Radicado: 66001-23-33-000-2018-00374-01 (66764) Demandante: Municipio de Dosquebradas 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de repetición – Ley 1437 de 2011 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00374-01 (66764) Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Asdrúbal González Zuluaga Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos durante la vigencia de la Ley 678 de 2001.
Se confirma la decisión de negar las pretensiones de la demanda debido a que estas no son de naturaleza indemnizatoria sino meramente restitutiva. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Dosquebradas contra la sentencia proferida el 29 de enero de 2021 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La Sala es competente para proferir esta providencia de conformidad con los artículos 150 y 152, numeral 11, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). El recurso de apelación fue interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 20211, por lo que, de conformidad con el artículo 624 del CGP, su trámite se rige por esa norma. Dicho recurso fue admitido mediante auto del 13 de agosto de 20212.
El Ministerio Público guardó silencio. I.
ANTECEDENTES A. Posición de la demandante 1.- La demanda que dio origen al presente proceso fue interpuesta el 5 de septiembre de 2018 por el Municipio de Dosquebradas (Risaralda). Se dirigió contra Asdrúbal González Zuluaga con el fin de obtener el reintegro de lo pagado por la entidad como consecuencia de la condena impuesta por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia proferida del 8 de febrero de 2017 dentro del proceso de reparación directa de radicado 66001-23-31-000-2007-00299-01 (37958). 1 El recurso de apelación fue interpuesto el 4 de febrero de 2021 (índice 2 del expediente en Samai – Anexo 22). 2 Índice 4 del expediente en Samai.
Radicado: 66001-23-33-000-2018-00374-01 (66764) Demandante: Municipio de Dosquebradas 2 2.- A partir de lo afirmado en el escrito de la demanda y de los documentos allegados por la parte demandante, se extrae lo siguiente: 2.1.- El Municipio de Dosquebradas adelantó una licitación pública con el fin de <<ejecutar, por parte del contratista, las actuaciones correspondientes para la prestación del servicio de suministro de vigilancia para las instituciones educativas oficiales del municipio (…)>>.
Esta licitación fue adelantada por la Secretaría de Educación, Cultura, Deporte y Recreación del municipio, cuyo secretario era el demandado Asdrúbal González Zuluaga. 2.2.- En el marco del proceso licitatorio se seleccionó a la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda., por lo que entre esta y el Municipio de Dosquebradas se celebraron los siguientes contratos: (i) el contrato 179, vigente entre el 22 de marzo y el 18 de agosto de 2006;
(ii) el contrato 238, vigente entre el 29 de septiembre y el 2 de octubre de 2006; (iii) el contrato 243, vigente entre el 13 de octubre y el 14 de noviembre de 2006; (iv) el contrato 285, vigente entre el 19 y el 31 de diciembre de 2006; (v) el contrato 003, vigente entre el 12 y el 22 de enero de 2007; (vi) el contrato 025, vigente entre el 14 de marzo y el 23 de abril de 2007; y (vii) el contrato 105, vigente entre el 22 de junio y el 21 de julio de 2007. 2.3.- En los periodos comprendidos entre (i) el 15 de noviembre y el 18 de diciembre de 2006, (ii) el 1° al 11 de enero de 2007, (iii) el 23 de enero al 13 de marzo de 2007 y (iv) el 24 de abril al 21 de junio de 2007, la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. prestó el servicio de vigilancia sin un contrato y, por ende, sin una remuneración. Por consiguiente, el 5 de octubre de 2007 dicha empresa interpuso una demanda de reparación directa contra el Municipio de Dosquebradas para obtener el pago del servicio efectivamente prestado. 2.4.- En sentencia del 20 de agosto de 2009 el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda.
Esa decisión fue apelada, y en sentencia del 8 de febrero de 2017 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió revocarla; en su lugar, condenó al Municipio de Dosquebradas bajo el argumento de que se enriqueció sin justa causa en los periodos durante los cuales la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. prestó el servicio de vigilancia sin la existencia de un contrato. 2.5.- En virtud de lo anterior, el 13 de octubre de 2017 el Municipio de Dosquebradas canceló a favor de la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. la suma de novecientos treinta y siete millones cuatrocientos setenta y tres mil setecientos dos pesos ($937.473.702). 3.- Según la entidad demandante, el daño fue causado por la culpa grave del demandado Asdrúbal González Zuluaga, puesto que este –en su calidad de secretario de Educación, Cultura, Deporte y Recreación del Municipio de Dosquebradas– le pidió a la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. que continuara prestando sus servicios de vigilancia en las instituciones educativas del municipio durante los periodos en los que no medió contrato alguno. A juicio de la entidad, con su comportamiento, el demandado excedió las facultades contempladas en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993.
En este sentido, invocó la presunción de culpa grave contenida en el numeral 1° del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, esta es, <<violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho>>. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00374-01 (66764) Demandante: Municipio de Dosquebradas 3 B. Posición del demandado 4.- El demandado Asdrúbal González Zuluaga se opuso a las pretensiones de la demanda.
Como argumentos de defensa expuso que: (i) solo tuvo conocimiento de los contratos 003 (vigente entre el 12 y el 22 de enero de 2007) y 025 (vigente entre el 14 de marzo y el 23 de abril de 2007), ya que renunció a su cargo el 6 de abril de 2007; (ii) en ningún momento autorizó la prestación del servicio de seguridad sin la existencia de un contrato previo;
(iii) el alcalde era la única autoridad capaz de oponerse a la prestación del servicio, ordenando a los empleados de la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. que se retiraran de las instalaciones educativas, pues solo él tenía facultades de policía; (iv) a pesar de que los rectores de las instituciones educativas tenían conocimiento de que la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. estaba prestando el servicio de vigilancia sin vinculación contractual, nunca se opusieron a la prestación del servicio y permitieron que los empleados de dicha empresa ingresaran a las instalaciones;
(v) de la sentencia condenatoria no es posible inferir su responsabilidad, por cuanto no participó en el proceso de reparación directa; (vi) en la audiencia de conciliación prejudicial a la que fue citado el Municipio de Dosquebradas por parte de la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda., este <<se abstuvo de conciliar (…) con el argumento de que ninguno de los funcionarios de la administración municipal había autorizado la prestación del servicio de vigilancia (…) sin un contrato previo>>;
(vii) la acción de repetición no es procedente, pues el dinero pagado a favor de la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. no representa una indemnización por la causación de un daño antijurídico, sino el reconocimiento de un servicio prestado; (viii) el pago del servicio de vigilancia <<obedece a las cargas comunes que el municipio estaba obligado a soportar>>; y (ix) en caso de aceptar que se consintió a la prestación del servicio de vigilancia sin la existencia de una vinculación contractual, lo cierto es que esto se hizo con el fin de proteger a los estudiantes del municipio y de <<evitar un daño mayor>>.
C. Sentencia recurrida 5.- En sentencia proferida el 29 de enero de 2021, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda porque no encontró demostrado el supuesto de hecho de la presunción de culpa grave invocada. Expuso las siguientes consideraciones: 6.- En el plenario no obra prueba alguna de que la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. hubiera prestado el servicio de vigilancia en las instituciones educativas del Municipio de Dosquebradas sin la suscripción de nuevos contratos por indicación del demandado.
En particular, se tiene que: (i) la sentencia condenatoria no es oponible al demandado; (ii) las pruebas recaudadas en el proceso de reparación directa, con base en las cuales se evidenció que la empresa continuó prestando sus servicios por petición del demandado, no fueron trasladadas al presente trámite; (iii) no se arrimó el acto de delegación por medio del cual el alcalde del municipio le confirió al demandado la facultad de celebrar contratos con la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda. o de solicitar la continuidad de la prestación del servicio; y (iv) el testigo Leonardo Antonio Ramírez solo mencionó que <<si mal no recordaba>> el secretario de Educación tenía delegación para <<ese tipo de gastos>>.
Radicado: 66001-23-33-000-2018-00374-01 (66764) Demandante: Municipio de Dosquebradas 4 D. Recurso de apelación 7.- La entidad demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se condene al demandado. Su inconformidad se centra en los siguientes puntos: (i) no es cierto que para que las pretensiones pudiesen prosperar se haya debido llamar en garantía con fines de repetición al demandado dentro del proceso de reparación directa;
(ii) no debe perderse de vista que en la sentencia del 8 de febrero de 2017 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado encontró probado que el demandado Asdrúbal González Zuluaga <<participó en la acción que detonó la condena impuesta>>; (iii) dicha sentencia no representa una prueba trasladada sino una prueba documental, por lo que sí acredita que el agente estatal demandado, obrando como servidor público, violó sendas <<disposiciones de orden contractual>> y, con ello, <<ocasionó la condena pagada por el Municipio de Dosquebradas>>;
(iv) el demandado trasgredió varias disposiciones de la Carta Política y el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, pues <<entre 2006 y 2007 generó acciones de constreñimiento a un contratista con el fin de seguir prestando el servicio de vigilancia en las instituciones oficiales de educación sin mediar relación contractual formal>>; y (v) además de acreditarse la culpa grave del demandado, se probó la existencia de una condena contra la entidad demandada, el pago efectivo de dicha condena y la calidad de agente estatal del demandado, por lo que la acción debe prosperar.
II. CONSIDERACIONES E. Decisión 8.- La Sala se pronunciará de fondo porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar y la demanda fue presentada oportunamente, como se explica a continuación: 8.1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal l) del CPACA3, la demanda de repetición debe presentarse en un término de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la fecha en la que efectivamente se realizó el pago de la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con el que la entidad contaba para pagar. 8.2.- En este caso, el pago se realizó antes del vencimiento del plazo para pagar4, por lo que para determinar el término de caducidad debe tenerse en cuenta la fecha del pago.
Como este fue realizado el 13 de octubre de 2017, la demanda de repetición presentada el 5 de septiembre de 2018 se radicó oportunamente. 9.- La Sala confirmará la decisión de negar las pretensiones de la demanda de repetición debido a que estas no son de naturaleza indemnizatoria, sino meramente restitutiva. 10.- En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la acción de repetición es procedente para recuperar el valor de la <<reparación patrimonial>> que haya asumido el 3 Esta norma es aplicable en su redacción original, previa a la modificación introducida por el artículo 43 de la Ley 2195 de 2022, porque esta solo aplica para las condenas ejecutoriadas con posterioridad a la entrada en vigencia de esa ley. 4 La sentencia de segunda instancia quedó ejecutoriada el 6 de abril de 2017 (fl. 29, C-1) y el pago se realizó el 13 de octubre de 2017 (fl. 68, C-1).
Por consiguiente, la condena impuesta contra el Municipio de Dosquebradas fue pagada antes del vencimiento del término de dieciocho (18) meses previsto en el artículo 177 del CCA. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00374-01 (66764) Demandante: Municipio de Dosquebradas 5 Estado por cuenta del <<daño antijurídico>> causado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.
Igualmente, en desarrollo de esa norma superior, el artículo 2 de la Ley 678 de 2001 dispone que la entidad estatal deberá repetir cuando la conducta del agente haya dado lugar a un <<reconocimiento indemnizatorio>>; agente que, conforme al artículo 14 de esa ley, debe ser condenado de acuerdo con su participación <<en la producción del daño>>.
Es decir que la acción de repetición procede cuando se pretende el reintegro de una suma de dinero que el Estado pagó a manera de indemnización o reparación de perjuicios; así lo ha establecido esta Corporación en varias oportunidades: <<La acción de repetición es una acción de responsabilidad patrimonial que permite recuperar u obtener ante la jurisdicción el reintegro de lo pagado por las entidades públicas en virtud del reconocimiento indemnizatorio impuesto judicialmente al Estado en una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, como consecuencia de la acción u omisión gravemente culposa o dolosa de un servidor o ex servidor público o de un particular investido de una función pública>>5. 11.- En este caso, la Sala encuentra que la suma de dinero pagada por el Municipio de Dosquebradas a favor de la empresa Águila de Oro de Colombia Ltda., no constituye un <<reconocimiento indemnizatorio>> o una <<reparación patrimonial>>, en los términos constitucionales, legales y jurisprudenciales anteriormente descritos.
Lo anterior, ya que la entidad territorial no fue condenada a indemnizar los perjuicios derivados de un daño antijurídico, sino a pagar el valor de un servicio que le fue efectivamente prestado; servicio que, al no haber sido remunerado, representa un enriquecimiento sin justa causa a su favor. F. Costas 12.- El primer inciso del artículo 188 del CPACA dispone que <<salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil>>.
La condena en costas es procedente en la acción de repetición porque en esta se ventilan intereses patrimoniales de las entidades públicas. 13.- Como quiera que el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante fue resuelto de forma desfavorable, la Sala la condenará en costas de acuerdo de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA, las cuales serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 31 de mayo de 2006.
Rad. 25000-23-26-000-2003-00300-01(28448). C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00374-01 (66764) Demandante: Municipio de Dosquebradas 6
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 29 de enero de 2021 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de repetición.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la demandante a pagar las costas y agencias en derecho, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar las costas y agencias en derecho, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Ausente con excusa ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto