REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: YOLANDA BRICEÑO BUENO Demandado: SUBSECCIÓN F DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - CUANDO SE PRETENDE USAR ESTE MECANISMO COMO UNA TERCERA INSTANCIA EL ASUNTO CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: la parte demandante cuestionó el auto que confirmó rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la demandante es someter la controversia a una instancia adicional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 1º de julio de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Yolanda Briceño Bueno, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.”. (archivo disponible en medio magnético en el índice 12 del expediente de primera instancia del aplicativo SAMAI – negrillas del original). I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 26 de mayo de 20251, la señora Yolanda Briceño Bueno promovió proceso de acción de tutela en contra de la Subsección F de la Sección 1 Índice 2 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, dignidad humana, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión del auto proferido el 18 de marzo de 2025 por la autoridad judicial demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 11001-33- 35-014-2023-00400-01. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción, la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 31 de marzo de 2021 se inscribió en el proceso de selección no. 1511 de 2020 - Nación 3, para el cargo de profesional especializado, código no. 2028, grado 22, ofertado por el Instituto Nacional de Metrología de Colombia (INM). 2) Durante el transcurso del concurso de méritos, adelantado por la Universidad Libre de Colombia, presentó reclamaciones contra las preguntas y los resultados de las pruebas escritas, la valoración de su experiencia y de la prueba de entrevista. 3) Entre septiembre y noviembre de 2022, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) respondió a las reclamaciones sobre las pruebas escritas, la prueba de entrevista y la valoración de antecedentes y trasladó las reclamaciones relativas a la entrevista a la Universidad Libre, con quien contrató el proceso de selección. 4) No obstante lo anterior, la Universidad Libre no respondió lo requerido por la demandante respecto a la entrega de puntajes detallados, las justificaciones de calificación, la información sobre los grupos y entrevistadores, y la revisión de las grabaciones. 5) El 1 de febrero de 2023 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de los cuatro actos administrativos a través de los cuales la CNSC resolvió sus reclamaciones y, como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a esa entidad la práctica de una nueva prueba escrita y entrevista, la valoración de la experiencia laboral acreditada y el reconocimiento de una certificación laboral expedida por el INM. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo 6) La demanda fue remitida por competencia a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá y mediante auto del 22 de abril de 2024, el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá la inadmitió por considerar –entre otras cosas– que los actos acusados no eran objeto de control judicial por tratarse de actos de trámite que no resolvían de manera definitiva su situación dentro del concurso de méritos. 7) El 7 de mayo de 2024 presentó escrito de subsanación en el cual argumentó que los actos demandados sí eran definitivos y en consecuencia objeto de control jurisdiccional. 1) Mediante auto del 14 de junio de 2024 el juzgado rechazó la demanda por considerar que no se corrigieron los defectos advertidos en el auto inadmisorio de la demanda, ratificó que los actos demandados eran de trámite porque, a diferencia de lo alegado por la actora, no definieron su situación dentro del concurso de méritos, especialmente porque la lista de elegibles seguía vigente y ella se encontraba en esta. 9) La demandante apeló la decisión alegando: i) exceso ritual manifiesto y prevalencia del derecho sustancial; ii) la fecha de presentación de la demanda fue del 1 de febrero de 2023 mientras que la presentación de la solicitud de conciliación fue el 30 de noviembre de 2022 –antes de la conformación de la lista de elegibles–; iii) los actos demandados sí eran susceptibles de control judicial, y v) para el momento en que el despacho le exigió demandar la Resolución no. 18813 del 2 de diciembre de 2022 –por medio de la cual se conformó la lista de elegibles–, ya había operado la caducidad del medio de control. 10) Mediante auto del 18 de marzo de 2025 la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el rechazo de la demanda con fundamento en que i) la demandante no recurrió el auto inadmisorio de la demanda; ii) la demanda debió subsanarse en los términos del auto inadmisorio porque esa decisión no fue cuestionada y porque, efectivamente, los actos demandados son actos de trámite no susceptibles de control jurisdiccional, iii) el acto definitivo que debió demandar era la Resolución no. 18813 del 2 de diciembre de 2022 y que los actos demandados no modificaron su situación jurídica en tanto no la excluyeron del concurso de méritos. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte demandante afirmó que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, en desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. Respecto del defecto fáctico sostuvo que el tribunal omitió el análisis de las pruebas aportadas con la demanda y desconoció elementos probatorios esenciales.
