Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06928-01 Demandante: JOSÉ AMADO LÓPEZ MALAVER Demandados: NACIÓN- PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Legitimación en la causa por activa- medio de control de protección de derechos e intereses colectivos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la sala a decidir sobre la impugnación presentada por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 26 de abril de 2024 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado respecto al derecho de petición y declaró improcedente la solicitud de cumplimiento de fallo popular.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Petición de amparo constitucional El señor José Amado López Malaver, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Nación- Presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Boyacá y el departamento de Boyacá - Secretaría de Salud Departamental, con la finalidad de que sean amparados sus derechos al debido proceso, de petición, de acceso a la administración de justicia y «al cumplimiento de fallos judiciales en el marco de una acción popular»1.
Lo anterior, con ocasión del incumplimiento de la providencia emitida el 21 de agosto de 2008 por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la acción popular, identificada con el radicado15000-23-31-000-2004-00559- 002. Además, solicitó que las entidades accionadas le dieran respuesta a las peticiones radicadas. 1 El mecanismo fue presentado el 14 de noviembre de 2023, fecha en la cual se remitió a esta corporación por auto proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Toca, Boyacá. 2 Acción Popular Rad. 15000-23-31-000-2004-0181-00 Demandantes: Corporación para la Defensa de la Gente y Medio Ambiente-Fundegente y Alcides Riaño Sánchez.
Demandado: Municipio de Toca, Boyacá. Por auto de 23 de febrero de 2005 se decretó acumulación del proceso 2004 0559. Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la parte actora solicitó: «1.
Se reconozcan, declaren como vulnerados y se proceda a tutelar los derechos fundamentales aquí invocados y/o aquellos que el juez competente oficiosamente determine, en virtud a los hechos y a lo dispuesto en la Constitución Política Nacional. 2. Se conmine so pena de sanción, a los aquí accionados a que, dentro de un término no superior a las 48 horas, procedan, no solo a valorar en debida forma, despachar y dar respuesta satisfactoria a mis petitorios obrantes en el expediente, como también a emprender sin demora, la realización de aquellas labores hasta hoy omitidas, indispensables en el logro de hacer cumplir a plenitud el contenido y espíritu de los fallos judiciales, abierta y descaradamente burlados, con la anuencia por pasividad de la propia autoridad judicial y ministerio publico aquí accionados. 3.
En la eventualidad de existir algunos aspectos de los fallos qué, por razones de trámites o externalidades, no puedan ser consolidados dentro del lapso de horas antes indicado; se ordene dentro del trámite preferente señalado normativamente, que para la adecuada y efectiva atención de estos asuntos, se deberán proceder a ejecutar, no menos de una/mes, AUDIENCIAS PUBLICAS DE SEGUIMIENTO y control de cumplimiento, para que en todo caso en un término NO SUPERIOR a TRES (3) meses, se logre dar por cumplidos a plenitud los fallos en cuestión y declaradas superada de manera definitiva, la absurda situación en que hoy permanece sumida nuestra comunidad del municipio de TOCA (Boy.). 4.
Ordenar a las CONTRALORÍA – AUDITORÍA y CONTADURÍA GENERAL DE LA NACION, la realización en el municipio de TOCA (Boy.) de una AUDITORÍA FORENSE para los años del 2012/2015 - 2016/2019 –2020/2023, en lo que respecta a los manejos dados a los recursos públicos municipales no solo de las SUPUESTAS INVERSIONES en temas de acueducto, como también del plenario de la contratación pública municipal en todos los aspectos propios de la Administración local. 5.
Las demás que el señor Juez de tutela considere pertinentes, para lograr el objetivo final de protección a derechos fundamentales hasta hoy abiertamente y peligrosamente vulnerados.»3 La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 3 Transcripción literal del escrito de tutela, por lo que puede contener errores. Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Hechos La Corporación para la Defensa de la Gente y Medioambiente – Fundegente- y el señor Alcides Riaño Sánchez presentaron acción popular contra el municipio de Toca, Boyacá en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano a la seguridad, salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea oportuna y eficiente.
