Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y Sandra Jeannette Faura Vargas Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de reparación directa. Subtema 2: daño por omisión en la supervisión de contrato. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por la señora Sandra Jeannette Faura Vargas y Faura Díaz SAS en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Sandra Jeannette Faura Vargas, en nombre propio y como representante legal de Faura Díaz SAS, presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander con ocasión de la sentencia de segunda instancia emitida el 24 de octubre de 2024, dentro del expediente con radicado núm. 68001-33-33-011-2023-00205-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2. Faura Díaz SAS presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con las pretensiones de que el juez administrativo declarara responsable al departamento de Santander por el daño antijurídico causado por «los hechos, acciones y omisiones [en que incurrió la entidad] durante la ejecución, supervisión y en la liquidación del contrato ED-LP-17-02 de 2018 [que celebró] con el CONSORCIO PAE SANTANDER NOS UNE 2018»1, así como por enriquecimiento sin justa causa.
En 1 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, pidió que se condenara al pago de 580.000.000 de pesos junto con los respectivos intereses. 3.
Como fundamento de sus pretensiones, indicó que el Consorcio PAE Santander Nos Une 2018 y el departamento de Santander suscribieron el contrato ED-LP-17-02 de 2018, cuyo objeto era el suministro diario de complementos alimenticios a escolares en instituciones educativas oficiales en municipios de esa jurisdicción. 4. Además, expuso que la empresa Faura Díaz SAS celebró contrato con el Consorcio PAE Santander Nos Une 2018 para el abastecimiento de productos de panadería. No obstante, fue incumplido por el mencionado consorcio.
Agregó que inició proceso ejecutivo con radicado núm. 2020-00033-00 ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga, autoridad que decretó el embargo y secuestro de los dineros que provinieran del acuerdo ED-LP-17-02 de 2018. 5. Adujo que el departamento de Santander, pese a que fue notificado de la anterior decisión judicial, liquidó el contrato de suministro que firmó con el consorcio, situación que afectó a los acreedores de este último.
Consideró que la autoridad territorial debía resarcir de forma solidaria los perjuicios causados a la empresa Faura Díaz SAS. 6. El asunto correspondió conocerlo al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, bajo radicado núm. 68001-33-33-011-2023-00205-00, que en sentencia del 17 de junio de 20242, declaró no probadas las excepciones de caducidad y de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por el departamento de Santander y negó las pretensiones de la demanda. 7.
El despacho judicial explicó que, debido a que en contra del contrato de suministro 623 de 2018 había trece medidas cautelares, los dineros reconocidos con la liquidación de ese acuerdo fueron destinados a créditos fiscales del primer orden de pago, de manera que no se acreditó la pérdida de oportunidad reclamada. En contra de esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. 8.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Santander emitió sentencia el 24 de octubre de 20243 en la que confirmó el fallo del 17 de junio de 2024, pero por razones distintas4. Aclaró que «ED-LP-17-02 de 2018» fue la denominación de la licitación pública y que el contrato de suministro suscrito fue identificado como «623 de 2018»; también, que el daño alegado no era la pérdida de oportunidad como lo manifestó el a quo, sino la lesión al interés legítimo, del orden patrimonial, por el impago de una obligación contractual. 9.
La corporación indicó que el daño antijurídico fue atribuido a la omisión del departamento de Santander en supervisar la ejecución del contrato de suministro 623 de 2018 y a falencias en su liquidación. No obstante, la única prueba en el expediente que permitía probar la relación contractual entre el consorcio y la empresa Faura Díaz SAS fue el pagaré núm. 1 del 19 de marzo de 2018 y la carta de instrucciones que 2 Samai, exp. núm. 68001-33-33-011-2023-00205-00, índice 37, certificado 73FC5D307008EE8B 9799FCB9EDD9D887 E1476DEC9BE9042A ED48A629718DD8A8. 3 La decisión del tribunal fue suscrita por los magistrados Carolina Arias Ferreira, Luisa Fernanda Flórez Reyes e Iván Mauricio Saavedra. 4 Samai, exp. núm. 68001-33-33-011-2023-00205-01, índice 12, certificado 16A1D8F390A84CAA A32FC56C3BCDB000 D2345AB0E495BB04 F60405D1959B8DF1.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obra en el proceso ejecutivo núm. 2020-00033-00, los cuales no tenían la capacidad de determinar la certeza del daño, puesto que, incluso, el valor del contrato y el del pagaré no coincidieron. 10.