En lo atinente al desconocimiento del precedente judicial se refirió a varias providencias del Consejo de Estado2 sobre la naturaleza de los actos administrativos y los criterios para determinar cuáles son susceptibles de control judicial, con el fin de sustentar que los actos cuestionados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sí podían ser objeto de examen jurisdiccional; a su juicio, tal omisión configuró una vulneración de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por lo que hubo una violación directa de la Constitución. Agregó que se presentaron varias irregularidades procesales, en atención a que el tribunal incurrió en un exceso ritual manifiesto y no aplicó el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales y porque la demanda no se presentó en la fecha que sostuvo el tribunal sino el 1º de febrero de 2023, mientras que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 30 de noviembre de 2022, lo cual hacía imposible incluir pretensiones contra la Resolución no. 18813 del 2 de diciembre de 2022.
Finalmente, reiteró que los actos demandados eran objeto de control jurisdiccional, en la medida que creaban, modificaban, o extinguían situaciones jurídicas y se relacionaban con el reconocimiento prestacional de aspectos regulados por las autoridades administrativas en el ejercicio de su función autorreguladora. 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: 2 Sentencias identificadas con radicado número 2002-03531, 2011-00024-00 y 2016-00529-00. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo “1.
Se tutelen los derechos fundamentales a la dignidad humana, artículo 1; a la igualdad, artículo 13; al debido proceso, artículo 29; a la defensa, artículo 29; acceso a la administración de justicia, artículo 229; a la legalidad y seguridad jurídica todos consagrados en la Constitución Política de 1991. 2. Se deje sin efectos la providencia fechada a 18 de marzo de 2025 y notificado 31 de abril de 2025, dentro del expediente con radicado No. 11001-33-35-014-2023-00400-01 por lo aquí expuesto. 3.
En consecuencia, respetuosamente se ORDENE, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F: 4.1. Declarar la admisión del medio de control con radicado No. 11001-33-35- 014-2023-00400-01. 4.2. Como consecuencia, ordenar al Juzgado 14 Administrativo de Bogotá D.C. continuar con el trámite procesal correspondiente al medio de control.”.
(índice 2 del expediente de primera instancia del aplicativo SAMAI – negrillas y subrayado del original). 4. Actuación de primer grado Mediante providencia del 30 de mayo de 20253, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la demanda, notificó a los magistrados integrantes de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vinculó al presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), a la directora general del Instituto Nacional de Metrología de Colombia y al rector de la Universidad Libre, en calidad de terceros con interés, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción de tutela. 5.
Sentencia de primera instancia En sentencia del 1 de julio de 20254, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional por considerar que la demandante i) no sustentó de manera suficiente la configuración de los defectos alegados, y ii) su propósito fue convertir la acción de tutela en una tercera instancia del proceso ordinario en tanto no presentó argumentos dirigidos a controvertir la decisión del juez natural y, 3 Índice 4 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 4 Índice 12 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo por el contrario, reiteró los mismos expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación5 contra el fallo de primera instancia y le fue concedida a través de auto del 22 de julio de 20256. En ese memorial la parte actora reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela y enfatizó que se configuraron los defectos alegados porque el tribunal i) omitió valorar las pruebas que sustentaban la admisibilidad y la procedencia del medio de control y que demostraban que los actos demandados producían efectos jurídicos, ii) se apartó injustificadamente de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los actos administrativos susceptibles de control judicial y iii) le negó el acceso al juez natural y cerró el debate judicial con fundamento en un supuesto defecto en la subsanación de la demanda.
