REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Demandante: SIXTO ARÉVALO MANTILLA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – NULIDAD DEL ACTO QUE DECLARÓ INCUMPLIMIENTO E IMPUSO MULTA Síntesis del caso: la parte actora pide que se declare la nulidad de las resoluciones mediante las cuales se impuso multa durante la ejecución del contrato de concesión minera en atención a la modificación dispuesta en la Ley 1450 de 2011 sobre el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas); el tribunal de primera instancia concedió la nulidad parcial de los actos administrativos demandados por el hecho de haber dado aplicación a lo dispuesto en una ley posterior cuando debió prevalecer lo determinado en la ley especial, esto es, el Código de Minas.
Inconforme con la decisión la entidad demandada se opone a la sentencia e insiste en que la ley posterior por el hecho de modificar la anterior prevalece sobre aquella. Temas: prevalencia en la aplicación de la ley en el tiempo – criterio cronológico sobre el especial – multas en contratos de concesión minera – Ley 1450 de 2011 – Ley 685 de 2001.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 4 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Minas y Energía, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y denegó las demás súplicas de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Minas y Energía.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la decisión contenida en las resoluciones no. VSC-001045 del 15 de noviembre de 2019, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería impuso una multa al consorcio minero Los Laches, equivalente a 416 SMLMV, en el marco del contrato de concesión minera no. 2599T, y de la resolución no. VSC- 00242 de 23 de junio de 2020, por la que rechazó por extemporáneo el 2 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia recurso de reposición y redujo la multa impuesta a 349 SMLMV, bajo el entendido de que el valor de la multa impuesta al concesionario asciende a 10,47 SMLMV y se negarán las demás pretensiones.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: NO CONDENAR en costas.
QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUÉLVASE al interesado sin necesidad de desglose los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente” (fl. 25 índice no. 2 SAMAI – negrillas y mayúsculas fijas del original).
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 28 de julio de 2021 en la Oficina Judicial de Cúcuta (Norte de Santander) 1, el señor Sixto Arévalo Mantilla, actuando por intermedio de apoderado judicial interpuso demanda en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Agencia Nacional de Minería (ANM) en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales (índice no. 2 SAMAI)2 con las siguientes súplicas: “PRIMERO: Que se declare por parte de ese Honorable Tribunal la nulidad de la Resolución 01045 del 15 de noviembre de 2019.
SEGUNDO: Que se declare nula la Resolución número 0242 del 23 de junio de 2020, la cual decide negar el recurso de reposición de la Resolución 01042 del 15 de noviembre de 2019.
TERCERO: Que se restablezca el derecho que tiene el consorcio según el contrato de concesión 2599T, firmado el 13 de junio de 2005 de conformidad con el artículo 46 y 115 de la Ley 685 del 2001 en concordancia con la cláusula décima quinta del contrato de concesión 2599T.
CUARTO: Que se decrete por parte de ese Honorable Tribunal como 1 Por auto de 5 de agosto de 2021, el proceso fue remitido por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de constatar que el contrato de concesión objeto de demanda fue celebrado en la ciudad de Bogotá y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 293 de la Ley 685 de 2011 (documento no. 9 – índice no. 2 SAMAI). 2 La demanda fue inadmitida por auto del 25 de octubre de 2021, luego de la debida subsanación presentada por la parte actora fue admitida mediante providencia del 21 de febrero de 2022 y, posteriormente, fue admitida la adición a la demanda presentada dentro de la oportunidad (documentos números 15, 18, 20, 23 y 30 – índice no. 2 SAMAI). 3 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia medida cautelar la suspensión provisional de las resoluciones 1045 del 15 de noviembre de 2019 y 0242 del 23 de junio de 2020, demandadas las cuales sustentaré en escrito separado.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior La Nación – Ministerio de Minas – Agencia Nacional de Minería, sean condenados a pagar las expensas y agencias en derecho, que incurrió mi poderdante, desde la interposición del recurso pasando por la conciliación y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, incoada en este Tribunal de conformidad con lo dispuesto en los artículos 187 y 188 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011 en concordancia con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.” (fls. 10 y 11 del documento no. 18 – índice no. 2 SAMAI – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2.
Hechos Como fundamento fáctico la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El 13 de junio de 2005, el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) celebró el contrato de concesión no. 2599T con el consorcio Minero Los Laches (integrado por la compañía Minas San Jorge y Cia Ltda y los señores Luis Hernando Gil Vargas, Diomedes José Golú Sandoval, Bernabé Ortega, Pedro Miranda Ramírez, Gladis Arismendi Parada, Sixto Arévalo Mantilla y Fernel Arévalo Mantilla) con el objeto de llevar a cabo “la exploración y explotación de carbón (clasificación definida por el proponente) carbón mineral (clasificación definida mediante Resolución no. 181108 de 2003 expedida por el Ministerio de Minas)” (fl. 84 documento anexos demanda – índice no. 2 SAMAI), en una extensión superficiaria total de 246 hectáreas y 6.450 metros cuadrados con un plazo de treinta (30) años. 2) El 7 de mayo de 2007, mediante la Resolución no. 0124 la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (Corponor) otorgó al consorcio Minero Los Laches licencia ambiental por una vigencia de treinta (30) años. 3) El 24 de septiembre de 2014, el consorcio Minero Los Laches allegó a la ANM la actualización del programa de trabajos y obras (PTO), en atención a los requerimientos realizados a través de la Resolución GSC-ZN-000041 de 30 de agosto de 2013. 4 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia 4) El 7 de abril de 2015, mediante el concepto PARCU-0148 la ANM decidió no aprobar el programa de trabajos y obras (PTO). 5) El 15 de noviembre de 2019, a través de la Resolución no. 001045 la ANM impuso al consorcio Minero Los Laches una multa de cuatrocientos dieciséis (416) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 6) El 17 de diciembre de 2019 el consorcio Minero Los Laches interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución no. 001045 mediante el envío de un mensaje de datos a los correos electrónicos anm@anm.gov.co y contactenos@anm.gov.co. 7) El 19 de diciembre de 2019, el consorcio Minero Los Laches radicó un recurso de reposición en contra de la Resolución no. 001045 en forma física, con aclaración de que el mismo había sido remitido a través de mensaje de datos el 17 de diciembre de 2019. 8) El 6 de noviembre de 2020, la ANM mediante la Resolución no. 0242 de 23 de junio de 2020 rechazó el recurso de reposición formulado en contra de la Resolución 001045 de 2019. 3.
Fundamento de la demanda 1) En el texto de la demanda la actora presentó como fundamentos de derecho y concepto de violación normativa, en resumen, lo siguiente: Las Resoluciones números 001045 de 15 de noviembre de 2019 y 00242 de 23 de junio de 2020, mediante las cuales la ANM impuso una multa al consorcio Minero Los Laches y rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución no. 001045 de 2019, adolecen de nulidad, por el hecho de haber sido expedidas con falsa motivación, por razón de un único cargo de nulidad: violación del derecho del debido proceso, del derecho de defensa y del principio “pacta sunt servanda”, respecto del cual hizo el siguiente razonamiento: 5 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia Con la expedición de la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019, la ANM desconoció lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 en virtud del cual la multa aplicable era hasta de treinta (30) salarios mínimos mensuales vigentes y no de cuatrocientos dieciséis (416) como arbitrariamente fue impuesta, decisión que constituye un actuar unilateral alejado de lo dispuesto por las partes en el negocio jurídico y en las normas jurídicas que lo regulan.
De otra parte, con la expedición de la Resolución no. 00242 de 20 de junio de 2020, la ANM desconoció que el consorcio Minero Los Laches había hecho uso del recurso de reposición en contra de la Resolución no. 001045 de 2019 dentro del término que tenía para ello mediante la remisión de un mensaje de datos a los correos electrónicos de la entidad pero, fue declarada su interposición extemporánea, pues, solo se tuvo en cuenta la radicación física del recurso realizada en forma posterior a la electrónica. 2) Con el escrito de adición de la demanda, la parte actora agregó al concepto de violación la desviación de poder, infracción de las normas en que debía fundarse y de los principios de confianza legítima, legalidad y buena fe, con base en lo siguiente: En el presente asunto, se tiene que la ANM expidió unos actos administrativos dentro de su órbita de competencia, con observancia de las formalidades previstas en la ley, pero, usó sus poderes con fines distintos a los conferidos en ella ya que, con la expedición de tales resoluciones violó los principios de legalidad, buena fe y confianza legítima, situación que configura el vicio de desviación de poder de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84 del CCA (artículo 137 CPACA).
Adicionalmente, con la expedición de la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019 la ANM incurrió en la inaplicación de las normas en que debía fundarse, pues, en la cláusula decimoquinta del contrato se estipuló que las multas por incumplimiento podían imponerse en forma sucesiva en cuantía hasta de treinta (30) salarios mensuales legales vigentes y, en claro desconocimiento de los principios de la confianza legítima, legalidad y buena fe la ANM impuso una multa por un 6 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia monto de cuatrocientos dieciséis (416) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 4.
Posición de la parte demandada 4.1 Ministerio de Minas y Energía A través de escrito radicado el 6 de mayo de 2022 contestó la demanda con oposición a las pretensiones, formuló excepciones y solicitó que fueran negadas las súplicas (documento no. 26 – índice no. 2 SAMAI) con los siguientes argumentos: 1) Según lo dispuesto en el Decreto 4134 de 2011, mediante el cual se creó la Agencia Nacional de Minería, como agencia estatal de naturaleza especial adscrita al Ministerio de Minas y Energía, la competencia asignada a dicha entidad en condición de autoridad minera es la de suscribir los contratos de concesión, realizar el respectivo seguimiento e imponer las sanciones a que haya lugar por razón del incumplimiento de las obligaciones contenidas en dichos negocios jurídicos. 2) Propuso como excepción la “falta de legitimación en la causa por pasiva y ausencia de participación del Ministerio en la expedición de los actos administrativos cuestionados”, toda vez que el Ministerio de Minas y Energía no tuvo injerencia ni participación en la determinación de las decisiones adoptadas con las Resoluciones números 001045 de 2019 y 00242 de 23 de junio de 2020. 4.2 Agencia Nacional de Minería El 19 de mayo de 2022 mediante memorial contestó la demanda con oposición a las pretensiones, formuló excepciones y solicitó que fueran negadas las súplicas (documento no. 27 – índice no. 2 SAMAI) con apoyo en el siguiente razonamiento: 1) En el presente asunto, el consorcio demandante afirma haber remitido el recurso de reposición en contra de la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019 a través de los correos electrónicos a las direcciones de la entidad; sin embargo, no aporta la constancia de recibo de sus mensajes que arroja el sistema en forma 7 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia automática, en los términos en que lo establece el artículo 61 de la Ley 1437 de 2011. 2) Asimismo, el sistema en respuesta a la radicación de cualquier comunicación remite un número de radicación, información que no aporta al expediente el demandante. 3) De otra parte, la oficina de sistemas de la ANM emitió una certificación en la que se constata que durante los días 17 a 18 de diciembre de 2019 el señor Sixto Arévalo Mantilla no formuló comunicación electrónica alguna. 4) Los fundamentos y consideraciones adoptados con la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019 corresponden al análisis realizado entre las situaciones fácticas acaecidas en contraste con la tasación y graduación de la multa, ejercicio que concluyó con una actuación que encuadraba en nivel grave, entre 9 o más faltas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 5 (numeral 2) de la Resolución no. 91455 de 24 de diciembre de 2014 expedida por la ANM. 5) Propuso como excepciones las que se relacionan a continuación: a) “Existencia de una obligación legal o reglamentaria y la omisión en su cumplimiento”, en la medida en que la decisión adoptada en las resoluciones acusadas de ilegalidad en el presente asunto fue soportada en lo dispuesto en la Ley 685 de 2001, normatividad especial y de aplicación preferente en los asuntos mineros. b) “Inexistencia de daños y perjuicios económicos causados por parte de la Agencia Nacional de Minería”, por cuanto en el expediente no se encuentra probada la existencia de perjuicios, pues, el titular minero es quien no ha dado cumplimiento a las obligaciones contractuales adquiridas desde la suscripción del contrato de concesión. 8 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia 5.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C en providencia del 4 de mayo de 2023 (documento no. 63 – índice no. 2 SAMAI) declaró la ausencia de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Minas y Energía, declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y denegó las restantes súplicas de la demanda con fundamento en lo siguiente: 1) Como elemento inicial se precisa que la Nación – Ministerio de Minas y Energía no fue la entidad que profirió los actos administrativos cuya nulidad se persigue y, aunque la ANM se encuentra adscrita al ministerio, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 4134 de 2011, dicha entidad cuenta con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, por lo que el ministerio de Minas y Energía carece de legitimación en la causa por pasiva para comparecer a este proceso. 2) En los términos de la cláusula decimoquinta del contrato de concesión no. 2599T se tiene que, ante los incumplimientos del contratista la ANM puede imponer “multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción” (fl. 18 ibidem), texto que refleja con idéntica redacción lo dispuesto por el legislador en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001. 3) La ANM, además, con la expedición de la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019 impuso multa al concesionario por un monto de cuatrocientos dieciséis (416) salarios mínimos mensuales vigentes en atención a lo previsto en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, cuantía que posteriormente redujo a trescientos cuarenta y nueve (349) salarios mínimos mensuales vigentes. 4) En el presente asunto, surge un conflicto entre la regla general contenida en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 en virtud de la cual a todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración y la norma especial en materia minera contenida en la Ley 685 de 2001. 9 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia 5) El artículo 38 de la Ley 153 de 1887 establece una premisa general, según la cual en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración y, a renglón seguido, la misma norma introduce la excepción de que la infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido. 6) Por su parte, el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 preceptúa que se entenderán incorporadas al contrato las leyes vigentes al tiempo de su celebración y determina que dicha premisa debía ser aplicada sin excepción o salvedad alguna. 7) En ese contexto normativo, se estima fundado el cargo de nulidad consistente en infracción de las normas en que debía fundarse puesto que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, norma posterior y especial de prevalente observancia en el ámbito minero, la norma que gobernaba el contrato de concesión no. 2599T en materia sancionatoria sería la contenida en el artículo 115 de ese mismo código, disposición que, además, era la más favorable para el sujeto de la pena. 8) En ese orden, con el propósito de tasar el monto de la multa que habrá de imponerse en contra del demandante, se parte del análisis realizado con apoyo en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 con base en el cual las multas se incrementan hasta en mil (1.000) salarios mínimos mensuales vigentes, razón por la cual, como el monto impuesto fue de trescientos cuarenta y nueve (349) salarios mínimos mensuales vigentes, se calculará el 34,9% del tope máximo de treinta (30) salarios mínimos mensuales previsto en las disposiciones aplicables, de lo cual se obtiene una suma equivalente a diez punto cuarenta y siete (10.47) salarios mínimos mensuales, que será el valor al que se condene a pagar al concesionario por concepto de multa. 7.
El recurso de apelación La Agencia Nacional de Minería en condición de entidad demandada interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (documento no. 65 – índice no. 2 SAMAI) el cual fue concedido por el a quo mediante auto de 26 de 10 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia junio de 2023 (documento no. 67 – índice no. 2 SAMAI), impugnación que fue sustentada en los términos que se reseñan a continuación: 1) El tribunal de primera instancia pasó por alto que el contrato de concesión no. 2599T fue suscrito en vigencia de la Ley 685 de 2001 y que posteriormente esa normatividad fue modificada con la Ley 1450 de 2011 y actualmente es la que se encuentra vigente. 2) Al respecto, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 dispone expresamente que la “infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido” y, a su turno, el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 prescribe que “las multas previstas en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, se incrementarán hasta en mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones contractuales”. 3) En atención al criterio hermenéutico cronológico la Ley 1450 de 2011 resulta de prevalente aplicación por ser posterior a la Ley 685 de 2001 y no como equívocamente el a quo realizó el ejercicio respecto de la Ley 153 de 1887, máxime si se tiene en cuenta que la Ley 1450 solo amplió el monto de las multas a imponer sin modificar las conductas susceptibles de sanción. 8.
Actuación surtida en segunda instancia 1) El 11 de diciembre de 2023 se admitió el recurso de apelación (índice no. 5 SAMAI). 2) Posteriormente, el 13 de diciembre de 2023 se notificó al Ministerio Público del auto admisorio (índice no. 9 SAMAI) y, en los términos del numeral 5 del artículo 247 del CPACA se le informó que no había solicitud ni decreto de pruebas en segunda instancia y se corrió traslado para emitir el respectivo concepto (índice no.10 SAMAI). 3) En dicho término las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (índice no. 11 SAMAI). 11 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la impugnación, 3) conclusiones y, 4) condena en costas y agencias en derecho. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La demanda está dirigida a obtener la nulidad de la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019 mediante la cual se impuso multa al concesionario en cuantía de cuatrocientos dieciséis (416) salarios mínimos mensuales legales vigentes y, de la Resolución no. 00242 de 23 de junio de 2020, a través de la cual se rechazó el recurso de reposición formulado en contra de la Resolución no. 001045 de 2019 y se redujo el monto de la multa impuesta a trescientos cuarenta y nueve (349) salarios mínimos mensuales legales vigentes, ambos actos administrativos emitidos por la ANM.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y denegó las demás súplicas de la demanda, en atención a que la Ley 685 de 2001 (ley especial) era la aplicable al presente asunto en forma preferente a la ley posterior y, en consecuencia, que la multa impuesta resultaba superior al tope máximo establecido por el legislador.
La entidad demandada interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia sobre la base de sostener que la Ley 1450 de 2011 modificó la Ley 685 de 2001 y que en ese sentido la normatividad aplicable al caso concreto es la posterior. La sentencia apelada será confirmada. 12 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia 2.
Análisis de la impugnación 2.1 Hechos probados Examinadas las pruebas allegadas al proceso, se encuentran debidamente acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión que debe adoptase: 1) El 13 de junio de 2005, el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) celebró el contrato de concesión no. 2599T con el consorcio Minero Los Laches (integrado por la compañía Minas San Jorge y Cia Ltda y los señores Luis Hernando Gil Vargas, Diomedes José Golú Sandoval, Bernabé Ortega, Pedro Miranda Ramírez, Gladis Arismendi Parada, Sixto Arévalo Mantilla y Fernel Arévalo Mantilla) con el objeto de llevar a cabo “la exploración y explotación de carbón (clasificación definida por el proponente) carbón mineral (clasificación definida mediante Resolución no. 181108 de 2003 expedida por el Ministerio de Minas)” (fl. 84 documento anexos demanda – índice no. 2 SAMAI), en una extensión superficiaria total de 246 hectáreas y 6450 metros cuadrados y con un plazo de treinta (30) años (fls. 84 a 94 documento no. 6 – índice no. 2 SAMAI). 2) La cláusula decimoquinta del contrato de concesión no. 2599T prevé expresamente lo siguiente: “CLÁUSULA DÉCIMO QUINTA.- Multas.
En caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por parte de EL CONCESIONARIO, previo requerimiento, LA CONCEDENTE podrá imponer administrativamente multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del presente contrato, siempre que no fueren causal de caducidad o que LA CONCEDENTE, por razones de interés público expresamente invocadas, se abstuviera de declararla.
Cada multa deberá ser pagada por EL CONCESIONARIO dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la providencia que la imponga. SI EL CONCESIONARIO no cancelare oportunamente las multas de que trata esta cláusula, LA CONCEDENTE las hará efectivas con cargo a la póliza de cumplimiento, sin perjuicio de que se declare la caducidad.
En el caso de contravenciones de las disposiciones ambientales, la autoridad ambiental aplicará las sanciones previstas en las normas ambientales vigentes.” (fl. 91 ibidem – mayúsculas sostenidas, subrayado y negrillas del original) 13 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia 3) El 15 de noviembre de 2019, la ANM mediante la Resolución no. 001045 declaró el incumplimiento del consorcio Minero Los Laches en la ejecución del contrato de concesión no. 2599T en relación con los hallazgos de la inspección de campo sobre aspectos de higiene y seguridad minera, como consecuencia de lo anterior impuso una multa de cuatrocientos dieciséis (416) salarios mínimos mensuales legales vigentes (fls. 13 a 68 documento. 6 – índice no. 2 SAMAI). 4) El 17 de diciembre de 2019, a través de mensaje de datos dirigido a las direcciones de correo electrónico de la ANM, el consorcio Minero Los Laches interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019 (fls. 95 y 96 ibidem). 5) El 19 de diciembre de 2019, mediante radicación no. 20199070427392 el consorcio Minero Los Laches presentó recurso de reposición en contra de la Resolución no. 01045 de 2019 en forma física (fl. 4 documento no. 6 – índice no. 2 SAMAI). 6) El 23 de junio de 2020, la ANM rechazó el recurso de reposición formulado por parte del consorcio Minero Los Laches por haber sido presentado en forma extemporánea, pues, la remisión del escrito realizada aparentemente por mensaje de datos nunca llegó a la bandeja de entrada de los correos electrónicos de la entidad y, sin perjuicio de lo anterior, se redujo el monto de la multa a trescientos cuarenta y nueve (349) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en atención a la división efectuada por los promedios para establecer el valor fijado según el rango de producción, típico y número de fallas cometidas (fls. 3 a 12 ibidem). 2.2 El caso concreto 1) En los precisos términos del recurso de apelación ejercido por la entidad demandada, el tribunal de primera instancia concedió la nulidad parcial de los actos administrativos demandados con la indebida determinación de que la ley especial prevalece sobre la posterior, pasando por alto que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 las infracciones se castigan con arreglo a la ley vigente al momento en que se hubieren cometido. 14 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia 2) En el presente asunto se ponen en contraste varias normatividades que deben valorarse e interpretarse con el fin de determinar la realmente aplicable a este caso objeto de estudio: a) El contrato de concesión no. 2599T fue suscrito el 13 de junio de 2005, es decir, que le es aplicable la Ley 685 de 2001 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 ya que, “[e]n todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”. b) En ese mismo articulado, el legislador expresamente exceptuó de la aplicación de las leyes vigentes al tiempo de la suscripción de los negocios jurídicos “[l]as [normas] que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido” (numeral 2 del artículo 38 de la Ley 153 de 1887). c) A su turno, el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 “[p]or la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, en cuanto a la normatividad del contrato de concesión consagra lo siguiente: “ARTÍCULO
46. NORMATIVIDAD DEL CONTRATO. Al contrato de concesión le serán aplicables durante el término de su ejecución y durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna. Si dichas leyes fueren modificadas o adicionadas con posterioridad, al concesionario le serán aplicables estas últimas en cuanto amplíen, confirmen o mejoren sus prerrogativas exceptuando aquellas que prevean modificaciones de las contraprestaciones económicas previstas en favor del Estado o de las de Entidades Territoriales.” (mayúsculas y negrillas del original – resalta la Sala).
Es preciso relievar en importancia el hecho de que el legislador en la norma antes trascrita limitó la aplicación de la norma modificada o adicionada con posterioridad a las que contengan mejoras en las prerrogativas del concesionario, salvo las que se refieran a modificaciones sobre las contraprestaciones económicas en favor del Estado o entidades territoriales, aspecto este último que no aplica al presente asunto. 15 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia d) En relación con las multas, la Ley 685 de 2001 dispone en el artículo 115 que la entidad estatal concedente puede imponer multas “sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales”. e) Posteriormente, la Ley 1450 de 2011 en el artículo 111 reguló expresamente lo siguiente: “ARTÍCULO 111.
MEDIDAS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES DE LOS TITULARES MINEROS. Las multas previstas en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, se incrementarán hasta en mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones contractuales, en particular de aquellas que se refieren a la seguridad minera.
El Ministerio de Minas y Energía reglamentará los criterios de graduación de dichas multas.” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 2) El debate puesto a consideración parte de un conflicto de leyes en el tiempo, puesto que la ley especial (ley 685 de 2001) fue modificada a través de la Ley 1450 de 2011, pero, dicha normatividad especial dispuso que su aplicación no podía someterse a excepciones o salvedades. 3) En relación con el conflicto normativo relacionado con la prelación en la aplicación de las normas en el presente asunto, hay que remitirse a lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 153 de 1887 que preceptúan lo siguiente: “Art. 1°.
Siempre que se advierta incongruencia en las leyes, u ocurra oposición entre ley anterior y ley posterior, o trate de establecerse el tránsito legal de derecho antiguo a derecho nuevo, las autoridades de la república, y especialmente las judiciales, observarán las reglas contenidas en los artículos siguientes. Art. 2°. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior.
En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.” (negrillas del original). De la lectura de las normas antes transcritas, en consonancia igualmente con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 57 de 18873, es claro que existen tres (3) criterios 3 El artículo 5 de la Ley 57 de 1887 dispone expresamente lo siguiente: “Art. 5° Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella.
Si en los códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga 16 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia para solucionar los conflictos temporales en la aplicación de las leyes: i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prevalece sobre la inferior; ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior y, iii) el criterio de especialidad, a partir del cual la norma especial prima sobre la general, aun cuando la última sea posterior4. 4) En el presente asunto el conflicto surge respecto de la aplicación o no de la modificación del artículo 115 de la Ley 685 de 2001 realizada por el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, como se explica a continuación: a) La Ley 1450 de 2011 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010- 20145, es un cuerpo normativo que se compone de dos (2) partes, una general y otra contentiva del plan de inversiones, en la “que se incluyen los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y [la] especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”6. b) El inciso tercero del artículo 341 de la Constitución Política preceptúa expresamente que “[e]l Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”.
Sobre el punto en cuestión, la Corte Constitucional en la sentencia C-557 de 20007, en relación con la prelación de esta norma determinó: “[e]sta prelación legislativa no carácter general; 2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos códigos preferirán por razón de estos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras providencias, el auto de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 13 de febrero de 2014, en el expediente con radicación 11001-03-26-000- 2013-00127-00 (48521) con ponencia de Enrique Gil Botero y la sentencia de la Corte Constitucional C-078 de 1997 con ponencia de Eduardo Cifuentes Muñoz. 5 La Corte Constitucional en la sentencia C-077 de 2012 con ponencia de Mauricio González Cuervo aclara que, si bien en el encabezado se señala que el Plan Nacional de Desarrollo es del 2010 a 2014, en el artículo 1 de dicho cuerpo normativo se corrige e indica que el cuatrienio al que corresponde es de 2011 a 2014. 6 Sentencia de la Corte Constitucional C-077 de 2012 con ponencia de Mauricio González Cuervo, decisión mediante la cual se analizó la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 1450 de 2011. 7 Sentencia que decidió sobre la constitucionalidad de la Ley 508 de 1999 por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002. 17 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria.
Emana, en cambio, como se explica adelante, de la naturaleza misma de la Ley del Plan, y de la voluntad del constituyente expresada en el inciso tercero del artículo 341”8. c) El artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 del título III de los mecanismos para la ejecución del plan, modificó el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 en el sentido de incrementar las multas previstas hasta en mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. d) De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 mediante el cual se modificó el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 no hace parte del título II a través del cual se expidió el plan cuatrienal de inversiones, razón por la cual no tiene prelación normativa, por lo tanto, constituye una ley ordinaria. e) En atención a que la Ley 1450 de 2011 responde a la naturaleza de ley ordinaria en los aspectos que no conforman la parte correspondiente al plan cuatrienal de inversiones, el análisis de aplicación normativa se ubica ahora en la definición del criterio que se deberá aplicar, pues, nos encontramos ante una modificación de una ley posterior y general a una anterior especial, en otros términos, se deberá elegir entre el criterio cronológico y el de especialidad para solucionar el conflicto.
Al respecto, la doctrina ha previsto una solución a dicho conflicto en los siguientes términos: “2. Conflicto entre el criterio de especialidad y el cronológico. Este conflicto tiene lugar cuando una norma anterior - especial es incompatible con una norma posterior - general. Existe conflicto porque al aplicar el criterio de especialidad se le da prevalencia a la primera norma, y al aplicar el criterio cronológico se da prevalencia a la segunda.
También aquí se ha establecido una regla general: lex posterior generalis non derogat priori speciali. Con base en esta regla el conflicto entre el criterio de 8 Corte Constitucional sentencia C-557 de 2000 con ponencia de Vladimiro Naranjo Mesa. 18 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia especialidad y el criterio cronológico debe ser resuelto a favor del primero: la ley general posterior no elimina la ley especial anterior.9” Esta Corporación en un caso similar al presente, señaló lo siguiente: “(…) la ley posterior deroga la ley anterior cuando ambas tienen la misma generalidad o la misma especialidad, pero la especial, aunque sea anterior a una general, subsiste en cuanto se refiere a la materia concreta regulada en ella, a menos que la segunda derogue expresamente la primera, o que entre ellas exista incompatibilidad.10 (…).
La interpretación de las normas jurídicas tiene que hacerse bajo una perspectiva razonable, esto es, lo que tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han denominado “la lógica de lo razonable”11, es decir, que al margen de la exégesis que se desprende de la literalidad (positivismo) de las normas jurídicas, el juez cuenta con un ámbito hermenéutico en el que se persigue la razonabilidad del ordenamiento jurídico.”12 La providencia en comento concluyó que “desde ningún punto de vista la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior” y para la solución del caso en debate prevaleció la normatividad especial sobre la general. 5) En línea con lo anterior, como en el presente asunto no se trata de un caso de derogación de la ley posterior general sobre la especial, sino de una modificación, la ley especial subsiste solo que se prefiere la aplicación de lo dispuesto en la ley especial, con fundamento en el criterio de especialidad. 6) Contrario a lo pretendido por la entidad demandada en el recurso de apelación, no es correcto afirmar que la Ley 1450 de 2011 por el hecho de modificar la Ley 685 de 2001 es la actualmente vigente, pues, se trata de una modificación que no le es aplicable al presente asunto, por tratarse de un cambio normativo realizado por una ley general (ordinaria) sobre una especial. 9 BOBBIO, Norberto (2017).
Teoría General del Derecho (Ed.) Temis SA, Bogotá. ISBN 978-956- 392-235-6. (página 196). 10 Cita del original: MONROY Cabra, Marco Gerardo (2006) Introducción al Derecho (Ed.) Temis S.A., Bogotá. (página 197). 11 Cita del original: Al respecto ver: sentencia T-174 de 2013, MP Jorge Iván Palacio y sentencia T- 406 de 1992, MP Ciro Angarita Barón. 12 Auto de Unificación de Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 13 de febrero de 2014, radicación no. 11001-03-26-000-2013-00127-00 (48521), MP Enrique Gil Botero. 19 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia En ese sentido, la recurrente parte de un supuesto de hecho equivocado ya que, la Ley 1450 de 2011 por la sola circunstancia de ser posterior no prevalece en la aplicación del Código de Minas como normatividad especial sobre la materia. 7) Sin perjuicio de que lo anteriormente expuesto es suficiente para desestimar los argumentos de la impugnación interpuesta por la parte demandada, existe otra razón determinante para corroborar la no prosperidad del recurso de alzada, como lo es el precepto superior consagrado en el artículo 29 constitucional, según el cual, en materia punitiva, como lo es el derecho administrativo sancionador13, prevalece la norma más favorable al imputado, en este caso, la prevista en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 por contener una sanción inferior a la posteriormente prevista en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011.
En atención a que la entidad demandada propuso únicamente como argumento de apelación la prevalencia de la Ley 1450 de 2011 para la solución del caso, sin oponerse a ningún otro aspecto contenido en la sentencia de primera instancia, ante la no prosperidad de sus argumentos la decisión deberá ser confirmada integralmente, de acuerdo con lo dispuesto expresamente en el inciso primero del artículo 328 del CGP14.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la nulidad parcial de las Resoluciones números 01045 de 15 de noviembre de 2019 mediante la cual se impuso multa al consorcio Minero Los Laches en el marco de la ejecución del contrato de concesión no. 2599T y 0242 de 23 de junio de 2020 a través de la cual se rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y se redujo la multa impuesta, ambas expedidas por la Agencia Nacional de Minería. 13 En relación con la aplicación del principio de favorabilidad como parte integral del derecho constitucional fundamental del debido proceso a todas las especies que integran el derecho punitivo del Estado véanse, entre otras, las siguientes sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: de 30 de mayo de 2000, expediente AC-9877; de 13 de febrero de 2001, expediente AC-11.946; de 20 de noviembre de 2001, expediente 2001-0130 y de 12 de junio de 2024, expediente 11001-03-15-000-2023-04791-01 (PI); asimismo, la sentencias de 7 de marzo de 1985 de la Corte Suprema de Justicia, expediente 1259, MP Manuel Gaona Cruz y Corte Constitucional, sentencia SU-424 de 2016, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 El texto de la norma en comento es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.” (negrillas y mayúsculas fijas del original). 20 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia 3.
Conclusiones La demanda formulada se dirigió a obtener la nulidad de la Resolución no. 001045 de 15 de noviembre de 2019 mediante la cual se impuso multa al concesionario durante la ejecución del contrato de concesión no. 2599T y de la Resolución no. 00242 de 23 de junio de 2020, a través de la cual se rechazó el recurso de reposición formulado en contra de la primera y se redujo el monto de la multa impuesta, ambos actos administrativos emitidos por la ANM, por el hecho de que la Ley 1450 de 2011 modificó el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 en el sentido de incrementar el monto de la multa a imponer, respecto de cuya determinación el tribunal de primera instancia encontró configurado el cargo de infracción en las normas en que debía fundarse y declaró la nulidad parcial de tales resoluciones.
En ese contexto, como la entidad demandada pretendió que, en el análisis de aplicación normativa al presente asunto, se diera prevalencia al criterio cronológico sobre el especial, determinación que no procede cuando se trata de una ley posterior general sobre una ley anterior especial y menos aún por el hecho de desconocer el principio de favorabilidad en materia punitiva consagrado en el artículo 29 constitucional, no resulta acertada su oposición y, por consiguiente deberá confirmarse la sentencia apelada. 4.
Condena en costas y agencias en derecho En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, como se desestimó el recurso de apelación de la entidad demandada, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, incluidas las agencias en derecho, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 Expediente no. 25000-23-36-000-2021-00386-01 (70.269) Actor: Sixto Arévalo Mantilla Controversias contractuales Apelación de sentencia F A L L A: 1º) Confírmase la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C del 4 de mayo de 2023. 2°) Condénase en costas a la Agencia Nacional de Minería (ANM), tásense en forma concentrada en el tribunal de primera instancia. 3º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Aclara voto (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente Aclara voto (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.