Afirmó que un daño con carácter eventual o hipotético fundado en suposiciones o conjeturas no es susceptible de ser indemnizado, toda vez que es necesario que sea cierto. En el caso concreto, los elementos de convicción aportados al expediente ordinario no permitieron encontrar demostrada esa certeza y que el daño hubiera sido directamente causado a la empresa Faura Díaz SAS.
El Tribunal sostuvo lo siguiente: No se pretende negar caprichosamente que sí se celebró un contrato de suministro de productos de panadería entre la demandante y el consorcio; sin embargo, la certeza del daño «implica que el perjuicio a indemnizar no sea eventual -casual, fortuito, incierto, inseguro-, ni genérico o hipotético, esto es, debe ser específico, no puede estar fundado en suposiciones o conjeturas, ni deben existir dudas sobre su ocurrencia»5.
(Negrilla fuera de texto). La Sala echa de menos el contrato que celebró la empresa demandante con el consorcio, así como las facturas de suministro de los productos de panadería, los cuales evidenciarían que, efectivamente, existió el negocio jurídico de naturaleza particular y que se entregaron los bienes objeto del contrato. Estos documentos eran indispensables y necesarios para acreditar el daño antijurídico alegado. 11.
En tal sentido, reprochó que la empresa Faura Díaz SAS, pese a que el departamento de Santander alegó en su contestación la ausencia del contrato y de las facturas de suministro de bienes de panadería anunciadas en el escrito de demanda, omitió aportar esas pruebas. 12. Argumentó que la entidad presentó reposición en contra del auto del juzgado de primera instancia que decretó como pruebas el contrato y las facturas por cuanto no obraban en el expediente; recurso resuelto en auto del 6 de diciembre de 2023 en el que se precisó que los referidos documentos no fueron incorporados por la parte interesada, de lo cual el Tribunal concluyó que fue la demandante quien voluntariamente no las aportó. Al respecto, agregó lo siguiente: Ello, pese a que pudo: i) reformar la demanda al ser informada de la ausencia de estos documentos por su contraparte y proceder a aportarlos; ii) solicitar su inclusión al descorrer el traslado de las excepciones, y/o iii) solicitar su decreto en sede de segunda instancia, conforme lo prevé el artículo 212 del CPACA. 13.
Por otra parte, precisó que, si bien el juez posee facultades oficiosas para decretar pruebas que permitan esclarecer puntos oscuros del caso, ello no puede suplir la ritualidad probatoria que corresponde a las partes porque desequilibra la relación jurídico-procesal de los extremos y no guarda la debida neutralidad como director del proceso.
Por último, expuso lo que se cita a continuación: Su mera afirmación no resulta suficiente y, de hecho, torna inoficioso el estudio de la responsabilidad, de conformidad con el marco teórico de esta sentencia, incluso si se demuestra alguna falla o falta en la prestación del servicio por parte de la Administración, 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, expediente núm. 25000-23-26-000-2009-00200-01 (45121).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por lo que no serán abordado los reproches en los cuales la recurrente atribuyó responsabilidad a la entidad territorial por el presunto daño antijurídico. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 14. Revisado el escrito de tutela, la Sala observa que no fueron planteadas pretensiones de manera expresa. Sin embargo, como lo indicó el despacho ponente en el auto admisorio, se comprende que los tutelantes, al atribuirle a la sentencia del 24 de octubre de 2024 la configuración de vicios, buscan el amparo de su derecho fundamental al debido proceso y que se ordene al Tribunal Administrativo de Santander que emita una nueva decisión dentro del proceso con radicado núm. 68001- 33-33-011-2023-00205-01 favorable a sus intereses. 15.
Las accionantes argumentaron que el Tribunal negó las pretensiones de la demanda de reparación directa por ausencia del contrato y de la totalidad de las facturas, a pesar de que fueron aportadas otras pruebas al expediente ordinario, como el pagaré, el proceso ejecutivo y las distintas comunicaciones que demostraban que la empresa Faura Díaz SAS era un proveedor dentro del contrato 623 de 2018.
Sobre este punto, alegó lo siguiente: En efecto, si bien el contrato no estaba entre las pruebas arrimadas al plenario, lo cierto es que era evidente que el contrato se celebró y en virtud de ello se inició un proceso ejecutivo cuya copia íntegra sí se encuentra en el plenario. […] En el plenario también se encuentra el contrato de suministro 623 de 2018 suscrito entre El referido consorcio y el Departamento de Santander […].
De donde está probado que la única razón para demandar al consorcio contratista se dio en razón de que la empresa FAURA DÍAS tenía un contrato como proveedor para efectos de que el CONSORCIO pudiera cumplir con las obligaciones del contrato de Suministro 623 de 2018, así mismo en el plenario se encuentra probado que la administración en todo momento autorizó los pagos a terceros proveedores […].
