CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00897-00 Demandante: CAMILO ARÉVALO FARFÁN Demandada: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Tema: Decreto No. 835 de 27 de julio de 2021 “Por el cual se establecen disposiciones en materia de viajes del Presidente de la República y el Vicepresidente de la República” Auto que resuelve excepciones1 Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1752 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver la excepción previa elevada por la apoderada judicial del Presidente de la República -en adelante Presidente- y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -en adelante DAPRE-, parte demandada en el asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
El ciudadano Camilo Arévalo Farfán, actuando en nombre propio, y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: […] Primera: Que se declare la nulidad del Decretos (Sic) 835 del 27 de julio de 2021 “por el cual se establecen disposiciones en materia de viajes del Presidente de la República y el Vicepresidente de la República” expedido por el Presidente de la República de Colombia, i) por haberse expedido de forma irregular.
Segunda: Que se declare la nulidad de los numerales 10,12, 13 y 14 del artículo 5 del Decreto 1185 del 2021 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la 1 El expediente fue remitido al Despacho el 18 de abril de 2022. 2 «[…] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días.
En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.
Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00897-00 Demandante: Camilo Arévalo Farfán Demandado: Gobierno Nacional 2 Presidencia de la República” expedido por el Presidente de la República de Colombia, i) por haberse expedido con falta de competencia al exceder los límites de la potestad reglamentaria y ii) con infracción de las normas en que deberían fundarse.
Tercera: Que se ordene comunicar la anterior declaración a la NACIÓN – MINISTERIO DE CULTURA, para que proceda a aplicar el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cuarta: Que se condene a la parte accionada en costas y agencias en derecho […] (negrillas fuera del texto). 2. Este Despacho, mediante auto de 17 de mayo de 20193, admitió la demanda de la referencia, pero únicamente «[…] en relación con la solicitud de nulidad del Decreto 835 de julio de 2021 «Por el cual se establecen disposiciones en materia de viajes del Presidente de la República y el Vicepresidente de la República […]». 3.
Como sustento de la anterior decisión, el Despacho consideró que era improcedente la acumulación de las múltiples pretensiones de nulidad incoadas por el accionante «[…] toda vez que […] el actor pretende la nulidad del Decreto 835 de 27 de julio de 2021 «Por el cual se establecen disposiciones en materia de viajes del Presidente de la República y del Vicepresidente de la República» y de los numerales 10, 12, 13 y 14 del artículo 5º del Decreto 1185 de 30 de septiembre de 2021 «Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República», actos administrativos carentes de similitud en cuanto a las materias que regulan […]». 4.
Así las cosas, dispuso: «[…] DESGLOSAR las piezas procesales pertinentes, con miras a conformar un expediente separado, en relación con la pretensión de nulidad instaurada en contra de los numerales 10, 12, 13 y 14 del artículo 5º del Decreto 1185 de 30 de septiembre de 2021, expedido por el Gobierno Nacional, para los efectos antes mencionados, procédase a asignarle un nuevo número de radicación y un nuevo reparto. […]».
II. Contestación de la demanda 5. Dentro del término de traslado del libelo introductorio, el Presidente y el DAPRE -en escrito conjunto-, y el Departamento Administrativo de la Función Pública, contestaron la demanda. 6. En relación con las excepciones previas, se tiene que la apoderada judicial de del Presidente y del DAPRE elevó la excepción que denominó: «[…] Del fundamento de derecho de las pretensiones como requisito de la demanda […]», entendida por este Despacho como «[…] ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones […]», la cual fue sustentada en los siguientes términos: 3 Índice 4 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00897-00 Demandante: Camilo Arévalo Farfán Demandado: Gobierno Nacional 3 […] Como se puede observar de la lectura de la demanda, el actor enfila sus argumentos mayormente a la presunta irregularidad que extrae de los artículos 10, 12, 13 y 14 del Decreto 1185 del 2021 “por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, señalando las normas y parámetros que considera desconocidos por este decreto tales como el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 que consagra “los Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional”, el artículo 189 #16 Constitucional y el artículo 150 ibídem en su numeral 7.
Sin embargo, para el Decreto objeto de esta controversia, el actor no relacionó normativa alguna que considerase eventualmente infringida y sus escuetos argumentos tampoco tienen la capacidad de sustentar los cargos que por falsa motivación y expedición irregular imputa. […] Dado que la pretensión de anulación del Decreto 835 de 2021, adolece del requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del C.P.A.C.A., no cuenta con elementos de juicio que evidencien la falta de motivación o la expedición irregular o la configuración de cualquiera de las causales fijadas en el artículo 137 ejusdem y tampoco se probó que las circunstancias fácticas que se consideraron para la expedición del decreto censurado no estaban acreditadas o que se omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados, que de haber sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente (de acuerdo con la cita jurisprudencial plasmada en la página 13 de la demanda), se concluye que la presunción de legalidad de que está revestido tal acto no fue desvirtuada […] (negrillas fuera del texto).
III. Traslado de las excepciones 7. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, corrió traslado de la citada excepción4; término dentro del cual, como se observa en el escrito visible en el índice 29 del expediente digital, la parte actora descorrió traslado de la citada excepción, en los siguientes términos: […] La accionada esboza esta excepción pretendiendo indicar que en cuanto al Decreto 835 de 2021 la demanda carece de fundamentación jurídica, lo que es evidentemente falso en tanto en el punto 3.1 de la demanda (páginas 13 a la 15 de la demanda) se plasmó la fundamentación jurídica del porque (sic) se encuentra viciado de nulidad el acto administrativo demandado, por lo que tal excepción debe ser rechazada […].
(negrillas fuera del texto). 4 Índice 24 del aplicativo SAMAI. Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00897-00 Demandante: Camilo Arévalo Farfán Demandado: Gobierno Nacional 4 IV. Consideraciones del Despacho 8. La apoderada judicial del Presidente y del DAPRE propuso como excepción la que denominó: «[…] Del fundamento de derecho de las pretensiones como requisito de la demanda […]» entendida por este Despacho como «[…] ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones […]», la cual encuentra sustento en que, a su juicio, el accionante incumplió con su obligación de indicar las normas que consideraba vulneradas con el acto acusado, y, a su vez, que el concepto de violación esbozado en la demanda no tiene la capacidad de sustentar las causales de nulidad del acto invocadas por el demandante, con lo cual se incumplió con el requisito previsto en el numeral 4° del artículo 162 del CPACA. 9.
El Despacho pone de relieve que la «demanda en forma» se encuentra regulada en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, precepto normativo en el que se encuentran desarrollados los requisitos mínimos que debe contener toda demanda, entre los cuales se encuentra el atinente a que se indiquen las normas violadas y se desarrolle en debida forma el concepto de violación (numeral 4º).
En este contexto, se trae a colación la providencia de 14 de diciembre de 20215, en la cual indicó las razones por las cuales se configura la excepción referida, manifestando lo siguiente: […] Cabe resaltar que dicha excepción se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales: en este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella. b) Por indebida acumulación de pretensiones: esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 ibidem […] (negrilla fuera del texto). 10.
En este sentido, el Despacho considera que, en el presente caso, la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones no se encuentra llamada a prosperar, toda vez que no se evidencia que la parte actora haya omitido el deber de indicar las normas violadas ni el de desarrollar el concepto de violación de estas. 11.
Como sustento de la anterior consideración, se destaca que, de acuerdo con lo expuesto por el demandante, la causal de nulidad que daría lugar a la eventual declaratoria del acto acusado es la «falsa motivación» del acto enjuiciado, en tanto que los argumentos expuestos por el accionante están orientados a demostrar que dicho acto: «[ ] carece de la descripción de los elementos fácticos que la 5 Consejo de Estado, Sala Unitaria, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Auto de 14 de diciembre de 2021, Radicación 11001-03-24-000-2021-00130-00.
Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00897-00 Demandante: Camilo Arévalo Farfán Demandado: Gobierno Nacional 5 sustenten, en especial, en relación con los viajes al exterior […]». En consonancia con ello, cuando la parte actora hizo alusión a los fundamentos jurídicos que dan sustento a la demanda de nulidad, indicó que por: «[…] i) haberse expedido con falsa motivación; ii) por falta de competencia al exceder los límites de la potestad reglamentaria y iii) por infracción de las normas en que deberían fundarse […]». 12.
Visto lo anterior, y aunque la parte actora en las pretensiones de su demanda señaló que el acto demandado debía ser revocado por «expedición irregular», lo cierto es que, del contenido del acápite que desarrolló el concepto de violación, como se dejó evidenciado en los párrafos anteriores, se puede inferir que la demanda se encuentra encaminada a evidenciar que existió una falsa motivación en la expedición del mismo. 13.
Precisado el hecho de que la parte actora fundamenta su demanda principalmente en la presunta falsa motivación en la que se incurrió al expedir el Decreto No. 835 de 27 de julio de 2021, es oportuno acotar que, en relación con esta causal de nulidad de los actos administrativos, la Sección Primera del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: […] Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.
Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión. Todo lo anterior implica que quien acude a la jurisdicción para alegar la falsa motivación, debe, como mínimo, señalar cuáles son los hechos que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión y que en realidad no existieron, o, en qué consiste la errada interpretación de esos hechos6 […]» (negrillas fuera de texto). 14.
En ese orden de ideas, el Despacho considera que, en estricto sentido, cuando se alega la falsa motivación de un acto administrativo como causal de nulidad de un acto administrativo, la obligación del demandante consiste en reseñar cuáles son los hechos que, a su juicio, fueron desconocidos o apreciados de manera irregular por parte de la administración al momento de expedir la decisión 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de octubre de 2017, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Rad. 76001- 23-31-000-2011-01859-01(20762). Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00897-00 Demandante: Camilo Arévalo Farfán Demandado: Gobierno Nacional 6 administrativa objeto de reproche y exponer las razones de derecho que dan sustento a estas aseveraciones. 15. Descendiendo al caso concreto, se observa que, de acuerdo con el demandante, la norma acusada está viciada de nulidad, en primer lugar, porque no expone la descripción de los elementos fácticos que la sustentan y, en segundo lugar, porque estima que el hecho de establecer que el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores no puedan asistir a un mismo evento de manera simultánea, va en contravía de las funciones que le atañen al jefe de esta cartera ministerial. 16.
En tal sentido, la parte actora, al mencionar las normas infringidas y desarrollar el concepto de violación de las mismas, indicó lo siguiente: […] el Decreto 835 indica que el Presidente de la República y la Vicepresidente-Canciller no pueden estar presente de manera simultánea en el mismo lugar, incluso cuando es en el exterior. Peor aún, supedita las funciones de representación del Estado en cabeza del Ministro de Relaciones Exteriores a la autorización expresa del Presidente de la República cuando éste se encuentre por fuera del país. Lo anterior, con una expedición irregular toda vez que carece de la descripción de los elementos fácticos que la sustenten, en especial, en relación con los viajes al exterior.
Se probará que las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores tienen fundamento en tratados internacionales contenidos en leyes de la República, como lo es la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969, incorporada al ordenamiento jurídico colombiano mediante Ley 32 de 1985. A su vez, según lo dispuesto por los artículos 208 y 211 de la Constitución Política de Colombia, los ministros son los jefes administrativos de sus respectivas dependencias y bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde a ellos y solo a ellos, formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, y por último, según reza lo contenido en el 211, el Presidente podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine, más no, en la figura de jefe de gabinete la cual es ajena al ordenamiento jurídico colombiano. Debe tenerse en cuenta que modificar la naturaleza del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) al inculir nomenclarturas como la del “despacho de jefe de gabinete” no significa que se puede cambiar la estructura orgánica del Estado colombiano contenida en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, y mucho menos, obviar el literal K del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 que establece claramente que “No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden”.
Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00897-00 Demandante: Camilo Arévalo Farfán Demandado: Gobierno Nacional 7 En consecuencia, es necesaria la revisión de la legalidad del Decreto 835 del 27 de julio de 2021 y los numerales 10, 12, 13 y 14 del artículo 5 del Decreto 1185 del 2021. Al revisar dicha normatividad se puede establecer claramente que las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores no solo se ven afectadas sino que las medidas le quitan a la entidad sus funciones […] (negrillas fuera del texto). 17.
Tal como se evidencia, la parte actora no solo desarrolló y expuso cuáles eran los hechos que a su juicio fueron desconocidos en el acto acusado, sino que indicó cuáles eran las normas de tipo convencional, constitucional y legal que daban sustento a sus afirmaciones. Por consiguiente, el Despacho no encuentra que se haya omitido la obligación contenida en el numeral 4° del artículo 162 del CPACA y, por ende, se declarará no probada la excepción previa de ineptitud de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción previa de ineptitud de la demanda formulada por la apoderada judicial del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: En firme la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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