Para ello, solicitaron que se ajustara el sistema de suministro de agua para consumo humano. La Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 21 de agosto de 20084, ordenó revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá de 17 de agosto de 20065 en la cual se ampararon los derechos e intereses colectivos invocados dentro de las acciones populares identificadas con los radicados 15000-23-31-000-2004-00559-00 y 15001-23-31-000-2004-00181- 01.
El accionante indicó que radicó petición ante la Presidencia de la República en la que solicitaba que se diera cumplimiento al fallo de acción popular, no obstante, no ha recibido respuesta. 1.3. Sustento de la vulneración La parte actora señaló que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de petición, de acceso a la administración de justicia en el marco de una acción popular, con la omisión del cumplimiento del fallo del 21 de agosto de 2008 por parte de las accionadas. 4 «REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Municipio de Toca (Boyacá) a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, contemplados en los literales a), g), h), j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.En consecuencia, se ordena al Alcalde del mismo municipio efectuar los estudios y las obras que sean pertinentes con el fin de garantizar el suministro efectivo de agua en condiciones aptas para el consumo humano a los habitantes de la referida localidad, para lo cual se le concede el término de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este proveído.
Segundo. Para garantizar el cumplimiento de este fallo, CONFÓRMASE un comité de verificación integrado por las partes, el Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el Defensor del Pueblo y el Secretario de Salud de Boyacá.(…)» 5 «y ordenó al alcalde del municipio de Toca, Boyacá « efectuar los estudios y las obras que sean pertinentes con el fin de garantizar el suministro efectivo de agua en condiciones aptas para el consumo humano a los habitantes de la referida localidad, para lo cual se le concede el término de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este proveído» Así mismo ordenó conformar un comité de verificación integrado por las partes, «el Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el Defensor del Pueblo y el Secretario de Salud de Boyacá» Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que se ha demostrado el desacato de lo ordenado a la alcaldía del municipio de Toca, Boyacá y que las autoridades demandas no han cumplido con realizar el debido seguimiento y control.
Expuso que han pasado 15 años desde que se expidió el fallo y que hasta el momento de interponer la acción constitucional no se ha cumplido con las ordenes emitidas en la decisión popular, en ese orden, indicó que el agua vital para la población sigue siendo impotable tal como se demostró en la medición de parámetros en la que se detectó la presencia de elementos dañinos para el ser humano dentro del acueducto de Toca, Boyacá. El accionante solicitó que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas dar respuesta a las peticiones realizadas.
Por consiguiente, se dé cumplimiento al fallo dictado por el Consejo de Estado y sea «declarada superada de manera definitiva, la absurda situación en que hoy permanece sumida nuestra comunidad del municipio de Toca, Boyacá». Manifestó que la Secretaría de Salud de Boyacá en diversas oportunidades ha informado de la problemática con el agua «no apta para consumo humano» en el municipio, pero que esta no actúa de manera contundente en pro de la comunidad.
Aludió que se presenta un «defecto fáctico» ante la omisión en el decreto de pruebas dentro del proceso y la no apreciación objetiva del material probatorio. Explicó que el derecho de petición es un derecho fundamental y que este fue vulnerado con la falta de respuesta por parte de las entidades y que la violación de dicho derecho conlleva a la transgresión de los demás invocados como es el acceso a la justicia. 1.4.
Trámite de la solicitud de tutela Mediante auto de 5 de marzo de 2024, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado admitió la tutela y, en consecuencia, ordenó notificar a la Presidencia de la República, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación, al Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Boyacá y al Departamento de Boyacá-Secretaría de Salud Departamental.
Asimismo, a la Corporación para la Defensa de la Gente y Medio Ambiente-Fundegente, a Alcides Riaño Sánchez, al Municipio de Toca y al Procurador delegado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. 1.5. Contestaciones Surtidas las notificaciones, se recibieron las siguientes intervenciones: Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.1.
El Tribunal Administrativo de Boyacá rindió informe en el que realizó un recuento de los hechos aludidos por el tutelante correspondientes a lo que a la entidad atañe y suministro el enlace del proceso de la acción de popular. Advirtió que la para la corporación la acción interpuesta debe declararse improcedente por cuanto no considera que el actor tenga legitimación en la causa por activa «toda vez que las demandas de las citadas acciones populares fueron instauradas por la Corporación para la Defensa de la Gente y el Medio Ambiente (Fundegente) y el señor Alcides Riaño Sánchez en contra del municipio de Toca, así pues, el hoy peticionario no fue parte, ni conforma el Comité de Verificación integrado y conformado por parte del Consejo de Estado».
En cuanto a las solicitudes presentadas por el señor López Malaver, adujó que estas fueron contestadas mediante los autos de 6 de abril de 2022 y 22 de septiembre de 2022 en los cuales se resolvió no dar trámite al incidente de desacato por falta de legitimación en la causa por activa y se dispuso remitir a la procuradora delegada para que esta analizara si efectivamente se está desacatando el fallo.
Finalmente, concluyó que la solicitud de amparo no satisface el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad. 1.5.2. En respuesta con fecha de 14 de marzo de 2024, la Defensoría del Pueblo aseguró que la entidad no ha incurrido en ninguna acción u omisión que pueda afectar los derechos alegados por el actor, y que no existe evidencia de radicación de petición alguna realizada por el señor López Malaver. 1.5.3.
La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado, manifestó que el actor carece de legitimación en la causa por activa debido a que no intervino en la acción popular. Asimismo, indicó que la Procuraduría tampoco presenta legitimación y por pasiva, en el entendido que los derechos invocados en la acción constitucional no han sido presuntamente transgredidos con ocasión de una acción u omisión que sea atribuible a la entidad en consecuencia la presente acción no está llamada a prosperar.
Por último, solicitó que se declare que la Procuraduría General de la Nación no tiene legitimación en la causa por pasiva. 1.5.4. Por su parte la Presidencia de la República, en oficio de 18 de marzo de 2024, expresó que después de las verificaciones correspondientes no se encontró ninguna solicitud radicada por el accionante y por tanto la presente acción debe ser negada.
Indicó que no se evidencia que el accionante haya agotado las vías ordinarias antes de pasar a instaurar el amparo deprecado, razón por la cual Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se observa cumplido el requisito de subsidiariedad.
Concluyó que ante la inexistencia de una omisión que pudiera generar una vulneración a las garantías invocadas por el accionante, se solicita negar las pretensiones de la acción respecto a la Presidencia de la República. 15.5. La Fiscalía General de la Nación, por medio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, manifestó que no se encuentra relación de causalidad de acción u omisión por parte de esta y la vulneración alegada, Además precisó que la entidad no tiene competencia para asegurar la potabilidad del agua que se le suministra a la población del municipio de Toca, por ende, no es de resorte de la Fiscalía la presente acción de tutela.
Por lo anterior, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva y desvincular a la entidad del presente trámite. 1.6. Fallo impugnado Mediante sentencia de 26 de abril de 2024, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado decidió negar la solicitud de tutela impetrada por el señor José Amado López Malaver contra la Presidencia de la República, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado y el Departamento de Boyacá- Secretaría de Salud Departamental frente a la vulneración del Derecho de Petición y declaró improcedente la misma respecto de la solicitud de cumplimiento del fallo de la acción popular 15000-23-31-000-2004-00559-00.
Precisó que «la autoridad judicial requirió a la Alcaldía Municipal de Toca y a la Secretaría de Salud del Departamento de Boyacá, para que rindan el respectivo informe de cumplimiento del fallo» lo anterior con la finalidad de verificar que se este obedeciendo lo dispuesto por el juez natural, como quiera que dicho trámite se encuentra en curso, no le es posible al juez de tutela interferir en la actuación «pues esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez natural del asunto». 1.7.
Impugnación La parte demandante solicitó: «Que el superior revise la decisión de primera instancia por carecer de las condiciones necesarias a la sentencia de mérito y congruente, teniendo en cuenta que, se aparta por completo e irrespeta todo parámetro claramente señalado en nuestra propia Constitución Política de 1.991, leyes vigentes y doctrinas jurisprudenciales; además, no se ajusta en lo más mínimo, a los hechos antecedentes que motivaron la tutela ni el debido amparo a los derechos impetrados, por error de derecho y de hecho en el examen y consideración de la petición, por lo cual, extraña e Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inexplicablemente se niega, a cumplir el mandato legal de garantizar como agraviado el pleno goce de derechos del orden Constitucional»6.