Lo que prueba que la empresa FAURA DIAZ era un proveedor autorizado. 16. Expresaron que, asimismo, en el expediente obró como prueba la respuesta del departamento a un juzgado en el que reconoció el decreto de un embargo a favor de la empresa sobre los dineros del contrato 623 de 2018, y que, ese material no era indiciario sino directo e irrefutable de la certeza del contrato privado.
En relación con la diferencia entre el valor anotado en el pagaré y las pretensiones de la demanda, manifestaron que el Tribunal confundió la existencia del daño con el monto de este. 17. Por otra parte, aseguraron que el impago de las facturas por parte del consorcio ha ocasionado una grave crisis financiera para la empresa, por lo que han tenido que liquidar empleados y vender propiedades para mantener la fuente de ingresos, así como para la señora Faura Vargas y su familia. 2.3.
Trámite procesal 18. El despacho ponente, mediante auto del 6 de mayo de 20256, admitió la solicitud de amparo; vinculó, como terceros con interés, al departamento de Santander y al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga; requirió a los 6 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-02518-00, índice 5, certificado 810DA56EF45E81D3 7DF4591287BE5661 CB141A1D6B5428E3 A831C37E7276029E.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionantes para que prestaran juramento en los términos del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991; requirió el expediente ordinario en medio digital; y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4.
Intervenciones 19. La señora Sandra Jeannette Faura Vargas, en nombre propio y como representante legal de Faura Díaz SAS, en cumplimiento de lo dispuesto en el auto admisorio, manifestó, bajo la gravedad de juramento, no haber iniciado otras acciones de tutela por los mismos hechos y fundamentos que los discutidos en esta oportunidad7. 20.
El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga aportó al trámite de tutela las actuaciones del expediente ordinario de reparación directa de primera instancia, pero guardó silencio en relación con los cargos de amparo8. 21. La Secretaría de Educación de Santander contestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva y que, en todo caso, el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Santander fue el resultado del análisis ponderado de los medios probatorios obrantes en el expediente ordinario.
Afirmó que no vulneró derechos fundamentales y solicitó su desvinculación del trámite constitucional9. 22. El Tribunal Administrativo de Santander sintetizó las actuaciones del proceso ordinario de reparación directa y aseguró que la tutela no superó el requisito de relevancia constitucional toda vez que no contiene carga argumentativa suficiente.
Indicó que el asunto es de índole puramente económica y que no puede convertirse en una tercera instancia judicial. Reiteró el sustento de la sentencia objeto de reparos y expresó que no vulneró derechos fundamentales, motivo por el que solicitó que se declarara improcedente la acción o se negaran las pretensiones de amparo10. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia 23. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta en contra del Tribunal Administrativo de Santander. 3.2. Legitimación en la causa 24. La legitimación en la causa por activa de la empresa Faura Díaz SAS se encuentra acreditada, por cuanto fue la parte demandante dentro del proceso de reparación directa que finalizó con la sentencia de segunda instancia del 24 de octubre de 2024 7 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-02518-00, índice 9, certificado 4C3EF5CB37E83BDB 6DED397D24B1A9C1 AFD9BDB2437893A1 E4FFEC4C3598F394. 8 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-02518-00, índice 10. 9 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-02518-00, índice 10, certificado 8F864D767E5FE5AF FCE091B35529214E 5ECC6A35716F5B8E 0714630CEC263145. 10 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-02518-00, índice 13, certificado E2B176827C88CB43 40AD2F70FDC125E0 165CC211929BF853 E9E6A50020F225CC.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de tutela y, por lo tanto, es la titular de los derechos que consideró fueron vulnerados. 25.
Asimismo, está legitimada la señora Sandra Jeannette Faura Vargas dado que es accionante de la mencionada sociedad y, por lo tanto, tiene interés directo en las resultas del trámite de tutela. 26. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Santander porque fue la autoridad que profirió la sentencia del 24 de octubre de 2024 que, según afirmaron las tutelantes, vulneró sus derechos fundamentales. 27.
En cuanto a la solicitud de desvinculación formulada por la Secretaría de Educación de Santander no resulta procedente, en la medida en que su comparecencia al presente asunto se hizo en calidad de tercero interesado y no como responsable de la alegada afectación de garantías fundamentales. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 28.
Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado11 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional12. 29.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 30.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales13 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 12 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución14.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 32. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia15. 33.
La cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse probados los argumentos de amparo, el Tribunal Administrativo de Santander habría incurrido en el defecto fáctico al momento de definir si estaba acreditado el daño causado por el departamento de Santander, y tendría que emitir un pronunciamiento de fondo sobre elementos de la responsabilidad del Estado.
En este escenario estarían afectados los derechos fundamentales de las tutelantes, en particular, el debido proceso, para cuyo amparo acudieron a esta acción constitucional. 34. Respecto de los cargos atinentes al defecto fáctico, las accionantes no cuentan con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotaron las instancias respectivas dentro del proceso de reparación directa en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 35.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander fue emitida el 24 de octubre de 2024 y el escrito de tutela se presentó el 29 de abril de 2025, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional16 y del Consejo de Estado17 como razonable. 36.
La parte actora, en el escrito de amparo, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no exponen una posible irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela. 14 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 16 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala tiene por superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de la causal específica en los términos planteados por la parte tutelante. 3.4.
Problema jurídico 38. La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales de la señora Sandra Jeannette Faura Vargas y de la empresa Faura Díaz SAS por la configuración de un defecto fáctico en la sentencia del 24 de octubre de 2024. En particular, deberá determinar si, en efecto, no quedó probado el daño en el proceso de reparación directa, como lo afirmó la autoridad accionada. 3.4.1 Generalidades del defecto fáctico 39.
De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»18. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»19 objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 40. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»20. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»21. 41.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso22. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 19 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 22 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial23, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»24. 43.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos, cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]25. 3.5. Caso concreto 44. En el asunto bajo estudio, la empresa Faura Díaz SAS presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con las pretensiones de que se declarara responsable y condenara al departamento de Santander por los daños y perjuicios causados debido a que, entre otras circunstancias, esta entidad firmó el contrato 623 de 2018 con el Consorcio PAE Santander Nos Une 2018 para el suministro de alimentos, pero no ejerció en debida forma la supervisión del contrato y lo liquidó pese a la orden judicial de embargo sobre los dineros de ese negocio, lo que generó que el Consorcio incumpliera las obligaciones que asumió con la demandante por medio de otro contrato de suministro de productos de panadería. 45.
El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda en sentencia del 17 de junio de 2024, toda vez que encontró que los dineros resultantes de la liquidación del contrato fueron destinados a obligaciones fiscales del primer orden en la prelación de pago, de manera que no se acreditó la pérdida de oportunidad reclamada. 46.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Santander emitió fallo el 24 de octubre de 2024, en el que confirmó la decisión de primera instancia, pero por razones distintas. Consideró que en el caso concreto el daño no consistía en una pérdida de oportunidad sino en la lesión al interés legítimo, del orden patrimonial, por el impago de una obligación contractual.
Además, sostuvo que, dado que no fueron aportados al 23 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 24 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente ordinario el contrato y las facturas de suministro de productos, no quedó acreditado el daño antijurídico. 47.
Ahora bien, la empresa Faura Díaz SAS argumentó en el escrito de tutela que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto fáctico en la medida en que, si bien los mencionados documentos no obraron en el proceso ordinario, lo cierto es que había otras pruebas que daban cuenta de la celebración del negocio entre la empresa y el consorcio y que, en virtud del impago, se inició un proceso ejecutivo en el que constaban un pagaré y la carta de instrucción. Agregó que la autoridad accionada confundió la existencia del daño con el monto de este. 48.
Al respecto, cabe destacar que la parte tutelante, en el escrito de amparo, no controvirtió el concepto de daño anotado en la sentencia objeto de reparos ni se opuso a la conclusión de la sentencia del 24 de octubre de 2024 de que el daño en el caso concreto no consistió en una pérdida de oportunidad sino en la lesión a un interés jurídico patrimonial por el impago de unas obligaciones contractuales. 49.
Sobre este punto, el Tribunal Administrativo de Santander citó jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual la certeza del daño «implica que el perjuicio a indemnizar no sea eventual -casual, fortuito, incierto, inseguro-, ni genérico o hipotético, esto es, debe ser específico, no puede estar fundado en suposiciones o conjeturas, ni deben existir dudas sobre su ocurrencia»26. 50.
En ese orden, de la revisión de las pruebas aportadas al expediente ordinario, el cual fue aportado al trámite de tutela, la Sala observa que, en efecto, como lo indicó el Tribunal y lo reconoció la parte accionante en el escrito de amparo, al proceso de reparación directa no fueron allegados el contrato suscrito entre el Consorcio PAE Santander Nos Une 2018 y la empresa Faura Díaz SAS ni las facturas sobre el suministro de productos de panadería. 51.
Lo anterior, a pesar de que, por un lado, el departamento de Santander advirtió dichas falencias probatorias con la contestación de la demanda de reparación directa y con el escrito de reposición que interpuso en contra del auto que decretó como pruebas el contrato del consorcio con la empresa y las facturas de suministro; y que, por otro lado, el juzgado de primera instancia accedió al recurso en auto del 6 de diciembre de 2023, en el sentido de precisar que los referidos documentos no fueron incorporados al expediente ordinario. 52.
En tal sentido, esta Sala encuentra que la parte demandante no cumplió con sus cargas procesales, dado que, si pretendía que se ordenara al departamento de Santander la reparación de perjuicios, era necesario que aportara los documentos idóneos que acreditaban la relación contractual, no solo de la entidad territorial y el consorcio, sino de este último con la empresa Faura Díaz SAS, pues no se arguyó un negocio jurídico que generara obligaciones directas entre el departamento y la empresa. 53.
Por otra parte, los accionantes argumentaron que había otras pruebas en el proceso ordinario que daban cuenta del daño, como el proceso ejecutivo que inició 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, expediente núm. 25000-23-26-000-2009-00200-01 (45121). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Faura Díaz SAS en contra del Consorcio ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga, el pagaré y la carta de instrucción que sirvieron de título en ese proceso ejecutivo, y el cruce de comunicaciones entre el consorcio y la empresa. 54.
Frente a este reparo, resulta oportuno recordar que el Tribunal Administrativo de Santander no desconoció que «sí se celebró un contrato de suministro de productos de panadería entre la demandante y el consorcio». Sin embargo, dicha autoridad judicial consideró que no era suficiente afirmar la configuración del daño para demostrar que fue personal, cierto y directo, en los términos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 55.
De lo expuesto, la Sala observa que la postura que asumió el Tribunal en la sentencia reprochada no fue caprichosa, irrazonable o arbitraria, en la medida en que, si bien el daño estaba reflejado en una lesión a un interés legítimo del demandante, del orden patrimonial, por el impago de una obligación contractual, lo cierto era que no resultaba suficiente probar que el consorcio era deudor de la empresa Faura Díaz SAS. 56.
Así pues, tal como lo exigió el Tribunal, esta Subsección coincide en que era necesario tener certeza de cuál fue el objeto del contrato, las obligaciones acordadas entre las partes, los términos de cumplimiento y, en particular, los productos suministrados facturados, para determinar en qué consistió ese daño de modo específico y que, por lo tanto, fue cierto y directo, ya que no era posible darlo por probado de forma abstracta o indeterminada, como si fuera eventual o hipotético. 57.
Es preciso advertir que, revisadas las pruebas del proceso ordinario, el pagaré 1 y su carta de instrucción no contienen información que permita comprender, más allá de que el Consorcio PAE Santander Nos Une 2018 es deudor de la empresa Faura Díaz SAS en virtud del incumplimiento del contrato suscrito entre las partes, en qué consistió el daño, esto es, cuáles fueron los bienes o el suministro de productos que no fueron pagados. 58.
Para la Sala tampoco hay razón en el cargo de las tutelantes de que en la sentencia del 24 de octubre de 2024 se confundió la existencia del daño con su cuantificación, puesto que, con el contrato y las facturas echadas de menos, el Tribunal no pretendía en la etapa inicial del juicio de responsabilidad determinar el valor de los productos que, eventualmente, no fueron pagados por el consorcio, sino establecer en qué consistió el daño en el caso sometido a estudio del juez administrativo. 59.
Finalmente, los reparos de los accionantes sobre la crisis económica con repercusión en los ámbitos laboral y familiar que han tenido que afrontar por el impago de obligaciones por parte del consorcio no controvierten directamente las razones que sustentaron la sentencia del 24 de octubre de 2024, por lo que no se emitirá un pronunciamiento de fondo sobre estos cargos. 60.
De acuerdo con lo anterior, esta Sala considera que el Tribunal Administrativo de Santander, lejos de incurrir en el defecto fáctico, estudió las pruebas aportadas oportunamente al proceso de reparación directa y, de manera razonable y bajo los parámetros de autonomía e independencia judicial, concluyó que no se demostró con certeza el daño que era atribuible al departamento de Santander.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02518-00 Accionantes: Faura Díaz SAS y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV. CONCLUSIONES En consecuencia, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en el defecto fáctico y, por lo tanto, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, la Sala negará la solicitud de amparo.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Secretaría de Educación de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela que presentó la señora Sandra Jeannette Faura Vargas y Faura Díaz SAS en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. DACJ