Sostuvo, además, que la solicitud de amparo cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto alegó la configuración de un exceso ritual manifiesto, la prevalencia del derecho sustancial y la vulneración de su derecho del acceso a la administración de justicia; alegó que no era posible considerar que pretendiera emplear el mecanismo como una tercera instancia dado que “ni siquiera pudo darse inicio al trámite” del proceso ordinario.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un 5 Índice 16 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 6 Índice 18 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, dignidad humana, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión del auto del 18 de marzo de 2025, proferido por la aludida autoridad judicial, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia que rechazó la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 11001-33-35-014-2023-00400-00/01.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que se expondrán a continuación: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, entre ellos que la parte actora cumpla con la carga de argumentar los fundamentos de la vulneración a sus derechos fundamentales y que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que un actor tenga frente a la decisión judicial7. 2) Revisada la acción de tutela objeto de examen, la Sala advierte que los fundamentos expuestos se orientan exclusivamente a controvertir argumentos que ya fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso ordinario, además, los reparos que plantea en relación con la configuración del defecto fáctico no superan el requisito de carga argumentativa mínima, razones por las cuales la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional. 3) En efecto, en el recurso de apelación interpuesto contra el auto de primera instancia, la demandante reiteró –en los mismos términos que ahora plantea–, que: i) debía garantizarse su derecho de acceso a la administración de justicia y darse prevalencia al derecho sustancial sobre el formal; ii) la fecha de presentación de la demanda fue el 1º de febrero de 2023 y el agotamiento del requisito de procedibilidad se produjo el 30 de noviembre de 2022, antes de la expedición de la lista de elegibles; iii) el término para demandar la Resolución no. 18813 de 2022 ya había vencido cuando el despacho le solicitó incluirla; iv) la demanda fue subsanada con explicaciones claras sobre la posibilidad de impugnar la nulidad de los actos administrativos relacionados en la demanda, y que la decisión adoptada desnaturalizó sus pretensiones; y v) los actos demandados son susceptibles de control judicial, por cuanto modificaron su situación jurídica. 4) Tales reproches fueron abordados y desestimados por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto del 18 de marzo de 2025, en el que se concluyó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no procedía contra actos de trámite en tanto no constituían decisiones definitivas; en ese sentido, el tribunal precisó lo siguiente: “Según la demandante no era posible corregir la demanda en los términos que fueron solicitados por el A quo, debido a que se le exigió demandar la Resolución No. 18813 del 2 de diciembre de 2022, por medio de la cual se conformó la lista de elegibles, por ser el acto definitivo, sin embargo, para el momento en el que radicó la demanda este no estaba ejecutoriado.
Además, considera que los actos que demandó sí son susceptibles de control judicial, toda vez que definen la situación jurídica de la accionante al no otorgarle los puntajes esperados. 7 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo En este punto es importante resaltar que si la señora Yolanda Briceño Bueno no estaba de acuerdo con las razones de inadmisión expuestas por el A quo debió interponer recurso de reposición a efectos de que se revocara la decisión, al menos frente a ese aspecto.
No obstante, presentó escrito de subsanación manifestando que no resulta viable que le exijan esos requisitos porque para ese momento ya estaba vencido el término de caducidad para demandar la lista de elegibles y, además, porque frente a ella no había agotado los recursos en vía administrativa ni la conciliación prejudicial. Revisados los actos enunciados en la demanda y de cara a la jurisprudencia anteriormente mencionada, la Sala considera que, en efecto, la demanda debió subsanarse en los términos mencionados en el auto inadmisorio, no solo porque así se ordenó en dicho auto (no se recurrió esa decisión), sino porque los actos que demandó efectivamente son actos de trámite que no contienen la voluntad de la administración en forma definitiva.
Revisado el trámite, se tiene que con la demanda se busca que se declaren nulas las respuestas a las reclamaciones radicadas contra los resultados de las pruebas escritas, la solicitud de pruebas, la entrevista y la valoración de antecedentes, los cuales serían susceptibles de ser demandados en caso de que la accionante no hubiera quedado en la lista de elegibles.
En otras palabras, porque la respuesta negativa a las reclamaciones serían las que impidieron continuar en el concurso, lo cual les daría la connotación de un verdadero acto administrativo susceptible de control judicial. Empero, una vez revisado el expediente, se pudo corroborar que la señora Yolanda Briceño Bueno ocupó el sexto lugar en la lista de elegibles para ocupar el empleo denominado PROFESIONAL ESPECIALIZADO, Código 2028, Grado 22, identificado con el Código OPEC No. 148936, según consta en la Resolución No. 18813 del 2 de diciembre de 2022.
Lo anterior deja en evidencia que el acto definitivo susceptible de ser demandado por la señora Yolanda Briceño Bueno sí era la Resolución No. 18813 del 2 de diciembre de 2022 “Por la cual se conforma y adopta la Lista de Elegibles para proveer uno (1) vacante(s) definitiva(s) del empleo denominado PROFESIONAL ESPECIALIZADO, Código 2028, Grado 22, identificado con el Código OPEC No. 148936, MODALIDAD ABIERTO del Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGÍA DE COLOMBIA - INM, Proceso de Selección No. 1511 de 2020 – Nación 3”5, ya que la voluntad de la administración se materializó con ese acto administrativo.
No es cierto que el hecho de que la resolución antes mencionada no estuviera en firme para la fecha de radicación de la demanda, relevara a la accionante de incoar la demanda contra ese acto administrativo, puesto que independientemente de su ejecutoria, lo cierto es que los actos que enunció como demandados no la excluían del concurso de méritos, de tal suerte que no configuraran una decisión definitiva.
Aunque la demandante pide que se dé prevalencia al derecho sustancial sobre el procesal y, en ese sentido se tramite la demanda por ella incoada, lo cierto es que no puede impartírsele trámite a una demanda en la que el acto administrativo no sea susceptible de control judicial, ya que ello conllevaría a una decisión inhibitoria.” 5) Como viene de leerse, la providencia cuestionada examinó de manera expresa cada uno de los cargos formulados por la actora y, en un claro ejercicio de la autonomía 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo judicial, descartó la existencia de los perjuicios alegados con base en el análisis de los elementos fácticos propios del caso concreto. 6) En ese sentido, el tribunal concluyó que los defectos señalados por el juzgado en el auto inadmisorio de la demanda debieron ser subsanados, toda vez que no fueron controvertidos, y porque era cierto que los actos demandados no podían ser cuestionados a través del medio de control incoado, por tratarse de actos de trámite que no contenían una decisión definitiva de la voluntad de la administración, máxime cuando la demandante integraba la lista de elegibles resultante del concurso de méritos. 7) Adicionalmente, la Sala advierte que la demandante no expuso las razones por las cuales considera que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, pues se limitó a aseverar que omitió el análisis de pruebas, sin especificar a cuáles se refería, por lo cual ese reparo no cumple con la carga argumentativa y explicativa mínima necesaria para cuestionar una providencia judicial; de igual forma, los reparos que plantea con relación al desconocimiento del precedente tampoco se acogerán, toda vez que lo que cuestiona la demandante es el control de los actos demandados, aspecto que fue resuelto por el juez ordinario. 8) Así, aunque la demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a los argumentos que plantea, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de aquellos que planteó en el proceso ordinario, los cuales fueron resueltos en el auto del 18 de marzo de 2025. 9) En ese orden de ideas, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir una controversia jurídica ya resuelta por el juez natural de la causa en el proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 10) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03220-01 Demandante: Yolanda Briceño Bueno Acción de tutela – Impugnación fallo F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ (E) Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.