Cuestionó el fallo de primera instancia, en cuanto consideró que se basa en deferencias evasivas que favorecen el incorrecto proceder de las entidades demandas. Agregó que el fallador incurre en error al irrespetar los principios constitucionales consagrados en el artículo 86 de la Constitución Política, y a su vez cuestiona la labor del Consejo de Estado en los tiempos de respuesta dados a la solicitud de tutela impetrada. 1.8.
Trámite en segunda instancia El día 26 de julio de 20247 el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra ordenó vincular en calidad de accionantes a la Contraloría General de la República, a la Auditoría General de la República y a la Contaduría General de la Nación con la finalidad de que adelanten las actuaciones que estimen pertinentes.
El 9 de agosto de 2024 el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra manifestó impedimento por incurrir en lo dispuesto en el artículo 56 del Código de procedimiento Pena8l aplicable al caso por disposición del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, lo anterior por cuanto una de las entidades vinculadas por la transgresión de los derechos constitucionales alegados es la Contraloría General de la República en la cual su esposa se desempaña como funcionaria judicial.
Dada la manifestación anterior, se realizó el cambio de ponente9 al doctor Omar Joaquín Barreto Suárez, el cual con escrito allegado el 26 de agosto de 2024, manifestó impedimento por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, toda vez que, su cónyuge y su hijo se encuentran vinculados laboralmente a dos de las entidades accionadas10.
Con providencia de 3 de octubre de 202411 se aceptó el impedimento del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra y se declaró infundado el impedimento del magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez. El despacho ponente presentó proyecto el día 24 de octubre de 2024, el cual 6 Transcripción textual del escrito de impugnación, con posibles errores. 7 Samai actuación No. 6 8 «ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: (…) 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal.» 9 Samai actuación No.21 10 Samai actuación No. 23 11 Samai actuación No. 37 Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no obtuvo la mayoría, por lo que se incluyó al conjuez Pedro Luis Blanco Jiménez, previamente designado para resolver el impedimento planteado por el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, para dirimir el empate. 1.8.1 Contestaciones en segunda instancia 1.8.1.1 La Contaduría General de la Nación argumentó que no tiene responsabilidad alguna frente a los hechos de la acción, toda vez que esta no es competente para pronunciarse sobre el objeto de la tutela.
Aunado a lo anterior, precisó que la entidad no tiene registro alguno de radicación de peticiones por parte del accionante. Finalmente, pidió la desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.8.1.2. Por su parte, la Auditoría General de la República manifestó que no realizaría algún pronunciamiento frente a los hechos narrados en el escrito de la acción de tutela ya que lo pretendido en el asunto de la referencia no le compete a la entidad en el ejercicio de sus funciones.
Requirió que se desvincule de la presente acción, toda vez que acorde con el principio procesal básico de legitimación en la causa por pasiva esta entidad no es el órgano correspondiente para responder. 1.8.1.3. La Contraloría General de la Nación indicó que, si bien el control fiscal es una de sus funciones, en el marco de las competencias establecidas por la Constitución no le es procedente intervenir en actuaciones administrativas en curso o por desarrollarse.
Resaltó que no se observan actuaciones o falta que ameriten el ejercicio de control y que en todo caso la acción de tutela no es el medio idóneo para realizar estas solicitudes. Por lo anterior consideró innecesario pronunciarse sobre los hechos manifestados como violatorios de derechos fundamentales, y finalmente solicitó la desvinculación del presente trámite.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Corresponde a la Sala conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Cuestión previa La Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Contaduría General de la Nación, la Auditoría General de la Nación y la Contraloría General de la Nación solicitaron su desvinculación del presente trámite constitucional, pues a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. La petición será negada dado que la vinculación al proceso se realizó en calidad de accionados, por cuanto el actor formuló pretensiones respecto de estas entidades, así las cosas, las resultas de la presente acción constitucional pueden ser de su interés. 2.3.
Problema jurídico La Sala determinará si se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela y, de ser así, si las autoridades judiciales accionadas lesionaron los derechos fundamentales al debido proceso, de petición, de acceso a la administración de justicia de la parte actora. Para resolver el anterior problema, la Sala abordará los siguientes aspectos (i) las generalidades de la acción de tutela;
(ii) la legitimación en la causa por activa; (iii) derecho de petición; y (iv) el caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra el precepto constitucional, según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º del Decreto 2591 de 199112, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado (subsidiariedad). 12 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Legitimación en la causa por activa El artículo 86 de la Constitución Política, establece que toda persona puede acudir a la acción de tutela «para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública».
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», en los artículos 1°, 10, 46 y 49, precisa que dicha acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;
(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales13. De esa manera, el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto»14.
(Subrayas fuera de texto). La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 200315, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá ejercerla directamente o por quien actúe en su nombre. Por consiguiente, no se «requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad»16. 13Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-793, 27.09.07, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14“Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 del 25 de enero de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez”. 15 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T- 1020, 30.10.03, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 16“Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, con ponencia del Dr. Jaime Córdoba Triviño, señaló: «La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades17, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela» (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela.
(ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso…»18.
En línea con lo anterior, el alto Tribunal Constitucional, en la sentencia T-697 de 2006, indicó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, se tiene que «un primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela es la exigencia de que quien solicite el amparo, se encuentre «legitimado en la causa» para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales.
La legitimación «por activa» exige que el derecho cuya protección se invoca, sea un derecho fundamental radicado en cabeza del demandante y no, en principio, de otra persona». Así las cosas, es importante recordar que, en relación con la legitimación por activa en la acción de tutela, en sentencia de Unificación SU-173 de 2015, se estableció lo siguiente: «La legitimación en la causa es un presupuesto procesal exigido en la acción de tutela, debido a que los derechos fundamentales son inherentes a las personas y, además, son intransferibles, aun tratándose de personas jurídicas o entidades territoriales.
(…) La legitimación para ejercitar la acción de tutela a favor de terceros es excepcional y por lo mismo sólo puede intentarse cuando el interesado 17“Ver sentencia T-531 del 4 de julio de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” 18 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-552, 14.07.06, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demuestre que se ven afectados sus derechos fundamentales y que se halle imposibilitado para deprecar por sí mismo el amparo constitucional; así los interesados son aquellas personas a quienes la decisión afecte directamente en sus derechos fundamentales, esto es, las partes del litigio».19 2.6.
Derecho de petición. La mencionada garantía constitucional se encuentra consagrada en el artículo 23 de la Constitución Política, así: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” Por su parte, con la Ley 1755 de 2015 se reguló el mencionado derecho y se sustituyó el título II del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (artículos 13 a 33), por violación a la reserva de ley estatutaria20.
En dicha norma, se dispuso un término general para resolver las peticiones de 15 días y, como término especial el de 10 días para las solicitudes de documentos e información y, de 30 días cuando se eleve consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo. La Corte Constitucional de manera reiterada ha considerado que el derecho fundamental de petición cuenta con un núcleo esencial, el cual radica en la resolución pronta y oportuna de la cuestión solicitada21.
Por tanto, la vulneración de tal garantía se concreta ante la falta de una respuesta de fondo, clara, oportuna y de manera congruente con lo solicitado, e incluso cuando se omite la notificación de la respuesta al peticionario. A su vez, la citada Corporación ha establecido que la existencia de otros mecanismos para la obtención de información solicitada no es óbice para contestarlo22.
De igual forma, ha establecido que este no se vulnera cuando la administración no está en capacidad de responder por las características del caso concreto, como, por ejemplo, al pedir información acerca de un documento que ha desaparecido. 19 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-173, 16.04.15., M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 Sentencia C – 818 de 2011, Corte Constitucional. 21 Al respecto, se citan las sentencias T-377 de 2000, T – 1075 de 2003, T-1006 de 2001, entre otras. 22 Sentencia T – 1075 de 2003.
Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el referido derecho también comprende la facultad de presentar peticiones ante los funcionarios de la administración de justicia, pero solo en lo que respecta a sus actuaciones de carácter administrativo.
Al respecto, la Corte Constitucional a modo de desarrollo jurisprudencial compila en la sentencia T-377 de 200023 como parámetros para su protección los siguientes: i) el derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa; ii) su núcleo esencial reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; iii) la solicitud debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo pedido; iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; v) la contestación no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa24 y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto.
Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado esa garantía fundamental; viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder; x) ante la presentación de una petición, la entidad debe notificar su respuesta al interesado. 2.7.
Caso concreto Como viene de explicarse, la parte actora considera lesionados sus derechos fundamentales ante la falta de cumplimiento de lo ordenado en la sentencia proferida dentro de las acciones populares con radicado 15000-23-31-000- 2004-00559-00 y 15000-23-31-000-2004-0181-00, a través de la cual la 23 Reiterados, entre otras, en las sentencias T-183 de 2013 y T-908 de 2014. 24 Expresión que desaparece en la Ley 1437 de 2011.
Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Primera del Consejo de Estado protegió los derechos e intereses colectivos y ordenó al alcalde del municipio de Toca, Boyacá «claras obligaciones para dar solución definitiva a la problemática de suministro de agua potable a la comunidad de TOCA, debiendo efectuar los estudios y las obras pertinentes con el fin de garantizar el suministro efectivo de agua en condiciones aptas para el consumo humano al total de los habitantes de la localidad».
Revisadas las actuaciones judiciales realizadas al interior del medio de control mencionado, se observa que el señor José Amado López Malaver no se encuentra legitimado en la causa por activa para instaurar esta acción de tutela toda vez que no actuó dentro de la acción popular objeto de reparo ni fue reconocido como parte al interior de dicho proceso, lo que conlleva ineludiblemente a que no pueda cuestionar el trámite de cumplimiento del fallo que protegió los derechos colectivos.
Lo anterior se fundamenta en el auto de 13 de diciembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el cual se dispuso « … [a]dvertir que el señor José Amado López Malaver, no tiene legitimación en la causa por activa, toda vez que la demanda de las acciones populares de la referencia fue instaurada por la Corporación para la Defensa de la Gente y el Medio Ambiente (Fundegente) y el señor Alcides Riaño Sánchez en contra del municipio de Toca, concluyendo que el ciudadano José Amado López Malaver no fue parte, ni conforma el Comité de Verificación integrado y conformado por parte del Consejo de Estado.» En ese sentido, comoquiera que el señor Antonio José Amado López Malaver no fue parte dentro de las acciones populares con radicado 15000- 23-31-000-2004-00559-00 y 15000-23-31-000-2004-0181-00, tampoco está legitimado en la causa por activa para ejercer la acción de tutela.
Referente a lo relativo al derecho de petición alegado por el accionante, al respecto no se observa que el señor López Malaver aportara evidencia de la fecha y hora del envío de las peticiones, por lo que no hay prueba sobre lo anterior. Por lo tanto, el cargo en mención será negado dado que no se evidencia prueba alguna de la radicación de estas, así como tampoco las entidades hallaron estas en sus registros.
Así las cosas, se revocará el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo impugnado, que declaró improcedente la solicitud de amparo para, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa del accionante; y, se confirmará en lo demás. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la Demandante: José Amado López Malaver Demandados: Nación Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-06928-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniéganse las solicitudes de desvinculación elevadas por Procuraduría General de la Nación, Fiscalía General de la Nación, la Contaduría General de la Nación, la Auditoría General de la Nación y la Contraloría General de la Nación.
SEGUNDO: Revócase parcialmente la sentencia del 26 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró improcedente el amparo frente a la solicitud de cumplimiento del fallo de la acción popular objeto de controversia y, en su lugar, declárase la falta de legitimación en la causa por activa del actor frente a ese reparo.
TERCERO: Confírmase el fallo impugnado, en cuanto denegó el amparo del derecho de petición.
CUARTO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez [10] días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Salva voto PEDRO LUIS BLANCO JIMÉNEZ Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx