Radicación: 25000-23-42-000-2021-00621-01 (3852-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., nueve (09) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2021-00621-01 (3852-2023) Demandante: Maribel Córdoba Guerrero Demandada: Procuraduría General de la Nación Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó medida cautelar.
AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 18 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de suspensión provisional.
ANTECEDENTES La señora Maribel Córdoba Guerrero en la demanda solicitó la suspensión provisional del fallo de primera instancia del 31 de enero de 2020 emitido por la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual la declaró disciplinariamente responsable, sancionándola con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses y, el fallo de segunda instancia del 22 de septiembre de 2020, mediante el cual se confirmó la decisión anterior y se convirtió la suspensión en salarios.
La medida cautelar se sustentó en que se desconocieron las normas en las cuales se definen las funciones y competencias de la Dirección Administrativa y Financiera de la USPEC y, por ende, el principio de legalidad, toda vez que la disciplinada tenía plena facultad para expedir el acto administrativo de licencia remunerada por enfermedad a favor de la señora Korina Meza.
Que la PGN realizó una indebida interpretación de la revocatoria de la Resolución 00296 del 28 de abril de 2016, imponiendo a la hoy demandante una sanción objetiva que no existe en el ordenamiento constitucional y legal. Que se desconoce la ley disciplinaria, pues no se probó ningún descuido y no se afectó de manera sustancial ningún deber funcional; que se evidencia falsa motivación, pues lo sostenido en los actos administrativos demandados no corresponde a la realidad, toda vez que, no es cierto que la solicitud de la licencia no se hubiese presentado ante Radicación: 25000-23-42-000-2021-00621-01 (3852-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la entidad; y que, se desconoció el control de constitucionalidad por vía de excepción, como quiera que la entidad demandada dio prevalencia a una formalidad sobre el estado de salud de una madre y su hijo en gestación. Que, la sanción disciplinaria impuesta afecta de manera injustificada su intachable trayectoria y hoja de vida, así como sus futuras posibilidades profesionales, desconociendo que siempre ha servido con rectitud y dedicación en las entidades públicas y privadas en las que ha prestado sus servicios profesionales.
Que la sanción registrada durante cinco años afecta su expectativa de nuevas oportunidades laborales. Los hechos de la demanda se circunscriben en que, del 24 de enero de 2014 al 24 de octubre de 2016, la demandante se desempeñó como directora administrativa y financiera de la USPEC. Que, el 27 de abril de 2016, la señora Korina Meza Centeno le solicitó licencia remunerada por encontrarse en embarazo de alto riesgo y toda vez que estaba próximo a vencerse su periodo de vacaciones y el médico tratante le había recomendado quedarse en Pasto, su ciudad de origen.
Que, el 28 de abril de 2016, la demandante suscribió la Resolución 296 concediendo la licencia remunerada, citando como fundamento, la Resolución 00084 de 2013, numeral 3 del artículo 2, pero en realidad era el numeral 5, por lo que decidió revocar dicha resolución mediante la 374 del 19 de mayo de 2016; por lo que considera que el acto anterior no produjo ningún efecto jurídico ni causó traumatismo o daño al servicio.
Esto aunado a que no fue necesaria una nueva licencia ya que la señora Korina Meza obtuvo sus respectivas incapacidades. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal no decretó la suspensión provisional solicitada, en consideración a que de la simple confrontación de los actos administrativos cuestionados con las normas que regulan el proceso disciplinario, no surge una evidente contradicción o disconformidad como lo demanda la ley y la jurisprudencia para que prospere la medida cautelar solicitada.
Que, por el contrario, para llegar a una conclusión sobre la legalidad de la decisión demandada se hace necesario llevar a cabo un ejercicio hermenéutico completo que permita establecer si efectivamente la demandante no obró con descuido o inobservancia de sus deberes funcionales, por tanto, la vulneración invocada no salta a la vista como lo requiere la ley y la jurisprudencia, sino que es necesario hacer un análisis integral fáctico y jurídico profundo, y que, este ejercicio no es propio de esta etapa procesal, sino del momento de decidir el fondo del asunto, por lo que en esta instancia se privilegia la presunción de legalidad de los actos demandados.
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00621-01 (3852-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, tanto los argumentos de la medida cautelar como los de la demanda se enfocaron en tratar de desvirtuar la afectación al deber funcional de la disciplinada, pero no se allegaron al proceso pruebas que evidencien la flagrante violación de las normas en las que se debieron fundar o el haber incurrido en falsa motivación. Concluyó que, si bien la demandante tenía la facultad para otorgar dichas licencias, no es menos cierto que, no está acreditado en esta etapa procesal que para ejercer tal función hubieren mediado los soportes de la misma, como las incapacidades pertinentes o lo que correspondiera.
EL RECURSO DE APELACIÓN La señora Maribel Córdoba Guerrero consideró que los actos demandados desconocen el debido proceso toda vez que, se ocuparon de aspectos meramente formales de procedimiento y redujeron el análisis a un simple estudio de si se obvió un documento o no y no se revisó que se estaba protegiendo a una madre en estado de embarazo.
Que, la demandante estaba facultada para revocar sus actos administrativos; por lo que, bajo estas consideraciones, la Resolución 00374 del 19 de mayo de 2016 no solamente produjo la inexistencia de la Resolución 000296 del 28 de abril de 2016, sino que el acto administrativo fue extraído del mundo jurídico. Que, la oficina jurídica mediante memorando ratificó que no había lugar al pago de la licencia remunerada por calamidad domestica con ocasión de la revocatoria directa de la Resolución 00296, por lo que no se generó ninguna afectación a la moralidad administrativa y con el fallo disciplinario se está desconociendo la ausencia de culpabilidad.
Que, el auto recurrido sí estudia el fondo del asunto pues directamente se refiere a la competencia de la demandante para otorgar licencias y este hace parte del asunto de fondo, así como lo referente a las incapacidades, que también hace parte del fondo. CONSIDERACIONES La Sala debe determinar si se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional.
Marco normativo y jurisprudencial El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: Radicación: 25000-23-42-000-2021-00621-01 (3852-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]». El artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 del CPACA contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo mas no definitivo del acto administrativo demandado, en tanto que para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Resolución del caso concreto En el presente caso se observa que la señora Córdoba Guerrero demandó la nulidad de los fallos disciplinarios, a través de los cuales se sancionó con suspensión del cargo por el término de 2 meses los cuales fueron convertidos a salarios, y sobre los cuales solicitó la suspensión provisional de sus efectos.
La Sala considera que, no es posible acceder a la solicitud, por cuanto no se cumplen los requisitos para ello, puesto que, del análisis de los actos acusados con las normas invocadas, no se desprende ilegalidad alguna que amerite ordenar la suspensión de sus efectos tal como lo indicó el A quo. Se advierte además que no es posible determinar en este momento procesal, la procedencia de la medida de suspensión de los actos acusados, por cuanto los argumentos plasmados por la parte demandante giran en torno a la legalidad de los mismos, lo cual requiere efectuar un mayor estudio acompañado de un análisis probatorio, y solo luego de ello, se podrá determinar si se presenta alguna ilegalidad Radicación: 25000-23-42-000-2021-00621-01 (3852-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en estos; sin embargo con las pruebas que se tienen en este momento del proceso no es posible llegar a una conclusión diferente a la que llegó el Tribunal pues no demuestran la violación de las disposiciones que rigen el trámite disciplinario, ni evidencian la configuración de la falsa motivación alegada, por lo tanto, la decisión se debe diferir para el fallo, por la insuficiencia probatoria que hay en este momento.
Finalmente, con relación al perjuicio irremediable invocado, la demandante alega que las sanciones disciplinarias impuestas constituyen antecedentes negativos, pues en la actualidad es un hecho que le impide vincularse nuevamente en la función pública, lo que afecta su buen nombre y sus ingresos económicos. Frente a este punto, se considera que la posible existencia de un perjuicio irremediable por sí solo no justifica la suspensión provisional del acto, pues previamente debe analizarse la otra causal, esto es si de la confrontación del acto con las normas y las pruebas, surja o pueda surgir la violación del ordenamiento jurídico y como se dijo, de ese análisis preliminar no se deduce tal violación. En ese sentido, el hecho de que con la decisión de suspensión del servicio se indique que se afectan los derechos invocados tampoco es motivo suficiente para declarar la suspensión de unos actos cuya ilegalidad no está resuelta.
Por lo anterior se confirmará el auto apelado, sin que esta decisión impida que más adelante se pueda pedir nuevamente el decreto de una medida cautelar en los términos del artículo 233 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido el 18 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de suspensión provisional.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI, y una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente