales para el desarrollo integral del Valle del Alto Cauca.

Luego, en la década de los años sesenta y con los mismos fines, fueron creadas cinco Corporaciones Autónomas Regionales más, como fue Cordechocó, Corpourabá, CAR, entre otras. / Con la reforma administrativa de 1968, se suprimió la competencia en materia de recursos a las corporaciones existentes a esa fecha, excepto a la del Valle del Cauca, y se creó el Inderena como ente rector del manejo y administración de los recursos naturales con jurisdicción nacional.

En 1976 se restructuró el sector agropecuario y fueron los establecimientos públicos quienes quedaron a cargo de desarrollar las funciones asociadas al sector, incluyendo la autorización para delegar estas funciones en otras entidades de derecho público. Para los años ochenta proliferó la creación de estas Corporaciones, siendo consideradas como "Instrumentos para la descentralización y el desarrollo regional [con] capacidad técnica para desarrollar tareas de planeación intra e inter-regional, coordinación y ejecución de obras de inversión", como lo registra la exposición de motivos ya aludida”. 4 Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00165-00 (49154) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Lilian Alexandra Hurtado Buitrago y otra Referencia: Medio de control de repetición naturaleza de las funciones y los fines para los que fueron instituidas, no compartían las características de las entidades territoriales, ni podían comprendérselas como entidades de la administración central; de ahí que de antaño se las haya denominado Corporaciones Autónomas.

Con la expedición de la Constitución Política de 1991, se atribuyó al Congreso de la República, entre otras, la función de “reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía” -art. 150 num. 7-. En cumplimiento de este mandato, se expidió la Ley 99 de 19933, en la que, entre otros aspectos, se determinó la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, su régimen, conformación, así como la jurisdicción en la que cada una ejerce sus competencias.

Como se expresó en la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, la creación y ámbito competencial de las CAR responde a “la necesidad de desarrollar un manejo integrado de las distintas cuencas hidrográficas existentes en nuestro país, para lo cual el manejo y la administración de los recursos naturales y el ambiente se ejecutaría a través de corporaciones regionales o territoriales”, con el propósito de “[p]oner en marcha una gestión institucional que concerte el desarrollo interdepartamental, departamental y municipal, con la conservación y manejo del sistema natural en sus diferentes dimensiones espaciales”.

El legislador estableció para cada CAR un ámbito territorial limitado para el ejercicio de sus competencias. Esta circunscripción se constituye en el área dispuesta por la ley para el cumplimiento de sus funciones, lo que pone en evidencia que las medidas que éstas adopten no tienen un alcance que abarque el territorio nacional. Hacer encajar a estas entidades en los niveles tradicionales de la organización territorial –local o nacional–, no solo desconoce que las funciones de las CAR están asociadas de manera esencial, al cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución Política, sino que ha llevado a dificultar la aplicación de algunas figuras procesales, como ocurre con las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo relativas al ejercicio del medio de control de repetición. 3 Por medio de la cual “se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 5 Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00165-00 (49154) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Lilian Alexandra Hurtado Buitrago y otra Referencia: Medio de control de repetición De este modo, se estima pertinente distinguir entre las entidades territoriales, en sus distintos niveles, y las Corporaciones Autónomas Regionales, las cuales corresponden a autoridades reconocidas por la Constitución Política orientadas a la gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, cuyo funcionamiento se encuentra ligado a la gestión de ecosistemas comunes y cuyas atribuciones funcionales se aplican a un espacio territorial plenamente identificado.

Esta noción, supera los niveles fijados en la división política del territorio, pues las CAR tienen su propia jurisdicción de orden estrictamente funcional, de la que emerge su carácter autónomo y especial. En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido a las CAR una naturaleza jurídica sui generis, “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”4, pues si bien “las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”5.

Precisamente, el Congreso de la República definió mediante la Ley 99 de 1993 la naturaleza jurídica de estos organismos y le atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales, así: Artículo 23. Naturaleza jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

Para el caso específico de la entidad accionante, el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, estableció el ámbito territorial en el que desplegaría sus funciones de la siguiente manera: 4 Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Corte Constitucional, Sentencia T- 338 de 2017, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00165-00 (49154) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Lilian Alexandra Hurtado Buitrago y otra Referencia: Medio de control de repetición Artículo 33.

Creación y transformación de las corporaciones autónomas regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales (…). Las siguientes corporaciones modifican su jurisdicción o su denominación actual: (…) Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, CAR: se denominará Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR y tendrá jurisdicción en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y el territorio del Departamento de Cundinamarca, con excepción de los municipios incluidos en la jurisdicción de la Corporación Regional del Guavio y los municipios del Departamento de Cundinamarca que hacen parte de la jurisdicción de CORPORINOQUIA.

Su jurisdicción incluye los municipios de Chiquinquirá, Saboyá, San Miguel de Sema, Caldas, Buenavista y Ráquira en el Departamento de Boyacá. Tendrá su sede principal en la ciudad de Santafé de Bogotá, y establecerá una subsede en la ciudad de Fusagasugá. En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, en relación con las competencias de las CAR, que son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”6, que por sus características, según la Ley 99 de 1993, “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales”.

Para el caso concreto, en el que se pretende la declaratoria de responsabilidad de quienes fungieron como directoras de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Despacho precisa que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del presente asunto en única instancia, por cuanto, como ya se explicó, esta no es una entidad del orden nacional, sino que pertenece a un nivel intermedio entre la nación y el ámbito territorial7, de manera que su representante legal únicamente ejerció sus competencias en el ámbito territorial definido en el artículo 33 de la Ley 99 de 1994, con lo que no se cumple el supuesto de hecho consagrado en el artículo 149.13 del CPACA. 6 Corte Constitucional, Sentencia C- 127 de 2018 7 Las CAR, (i) no pertenecen al sector central de la administración -son organismos autónomos- (artículo 150 de la carta Política);

(ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios del orden nacional porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central; y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial. 7 Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00165-00 (49154) Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Lilian Alexandra Hurtado Buitrago y otra Referencia: Medio de control de repetición En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia para conocer el presente asunto y, en aplicación de lo previsto en el artículo 152 ibidem8, se ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, con la previsión de que las actuaciones surtidas hasta este momento conservarán su validez, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del CGP9.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer el presente asunto, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente 11001-03-26-000-2013-00165-00 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia. Lo actuado hasta la fecha conservará validez.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, realizar las anotaciones que correspondan. Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link:https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada 8 La entidad actora pretende que se condene a los demandados por $442.869.849,06 monto que para la fecha de la presentación de la demanda excede los 500 smlmv ($ 294.750.000). 9 Artículo 16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables.

Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo.