CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros Tema: acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al bien nombre.
Subtema 1: vulneración de derechos fundamentales por la imposición de sanciones de desacato ante problemas estructurales de la entidad sancionada. Subtema 2: inaplicación de regla conforme a la cual en los incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone al destinatario de la misma la carga de explicar su conducta omisiva como presupuesto para evitar la sanción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir los recursos de impugnación interpuestos por algunas de las autoridades accionadas, contra la sentencia de primera instancia del 30 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO Emssanar EPS SAS y los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez (agente interventor), Fernanda Bravo Ordoñez (gerente de aseguramiento), José Edilberto Palacios Landeta (asesor técnico científico y jurídico), Luis Eduardo Vila Barrios (vicepresidente de salud), Melchor Alfredo Jacho Mejía (asesor de modelo en salud), Nancy Rocío Caicedo España (gerente de riesgo en salud), Óscar Jovanny Valencia Manchego (coordinador de defensa judicial), Richard Javier Mideros Luna (director jurídico), Sirley Burgos Campiño (gerente administrativo) y María Alejandra Benavidez Piandoy (gerente jurídico) presentaron acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana, contra el Tribunal Administrativo del Cauca, la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional, el Consejo Superior de la Judicatura y de los siguientes juzgados: Juzgado Quince Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Andalucía, Juzgado Séptimo Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Diecisiete Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali, Juzgado Sexto Penal Municipal en Función de Control de Garantías de Pasto, Juzgado Catorce Civil del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Catorce Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Civil Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Municipal de Sevilla, Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Popayán, Juzgado Cuarto Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Cuarto Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Santiago de Cali, Juzgado Cuarto Civil Municipal de Palmira, Juzgado Cuarto Civil Municipal de Pasto, Juzgado Cuarto Civil Municipal de Tuluá, Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Santiago de Cali, Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto, Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Popayán, Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Palmira, Juzgado Cuarto Penal Municipal de Pasto con Función de Control de Garantías, Juzgado Cuarto Penal Municipal de Tuluá, Juzgado de Pequeñas Causas Laborales de Mocoa, Juzgado de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tuluá, Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Décimo Civil del Circuito de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Décimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Santiago de Cali, Juzgado Décimo Civil Municipal de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Décimo de Familia de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Décimo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Popayán, Juzgado Diecisiete Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Diecinueve Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali, Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Dieciséis Civil Municipal de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Dieciséis Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Santiago de Cali, Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Diecisiete Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Doce Civil Municipal de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Buga, Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán, Juzgado Noveno Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Noveno Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Santiago de Cali, Juzgado Noveno de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santiago de Cali, Juzgado Noveno Penal de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Popayán, Juzgado Noveno Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Noveno Penal Municipal de Popayán, Juzgado Octavo Administrativo de Popayán, Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, Juzgado Octavo Civil del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Octavo Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Octavo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Santiago de Cali, Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Popayán, Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Once de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santiago de Cali, Juzgado Once Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Penal del Circuito de Sevilla, Juzgado Penal del Circuito de Túquerres, Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto, Juzgado Primero Civil Especializado en Restitución de Tierras de Pasto, Juzgado Primero Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Primero Civil Municipal de Buenaventura, Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Santiago de Cali, Juzgado Primero Civil Municipal de Guadalajara de Buga, Juzgado Primero Civil Municipal de Ipiales, Juzgado Primero Civil Municipal de Mocoa, Juzgado Primero Civil Municipal de Palmira, Juzgado Primero Civil Municipal de Popayán, Juzgado Primero Civil Municipal de Tuluá, Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Juzgado Primero Civil Municipal de Túquerres, Juzgado Primero de Familia del Circuito de Pasto, Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santiago de Cali, Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tuluá, Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Santiago de Cali, Juzgado Primero Penal del Circuito de Mocoa, Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Popayán, Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Tuluá, Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Pasto, Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali, Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Palmira, Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento Mixto de Buenaventura, Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Guadalajara de Buga, Juzgado Primero Penal Municipal de Ipiales, Juzgado Primero Penal Municipal de Puerto Asís, Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Sevilla, Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Tumaco, Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Guadalajara de Buga, Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Palmira, Juzgado Primero Promiscuo de Andalucía, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Candelaria, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Caloto, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de El Cerrito, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Guacarí, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Silvia, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zarzal, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Jamundí, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Pradera, Juzgado Promiscuo Municipal de Consacá, Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande, Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Samaniego, Juzgado Promiscuo Municipal de Albán, Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedonia, Juzgado Promiscuo Municipal de Colón Génova, Juzgado Promiscuo Municipal de Arboleda, Juzgado Promiscuo Municipal de Belén, Juzgado Promiscuo Municipal de Buesaco, Juzgado Promiscuo Municipal de Cartago, Juzgado Promiscuo Municipal de Chachagüí, Juzgado Promiscuo Municipal de Consacá, Juzgado Promiscuo Municipal de Contadero, Juzgado Promiscuo Municipal de Cuaspud Carlosama, Juzgado Promiscuo Municipal de Dagua, Juzgado Promiscuo Municipal de El Tablón de Gómez, Juzgado Promiscuo Municipal de Imués, Juzgado Promiscuo Municipal de La Florida, Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama, Juzgado Promiscuo Municipal de Orito, Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina, Juzgado Promiscuo Municipal de Policarpa, Juzgado Promiscuo Municipal de Pupiales, Juzgado Promiscuo Municipal de Restrepo, Juzgado Promiscuo Municipal de Ricaurte, Juzgado Promiscuo Municipal de San Bernardo, Juzgado Promiscuo Municipal de San Francisco, Juzgado Promiscuo Municipal de San Lorenzo, Juzgado Promiscuo Municipal de San Pablo, Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de Cartago, Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro, Juzgado Promiscuo Municipal de Sibundoy, Juzgado Promiscuo Municipal de Taminango, Juzgado Promiscuo Municipal de Tangua, Juzgado Promiscuo Municipal de Zarzal, Juzgado Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Promiscuo Municipal de Guacarí, Juzgado Promiscuo Municipal de Linares, Juzgado Promiscuo Municipal de Puerres, Juzgado Promiscuo Municipal de El Tambo, Juzgado Quince Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Quince Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Quinto Civil del Circuito de Oralidad de Popayán, Juzgado Quinto Civil Municipal de Tuluá, Juzgado Quinto Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Quinto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple (Sede Desconcentrada) del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Quinto Laboral Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali, Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Guadalajara de Buga, Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Tuluá, Juzgado Quinto Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Palmira, Juzgado Quinto Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Pasto, Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Guadalajara de Buga, Juzgado Quinto Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali, Juzgado Quinto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santiago de Cali, Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, Juzgado Segundo Civil de Ejecución de Sentencias de Santiago de Cali, Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira, Juzgado Segundo Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Segundo Civil Municipal de Guadalajara de Buga, Juzgado Segundo Civil Municipal de Ipiales, Juzgado Segundo Civil Municipal de Menor Cuantía de Popayán, Juzgado Segundo Civil Municipal de Mocoa, Juzgado Segundo Civil Municipal de Santander de Quilichao, Juzgado Segundo Civil Municipal de Tuluá, Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira, Juzgado Segundo Civil Municipal de Popayán, Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Popayán, Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Santiago de Cali, Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Conocimiento de Pasto, Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Sevilla, Juzgado Segundo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Guadalajara de Buga, Juzgado Segundo Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Segundo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Popayán, Juzgado Segundo Penal Municipal de Santander de Quilichao, Juzgado Segundo Penal Municipal de Mocoa, Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Tumaco, Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de San Juan de Pasto, Juzgado Segundo Penal Municipal de Tuluá, Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caloto, Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Candelaria, Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de El Cerrito, Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Villagarzón, Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Séptimo Civil Municipal de Palmira, Juzgado Séptimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Santiago de Cali, Juzgado Séptimo Civil Municipal de Pasto, Juzgado Séptimo Civil Municipal de Tuluá, Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santiago de Cali, Juzgado Séptimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Santiago de Cali, Juzgado Séptimo Penal Municipal con Función de Control de Garantías Constitucionales de Palmira, Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Sexto Civil del Circuito de Santiago de Cali, Juzgado Sexto Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Sexto Civil Municipal, Convertido Transitoriamente en Juzgado Cuarto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple del Distrito Judicial de Popayán, Juzgado Sexto Civil Municipal de Buenaventura, Juzgado Sexto Civil Municipal de Palmira, Juzgado Sexto Civil Municipal de Pasto, Juzgado Sexto Civil Municipal de Tuluá, Juzgado Sexto Civil Municipal de Popayán, Juzgado Sexto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple, Sede Desconcentrada Casa de Justicia Barrio Alfonso López de Santiago de Cali, Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali, Juzgado Sexto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto, Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Palmira, Juzgado Sexto Penal Municipal de Popayán, Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pasto, Juzgado Tercero Civil del Circuito de Popayán en Oralidad, Juzgado Tercero Civil Municipal de Buenaventura, Juzgado Tercero Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Tercero Civil Municipal de Cartago, Juzgado Tercero Civil Municipal de Palmira, Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán, Juzgado Tercero Civil Municipal de Guadalajara de Buga, Juzgado Tercero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santiago de Cali, Juzgado Tercero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Popayán, Juzgado Tercero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple del Distrito Judicial de Santiago de Cali – Sede Desconcentrada de Siloé, Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, Juzgado Tercero Penal del Circuito de Pasto, Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Buenaventura, Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías Constitucionales de Guadalajara de Buga, Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Roldanillo, Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Popayán, Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá, Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías del Circuito Judicial de Palmira, Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Sevilla, Juzgado Tercero Penal Municipal de Mocoa, Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Pasto, Juzgado Tercero Penal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Jamundí, Juzgado Treinta Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Treinta y cinco Civil Municipal de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Treinta y dos Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Treinta y seis Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Treinta y seis Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Treinta y tres Penal Municipal con Funciones de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Treinta y uno Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Treinta y tres Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Veinte Civil Municipal de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Veinticuatro Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Veintidós Civil Municipal de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Veintidós Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali, Juzgado Veintinueve Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Veintiocho Civil Municipal de Oralidad de Santiago de Cali, Juzgado Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Veintisiete Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Veintisiete Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali, Juzgado Veintitrés Civil Municipal de Santiago de Cali, Juzgado Veintitrés Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali y Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala considera relevantes los siguientes hechos: 2. Emssanar EPS SAS se constituyó el 18 de octubre de 2016 como una empresa promotora de salud; sin embargo, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 2022320000000292-6 el 2 de febrero de 2022, en la que ordenó la toma de posesión de los bienes haberes y negocios de la entidad por el término de 2 meses, dado que la situación financiera crítica por la que atravesaba afectó, entre otros asuntos, el derecho a la salud de los usuarios del servicio de salud. 3.
Luego de que la anterior medida fuera prorrogada por otros 2 meses en Resolución 2022320000001316-6 del 1 de abril de 2022, la mencionada Superintendencia emitió la Resolución 2022320000002546-6, el 31 de mayo de 2022, en la que ordenó la intervención forzosa administrativa de Emssanar EPS SAS por el término de 1 año, hasta el 1 de junio de 2023, por cuanto se mantuvieron las condiciones operacionales de pérdidas financieras acumuladas, lo que generó debilidades en el suministro de medicamentos y deficiencias en el modelo de atención en salud, condiciones que pusieron en riesgo la sostenibilidad de la entidad. 4.
Dicha intervención forzosa administrativa fue prorrogada por otro año, en Resolución 2023320030003631-6 del 1 de junio de 2023, por recomendación del Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, puesto que Emssanar EPS SAS no logró la red de prestación de servicios que garantizara la accesibilidad, oportunidad, seguridad pertinencia, continuidad e integralidad de servicios para los afiliados de cada uno de los departamentos. 5.
Luego, el 3 de mayo de 2024, la Superintendencia removió al agente especial interventor y designó uno nuevo y, en Resolución núm.168 del 24 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social autorizó la prórroga de la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar Emssanar EPS SAS, hasta el 31 de mayo de 2025. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 6. La parte accionante solicitó al juez constitucional que ampare sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana y, en consecuencia, que acceda a la siguiente pretensión: SUSPENDER la ejecución total de las sanciones de arresto y multa impuestas en sede de incidente de desacato de tutela, en contra de los accionantes y quienes fungieron Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co como representantes legales de EMSSANAR, así como la ejecución en contra de EMSSANAR EPS SAS que estén relacionadas con el incumplimiento de la atención misional de esa EPS con sus afiliados. 3.
La suspensión en el numeral anterior, cubrirá un periodo de un (1) año contado a partir de las notificaciones respectivas, término dentro del cual la EPS Emssanar SAS, deberá cumplir con las órdenes de tutela impuestas cuyo incumplimiento motiva la sanción de arresto y multa, de lo cual rendirá informe a los juzgados de conocimiento. […] Como medida provisional y a efectos de evitar un perjuicio irremediable para los accionantes me permito solicitar […] se ordene […] la SUSPENSIÓN GENERAL de las sanciones derivadas de acciones de tutela, proferidas por los TRIBUNALES Y JUZGADOS de los departamentos de NARIÑO, VALLE DEL CAUCA, CAUCA Y PUTUMAYO, que se adelantan por FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA POLICÍA NACIONAL, EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA y los referidos despachos judiciales […]. 7.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó en el escrito de amparo que desde el 2019 Emssanar EPS SAS ha sido notificada de «181.022 acciones de tutela», de manera que ha habido un incremento pese a que en los años 2020 y 2021 se registraron menores ingresos debido a la pandemia. En concreto, indicó que tiene en su contra miles de fallos de tutela que no tiene la capacidad de cumplir por el problema estructural que afronta, y que, por lo tanto, las sanciones impuestas por desacato vulneran sus derechos fundamentales.
Al respecto, expuso la siguiente gráfica: 8. Indicó que del año 2021 a 2022 hubo un incremento de 26.803 actuaciones de tutela, y de 3.000 más para el 2023, y que a 30 de junio de 2024 han sido radicadas 25.808 acciones. En relación con las solicitudes de amparo iniciadas por departamento, presentó la siguiente gráfica: 9.
Por otra parte, enlistó los nombres de las personas que fungieron como representantes legales de la entidad intervenida durante el periodo 2019 a 2024, y que Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co han sido sancionadas en trámites de tutela con arresto o multa1, y afirmó que no son responsables del incumplimiento reiterado de órdenes de amparo impartidas a la EPS, toda vez que se trata de un evidente problema estructural que no puede ser atribuido a estos. 10.
La parte tutelante también sostuvo que Emssanar EPS SAS «atraviesa una crisis estructural de carácter financiero, administrativo, técnico-científico» y operativa que motivó que fuera intervenida, lo cual repercute de forma negativa en la prestación del servicio de salud de los afiliados. Explicó que el derecho a la libertad de los representantes legales se está viendo vulnerado porque permanecen privados de la libertad con la ejecución de las permanentes sanciones acumuladas de arresto. 11.
Citó el informe del gerente financiero de la EPS con corte a junio de 2024 y explicó que la entidad se encuentra en el diseño y planificación de estrategias que permitan disminuir el rubro de pasivos financieros, lo cual representa una reducción del endeudamiento, mejora en el índice de rentabilidad y reduce el indicador de siniestralidad. 12.
Expresó que los despachos judiciales accionados desconocen la problemática estructural que afronta la EPS y la diligencia y buena fe con la que actúa, que debe resolver un alto volumen de solicitudes represadas y dirigir grandes esfuerzos para asumir su defensa en los trámites de tutela que se promueven con mayor frecuencia en su contra. 13.
Adujo que Emssanar EPS SAS formuló un «Plan de Acción Sanciones Activas» con la finalidad de dar solución al incremento sustancial en las sanciones impuestas en el periodo comprendido del 2021 al 2024, en particular, al tener en cuenta que del 2021 al 2022 fueron notificadas 3.804. Frente al mencionado plan, informó que se compone de las 5 fases siguientes: i) [f]ase de gestión de usuarios únicos tutelantes por tecnologías; ii) fase de gestión de red para tecnologías / servicios no prestados; iii) fase de gestión efectiva de los casos; iv) fase de gestión jurídica; y v) fase de seguimiento al cumplimiento de acciones de tutela. 14.
Por otro lado, la parte accionante adujo que en el presente asunto tienen legitimación por activa los que han sido representantes legales de la EPS, comoquiera que las sanciones impuestas en su contra afectan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, al buen nombre y a la igualdad; y por pasiva, los despachos convocados porque son los que han impuesto órdenes de arresto y multas. 15.
Frente a la subsidiariedad, en el escrito de tutela se sostuvo que no existen otros mecanismos para la protección de los derechos afectados, toda vez que «el volumen de sanciones, cobros, tutelas y desacatos que los vinculan corresponden a una cantidad de 1910 en diferentes despachos», situación que colapsa la capacidad de la EPS. 1 Las personas son las siguientes: Víctor Hugo Labrador Rincón, Camilo Sánchez Valencia, Luis Carlos Arboleda, Sirley Burgos Campiño, Juan Manuel Quiñones Pinzón, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Melchor Alfredo Jacho Mejía, César Augusto Sánchez Gutiérrez, Carlos Andres Soto Ardila, Carlos Marino Escobar Vásquez, Dayanna Carolina Hernández Rico, Édgar Pabón Carvajal, Fernanda Bravo Ordóñez, Luis Alejandro Pisso Tobar, Paula Andrea Obyrne Torres, Ricardo Ramírez Rendon, Richard Javier Mideros Luna, Rodolfo Ruiz Millán, Yeffer Perdomo Chamorro.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 16. Explicó la naturaleza y el propósito del incidente de desacato y afirmó que ni Emssanar EPS SAS ni los demás accionantes cumplen con los requisitos exigidos para que se les atribuya responsabilidad subjetiva ante el incumplimiento de órdenes de fallos tutela.
Al respecto, indicó: EMSSANAR EPS S.A.S. no ha dado la orden de incumplir los fallos de tutela, ni ha optado por dilatar el cumplimiento de estos, por el contrario, ha adelantado los trámites administrativos para dar cumplimiento a las órdenes judiciales, actuando de buena fe y ha emitido en la medida de sus limitadas posibilidades, las autorizaciones de los servicios de salud que ha requerido el extremo accionante, garantizando de esa manera la prestación integral de los servicios de salud por parte de nuestra organización. En ese sentido, con el ánimo de dar cumplimiento al fallo judicial dentro de las acciones de las tutelas promovidas por sus afiliados, se ha venido garantizando de forma integral los servicios en salud POS Y NO POS de los múltiples accionantes, de acuerdo con las órdenes judiciales y, con estricto apego a toda la normatividad legal vigente.
Así las cosas, para la evaluación sobre la existencia o no de un desacato por parte de Emssanar EPS S.A.S. 17. Manifestó que, por departamento, están activas las siguientes sanciones, las cuales se han incrementado con el transcurso del tiempo: 18. Además, de las sanciones activas, en fase de cobro coactivo hay 1.771, y en fase de fraude a resolución judicial 1.130. 19.
En cuanto a la situación financiera de la Emssanar EPS SAS, expresó que cuenta con un activo de 334.659.129.312 pesos y un pasivo de 2.122.002.014, razón por la que presentó un plan de trabajo para la capitalización de acreencias, fortalecimiento de procesos de auditoría, recorte de gastos, evaluaciones de descuentos, entre otras acciones, lo que prueba que está comprometida la capacidad para cumplir con los incidentes de desacatos y evitar las sanciones. 20.
Al respecto, citó decisiones de la Corte Constitucional2 en las que se analizaron casos análogos con deficiencias estructurales, y destacó que los incidentes de desacato y posteriores sanciones han perdido su eficacia por incapacidad, por fuerza mayor, en la ejecución de actuaciones para satisfacer las necesidades de los afiliados. Arguyó que Emssanar EPS SAS estableció un «Plan Gradual de Salvamento» con el propósito de cumplir las sanciones que cursan en su contra, con el cual se espera una reducción gradual de acciones de tutela. 21.
Por último, en el informe que se aportó junto con el escrito de tutela, se expuso que los «macro motivos admisión de tutelas» son los siguientes: 2 Corte Constitucional, sentencias T-1234 de 2008 y T-315 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 22.
Además, que las «causas de admisiones de tutelas» correspondes a las siguientes: 2.3. Trámite Procesal 23. El asunto correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado que, a través del despacho ponente, inadmitió la tutela en auto del 12 de septiembre de 20243, en el que solicitó a la parte accionante que: i) identificara los radicados de las tutelas o aportara las providencias que consideró lesivas de sus derechos, con la individualización de las autoridades que las profirieron; ii) explicara las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se generó la vulneración de garantías constitucionales en cada trámite judicial; y iii) acreditara el interés y la condición en la que actuaban los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño y María Alejandra Benavides Piando. 24.
En atención a la anterior providencia, la parte actora aportó los archivos de las providencias que consideró lesivas de sus garantías y un cuadro de Excel en el que identificó el nombre del afiliado beneficiario de la decisión de amparo incumplida, el juez que emitió la decisión, el funcionario sancionado y el tipo de sanción, entre otros datos.
Además, explicó la legitimación y el interés de cada una de las personas naturales que son tutelantes4. 3 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 6, certificado núm. 16F86F69D95B9BBE 5E21096AA0A3C5EB BEABD73F0443D26D 2CF32D9AEBE0435E. 4 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 10, certificado núm. 8E06443B2BFEEABD 0012E5C0CC75A26A 88CA19368A0E1A0A D8F82C1C9E9069E9.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 25. Posteriormente, la apoderada de los tutelantes radicó un nuevo memorial en el que solicitó que se reconocieran como accionantes a los señores Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar;
Dayanna Carolina Hernández Rico, Johana Andrea Mesías Narváez y Camilo Andrés Sánchez Valencia, para lo cual expuso que han sido sancionados en su condición de funcionarios de Emssanar EPS SAS5. 26. También informó que el señor Luis Eduardo Vila Barrios, encargado de la gestión y articulación de la prestación de servicios de salud a los usuarios de la EPS, fue privado de la libertad como resultado de la crisis estructural del sistema, situación que perjudica el cumplimiento de los fallos de tutela y dificulta el ejercicio de su defensa dentro de los incidentes de desacato abiertos en su contra. 27.
El despacho ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado emitió auto, el 18 de octubre de 2024, en el que admitió la tutela interpuesta por César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño y María Alejandra Benavides Piando; vinculó a «Víctor Hugo Labrador Rincón, Camilo Sánchez Valencia, Luis Carlos Arboleda, Juan Manuel Quiñones Pinzón, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Carlos Andrés Soto Ardila, Carlos Marino Escobar Vásquez, Dayanna Carolina Hernández Rico, César Pabón Carvajal, Luis Alejandro Pisso Tobar, Paula Andrea Obyrne Torres, Ricardo Ramírez Rendon, Rodolfo Ruiz Millán y a Yeffer Perdomo Chamorro»; negó la medida cautelar solicitada; ordenó la publicación de esa providencia en la página web del Consejo de Estado; tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda; reconoció personería a la apoderada de los accionantes y ordenó las notificaciones de rigor6. 2.4.
Intervenciones 28. La Dirección Seccional de la Fiscalía de Cali contestó que el cumplimiento de las pretensiones de la tutela no hace parte de sus competencias toda vez que están dirigidas contra los juzgados que conocieron las acciones en las que se han emitido decisiones sancionatorias, motivo por el que no se pronunciaría al respecto.
Pidió su desvinculación del trámite constitucional7. 29. El apoderado de la parte accionante y de los terceros interesados presentó nueva solicitud de medida provisional y, en consecuencia, que se suspendiera de manera general todas las sanciones impuestas en trámites de tutela por autoridades judiciales en los departamentos de Nariño, Valle del Cauca, Cauca y Putumayo en contra de empleados de Emssanar EPS SAS, hasta que fuera resuelta la acción de tutela, debido a que continuó el problema estructural8. 5 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 12, certificado núm. 83563D0938C1B2DD 918FE00083CC39B1 F08ED03874744B84 CF5EF733187D9076. 6 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 13, certificado núm. 776A6C03F0A6F680 E53193E41750D116 EE6AF58E2275FA2B 5D317EF1FD6AF3F3. 7 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 23, certificado núm. D31834B9AD5E0C9E 9FF9F33ABCD96C56 5A8F14A4319D2655 AED093A66F254EB0. 8 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 49, certificado núm. A255BB15CA8F9D81 73E5684274B23906 63091A0B815BBFD9 4FC71F4DCFB2ECE7.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 30. Además, presentó otro memorial, en su condición de apoderado de los terceros con interés, en el que expuso los aspectos puntuales de las diferentes dificultades por las que atraviesa la EPS para la correcta prestación del servicio, que explicaban la inexistencia de responsabilidad de los sancionados en el incumplimiento de las órdenes de amparo9. 31.
La Dirección Seccional de la Fiscalía de Nariño respondió que no le corresponde emitir un concepto frente a los planes administrativos de mejoramiento de la EPS o sobre los procedimientos para atender tutelas interpuestas por los afiliados, en la medida en que se trata de asuntos que escapan de sus facultades y atribuciones10. 32. Afirmó que en cada uno de los trámites constitucionales los jueces actuaron con respeto del debido proceso, empero, de no ser así, los accionantes pudieron impugnar dichas decisiones y controvertirlas, o alegar su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Agregó que no interviene en la ejecución de las sanciones emitidas en desacatos, que eventualmente estudia la configuración del tipo penal por fraude a resolución judicial en los términos del artículo 454 del Código Penal en los casos en los que se compulsan copias. Pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 33.
La Dirección Seccional de la Fiscalía de Putumayo11 manifestó que, al margen de que el argumento principal de la acción consista en un problema estructural de Emssanar EPS SAS, lo cierto es que la pretensión de amparo finalmente cuestiona lo decidido en cada uno de los trámites constitucionales y de desacato. Arguyó que no se cumplieron los requisitos exigidos en tutelas contra providencias de la misma naturaleza. 34.
Indicó que no desconoce la realidad por la que atraviesa el sistema nacional de salud, pero que, en todo caso, vía tutela no puede buscarse una solución que pueda resultar perjudicial para los usuarios del sistema, puesto que «si aún con las sanciones que se derivan del incumplimiento de las tutelas, no se acatan las órdenes judiciales, cual sería entonces el escenario en el que quienes deben responder, gocen de un privilegio de suspensión de sanciones por incumplimientos de fallos judiciales». 35.
Relacionó las investigaciones penales iniciadas en contra de Sirley Burgos Campiño y Melchor Alfredo Jacho Mejía por el delito de fraude a resolución judicial con ocasión de compulsa de copias, y expresó que está en la obligación constitucional de adelantar dichas investigaciones, sin que ello implique la afectación de los derechos al debido proceso y a la libertad.
Agregó que no comparte como solución a la problemática estructural que las sanciones sean impuestas a un representante legal de la EPS para asuntos de tutela. Finalmente, solicitó su desvinculación del trámite constitucional. 36. El despacho de la magistrada ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado emitió auto el 18 de noviembre de 2024, en el que ordenó la vinculación al 9 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 49, certificado núm. 08A5BC52B2B49E0E 447F4B33B4500CF0 4F2190E55910883C A547FC425ED3C2A9. 10 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 107, certificado núm. 6BD7D791A952154D 45F74A921B9424F8 068DC178039AD26B 4FAC7050B3B12B74. 11 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 110, certificado núm. 0CDFF4C3BFC39B99 9FC4EC0AD859DF95 3D429E6DBB31210B 5A2070ACBF71EE6E.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co trámite constitucional de los tribunales administrativos del Valle del Cauca, de Nariño y de Putumayo12. 37.
El despacho 05 del Tribunal Administrativo de Nariño13 contestó que emitió sanciones en contra de servidores de Emssanar EPS SAS y que no desconoce la situación por la que atraviesa la empresa, pero tampoco los problemas de salud de los afiliados. Informó que los accionantes no controvirtieron las tutelas y los incidentes, lo que impidió a los servidores judiciales evaluar las razones del incumplimiento de las órdenes de amparo. 38.
Afirmó que las decisiones que ha proferido están acordes con las pruebas aportadas a los trámites constitucionales, de manera que no comparte el argumento de los accionantes de que se vulneraron sus derechos fundamentales. Sostuvo que jurídicamente no es posible que se pretenda, vía tutela, desconocer el ordenamiento jurídico, además, que la solicitud de amparo tampoco supera el requisito de subsidiariedad. 39.
Pidió que se aplicara la «figura» de la temeridad porque con el escrito de amparo se buscaba desconocer las garantías constitucionales de los pacientes; y que se negara la tutela. 40. El despacho 04 de ese tribunal14 respondió que se atiene a la decisión que emita el juez de tutela, y que sus actuaciones se ajustaron a las garantías del debido proceso y de defensa.
Relacionó los radicados de los trámites en los que confirmó la sanción impuesta a empleados de Emssanar EPS SAS. 41. El despacho 01 de esa corporación15 indicó que no tiene legitimación en la causa por pasiva comoquiera que no se le atribuyó la configuración de un defecto que justifique la procedencia excepcional de la tutela. Argumentó que no se superó el requisito de subsidiariedad al tener en cuenta que Emssanar EPS SAS busca que no se ejecute en sus empleados las sanciones de desacato y que se deje sin efectos providencias judiciales.
Pidió su desvinculación del trámite constitucional y que se nieguen las pretensiones de amparo. 42. Los despachos 02 y 03 del tribunal16 manifestaron que no han conocido incidentes de desacato en contra de Emssanar EPS SAS, razón por la cual no ha impuesto sanciones por incumplimiento de órdenes de amparo. 43. El Tribunal Administrativo del Putumayo informó que esa corporación no ha conocido trámites de tutela, desacato y consultas iniciados en contra de Emssanar EPS SAS o alguno de sus funcionarios17. 12 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 201, certificado núm. 5F58874A9B7B0244 832CB0D565A7A4B5 431B726F45408E02 8488253DF74677AB. 13 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 219, certificado núm. 627692420E7FA238 4BC11BDCCC76EC71 7F2B2C9CD4A0B30E FC8DEBA29B124558. 14 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 220, certificado núm. DFCB696E15D4C5E4 6EBEF7595234E110 F7FC02B78D850CF7 FE044F8C77ADCBDE. 15 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 223, certificado núm. 18EB4F00A9F5B94B 9D91EF251053F0B5 AD1698AD5B27991E 42A1FB7561029082. 16 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 225 y 227, certificados núms. 4E39A730645139AE CAC934C17610C815 E83AB8FAD961D69D CCEA398D8D814761 y 2DB6E8F1D8E606EA A6215297F822F830 AD332B4F997BFB60 A2B7A2D6A3985FEB, respectivamente. 17 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 228, certificado núm. 18EB4F00A9F5B94B 9D91EF251053F0B5 AD1698AD5B27991E 42A1FB7561029082.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 44. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca adujo que del escrito de amparo no era posible identificar las sanciones que ha impuesto en contra de los accionantes, y que, en todo caso, dichas decisiones judiciales eran el resultado del análisis probatorio de cada caso concreto y surtieron el respectivo trámite de consulta ante el superior.
Indicó estar presto a las órdenes que sean impartidas por el juez de tutela18. 45. El magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, integrante de la Sección Quinta del Consejo de Estado, manifestó su impedimento para conocer el asunto de la referencia19, en la medida en que su cónyuge hace parte de la Fiscalía General de la Nación, entidad accionada en esta oportunidad. 46.
La apoderada de la parte accionante presentó memorial20 en el que solicitó que se diera trámite a la acción de tutela dada la crisis estructural del sistema de salud y su repercusión por el incumplimiento de los fallos de tutela por parte de Emssanar EPS SAS. Asimismo, anexó la Resolución núm. DESAJCLGCC24-14030 del 22 de noviembre de 2024, en el cual la Dirección Seccional de Cali del Consejo Superior de la Judicatura embargó el salario devengado o por devengar por José Edilberto Palacios Landeta, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Sirley Burgos Campiño, Nancy Rocío Caicedo España, Víctor Hugo Labrador Rincón, Marizol Guzmán Gaspar, Johana Andrea Mesías Narváez, María Alejandra Benavides Piandoy, Luis Eduardo Vila Barrios, César Augusto Sánchez Gutiérrez, Luis Carlos Arboleda Mejía, Óscar Jovanny Valencia Manchego, dado que el valor de las obligaciones, intereses y costas ascienden a la suma de 3.141.534.510 pesos. 47.
El despacho ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió auto el 5 de diciembre de 202421, en el que tuvo como accionantes a los señores Víctor Hugo Labrador Rincón, Luís Carlos Arboleda Mejía, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico; y ordenó notificar a la Superintendencia Nacional de Salud. 48.
La Superintendencia Nacional de Salud manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva toda vez que las acciones y omisiones a las que se le endilga la vulneración de derechos fundamentales no le son atribuibles a esa entidad. Relacionó sus funciones, abordó el aseguramiento de los usuarios del sistema y el funcionamiento de la prestación del servicio, y explicó que no es superior jerárquico del agente especial interventor de Emssanar EPS SAS.
Pidió su desvinculación del trámite constitucional22. 49. La abogada de César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordóñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piandoy, 18 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 230, certificado núm. 56C677B2E6E6C6D2 E7A649C73D8B080B A5B401AF47712050 65ABDEC30F7E7362. 19 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 237, certificado núm. 5A52781047868A98 01FD44D5DE629119 DCC731B10EBD37A4 D70313923A41D0B3. 20 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 239, certificado núm. A3EE296E4C05594A AA97F8AA6C0C52A7 FABD1D77967C9D06 198B4AFBFA14B81B. 21 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 240, certificado núm. A63DD815DE82516F 8F45184AECE8CC57 B9FE832E1F50A29A 334D7035F6358E5A. 22 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 249, certificado núm. F53BB70613E1DE8B 47308869C66AD309 A88E2CB09F0915E8 9ABC64B88737501F.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Dayanna Carolina Hernández Rico, Johana Andrea Mesías Narváez, Camilo Andrés Sánchez Valencia y de Emssanar EPS SAS renunció al poder que estos le otorgaron23. 50.
El despacho ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado por el magistrado Joaquín Barreto Suárez, en auto del 30 de enero de 202524. 51. Por su parte, los juzgados vinculados contestaron los siguientes argumentos, que son clasificados de la siguiente forma: JUZGADOS ACCIONADOS CONTESTACIÓN Juzgado Primero Penal Municipal de Tumaco (índice 47), Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Silvia (índice 74), Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama (índice 91), Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Buesaco (índice 97), Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina (índice 98), Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Cali (índice 100), Juzgado Veintidós Civil Municipal de Cali (índice 48), Juzgado Tercero Civil de Popayán (índice 50)Juzgado Promiscuo Municipal del Contadero, Nariño (índice 70), Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Popayán (índice 101), Juzgado Quinto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Tuluá (índice 111), Juzgado Primero Penal Municipal de Puerto Asís, Putumayo (índice 113), Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zarzal (índice 117), Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali (índice 123), Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Buga (índice 128), Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Pradera (índice 135), Juzgado Séptimo Civil Municipal de Palmira (índice 138), Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Buga (índice 140), Juzgado Segundo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira (índice 141), Juzgado Diecisiete Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali (índice 142), Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Palmira (índice 144), Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Solicitaron que se rechazara la solicitud de amparo, bajo el argumento de que el trámite de los incidentes de desacato se llevó a cabo conforme al marco jurídico y jurisprudencial vigente, con respetó del debido proceso y las garantías constitucionales cuya vulneración ha sido alegada por los accionantes.
Además, indicaron que han respondido oportunamente las peticiones relacionadas con la revocatoria de las sanciones impuestas en el curso de dichos incidentes. En este sentido, algunas de las autoridades judiciales afirmaron que no es posible conceder dichas solicitudes, dado que los sancionados no han acreditado el cumplimiento de las órdenes impartidas en los diversos fallos de tutela dictados contra Emssanar.
Por otro lado, varios juzgados manifestaron que el amparo debía ser negado, puesto que la situación de crisis institucional que atraviesa Emssanar no constituye una justificación válida para incumplir las decisiones emitidas por el juez constitucional, lo cual 23 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 264, certificado núm. FEA1877EF9FD3593 5C08003DFDC499F6 FA61E9B6B9A169B6 19CCE5BF8B314C93. 24 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 269, certificado núm. 7BAD15EE1AEF2022 66824E0AA53EFD4C B49786B658E7922D A429108650D735CE.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Control de Garantías de Roldanillo (índice 145), Juzgado veintitrés Civil Municipal de Cali (índice 146), Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali (índice 147), Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto (índice 148), Juzgado Segundo Civil Municipal de Popayán (índice 155), Juzgado Cuarto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Popayán (índice 157), Juzgado Octavo Administrativo de Popayán (índice 158), Juzgado Veintisiete Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali (índice 159), Juzgado Octavo Civil del Circuito de Cali (índice 160), Juzgado 3 Civil Municipal de Palmira (índice 162), Juzgado Diecisiete del Circuito de Cali (índice 166), Juzgado Veintitrés Penal Municipal con Función de Conocimiento de Cali (índice 167), Juzgado Quinto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali (índice 168), Juzgado Sexto Civil Municipal de Palmira (índice 171), Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto (índice 173), Juzgado Treinta y tres Civil Municipal de Cali (índice 174), Juzgado Promiscuo Municipal de Restrepo (índice 175), Juzgado Séptimo Civil Municipal de Pasto (índice 176), Juzgado Primero Municipal de Mocoa (índice 177), Juzgado Primero Civil Municipal de Cali (índice 179), Juzgado Décimo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Popayán (índice 183), Juzgado Primero Civil Municipal de Buga (índice 185), Juzgado Tercero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Popayán (índice 186), Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali (índice 190), Juzgado Doce Civil Municipal de Palmira (índice 199) y el Juzgado Tercero Penal, Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali (índice 217). afecta los derechos fundamentales de los afiliados a la EPS.
Asimismo, señalaron que han observado cambios frecuentes en la representación legal de Emssanar, lo que dificulta la vinculación efectiva a los incidentes de desacato y la imposición de las sanciones por incumplimiento de las órdenes judiciales dentro de la entidad. Por último, las autoridades judiciales insistieron en que el escrito con el que se promovió la solicitud de amparo no detalla los elementos específicos de las decisiones adoptadas en los incidentes de desacato, lo que dificultó identificar con claridad los fundamentos en los que se basan los actores para alegar una posible vulneración de sus derechos constitucionales.
Juzgado Promiscuo Municipal de Linares (índice 34), Juzgado Promiscuo Municipal de Pupiales (índice 37), Juzgado Tercero Civil Municipal de Cartago (índice 42), Juzgado Civil Municipal de Sevilla (índice 46), Juzgado Primero Promiscuo Municipal de el Tablón de Gómez (índice 66), Juzgado Promiscuo Municipal de Tangua (índice 82), Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedonia (índice 92), Juzgado Quince Civil Municipal de Cali (índice 93), Juzgado Segundo Civil Municipal de Palmira (índice 94), Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán (índice 95), Juzgado Cuarto con Funciones de Control de Garantías de Tuluá (índice 112), Indicaron que la acción de tutela en cuestión debe ser declarada improcedente.
Señalaron que han obrado conforme al ordenamiento jurídico y con respeto por los derechos fundamentales de los accionantes. No obstante, consideraron que en el caso concreto no se cumplen los requisitos exigidos para la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, toda vez que los hechos discutidos se relacionan con actuaciones Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Juzgado Primero Civil Municipal de Tuluá (índice 114), Juzgado Once de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali (índice 125), Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali (índice 127), Juzgado Segundo Veintidós Civil Municipal de Mocoa (índice 129), Juzgado Cuarto Municipal de Palmira (índice 131), Juzgado Quinto Civil del Circuito de Oralidad de Popayán (índice 153), Juzgado Séptimo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali (índice 161), Juzgado Segundo Penal Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías (índice 172), Juzgado Séptimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali (índice 180), Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Buenaventura (índice 181), Juzgado Primero Penal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Cali (índice 188), Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cali (índice 194), Juzgado Octavo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santiago de Cali (índice 222). desarrolladas en el marco de incidentes de desacato.
Cuestionaron que los accionantes no satisfacen el requisito de subsidiariedad, dado que, frente a las sanciones impuestas por el incumplimiento de las órdenes de tutela, tienen la posibilidad de solicitar su inaplicación ante los respectivos despachos judiciales. Asimismo, alegaron que no se acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, ya que se pretende controvertir decisiones adoptadas en incidentes de desacato resueltos hace varios años.
Adicionalmente, manifestaron que la solicitud de amparo tampoco supera los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en tanto el escrito de demanda carece de claridad y precisión al exponer los hechos que presuntamente dieron lugar a la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Juzgado Treinta Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali (índice 38), Juzgado Primero Civil Municipal de Popayán (índice 39), Juzgado Décimo Civil del Circuito de Oralidad de Cali (índice 52), Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto (índice 54), Juzgado Primero Promiscuo Municipal de el Cerrito (índice 69), Juzgado Segundo Penal Municipal con Funciones Mixtas de Santander de Quilichao (índice 81), Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cali (índice 86), Juzgado Promiscuo Municipal de Imués (índice 87), Juzgado Séptimo con Funciones de Control de Garantías de Palmira (índice 88), Juzgado Cuarto Civil Municipal de Tuluá (índice 102), Juzgado Primero Civil Municipal de Tuluá (índice 114), Juzgado Veintinueve Civil Municipal de Cali (índice 122), Juzgado Sexto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Cali (índice 130), Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro (índice 149), Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Mocoa (índice 151), Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Mocoa (índice 177) y Juzgado Décimo Penal Municipal de Solicitaron ser desvinculados del presente proceso.
En su mayoría, indicaron que, si bien en sus despachos se han tramitado incidentes de desacato contra los accionantes, en algunos casos ya se resolvieron las solicitudes de inaplicación de las sanciones impuestas, y en otros no existen sanciones vigentes contra los sujetos que integran la parte actora. Asimismo, requirieron que se declare la legitimación en la causa por pasiva, debido a que no han vulnerado derecho fundamental alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Popayán (índice 183) y el Juzgado Segundo Civil Municipal de Oralidad de Cali (índice 260).
Jugado Octavo Civil Municipal de Cali (índice 67), Juzgado Municipal con Funciones de Conocimiento de Tuluá (índice 72), Juzgado Segundo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali (índice 118), Juzgado Sexto con Función de Conocimiento de Popayán (índice 152), Juzgado Veintiocho Civil Municipal de Cali (índice 165), Juzgado Séptimo Civil Municipal de Tuluá (índice 182), Juzgado Noveno Penal Municipal de Popayán (índice 136) y el Juzgado Tercero Civil Municipal de Guadalajara de Buga (índice 198).
Estas autoridades judiciales delimitaron sus contestaciones a la remisión de los expedientes y a la entrega de información relacionada con los procesos en los que se adelantan actuaciones por desacato atribuibles a los accionantes. Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto (índice 21), Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función control de Garantías de Popayán (índice 30) y el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Cali (índice 40).
Manifestaron que no han sancionado a la EPS, y que tampoco les ha correspondido ejercer funciones de control o vigilancia sobre dichas sanciones. Juzgado Cuarto Civil Municipal de Pasto (índice 22), Juzgado Segundo Promiscuo Municipal del Caloto (índice 36), Juzgado Primero Civil Municipal de Popayán (índice 39), Juzgado Promiscuo Municipal de Ricaurte (índice 77), Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama (índice 91), Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías para Adolescentes de Pasto (índice 108).
Las autoridades referidas manifestaron su disposición para acatar la decisión que se profiera y reiteraron su disposición para cumplir de manera inmediata y efectiva las órdenes emitidas por el juez constitucional. Juzgado Promiscuo Municipal de San Francisco (índice 31), Juzgado Promiscuo Municipal de Taminango (índice 63), Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Buga (índice 44), Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali (índice 45), Juzgado promiscuo Municipal de San Pablo (índice 63), Juzgado Segundo Penal Municipal Función de Control de Garantías de Cali (índice 73), Juzgado Primero Civil de Túquerres (índice 78), Juzgado Promiscuo Municipal de Consacá (índice 85), Juzgado Décimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali (índice 96), Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali (índice 120), Juzgado Tercero Penal Municipal (índice 121), Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali (índice 123), Juzgado Noveno Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali (191), Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto (índice 213) y el Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Cali (índice 257).
Las autoridades se limitaron a informar sobre los procesos adelantados y el trámite que se les ha dado. Adicionalmente, se pronunciaron sobre el cambio constante de representantes legales. Sin embargo, no elevaron solicitud alguna orientada a que se adoptara una decisión de fondo en su favor. Finalmente, negaron haber vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Cali (índice 211). Indicó que, en virtud del factor de competencia funcional, no conoce en sede de consulta los incidentes de desacato propuestos contra Emssanar.
Juzgado Primero de Familia del Circuito Judicial de Pasto (índice 169) Manifestó que la acción de tutela debe ser declarada improcedente, en tanto no se configuró vulneración alguna de derechos fundamentales. Indicó que no se hará efectiva la sanción impuesta en los procesos en los que los accionantes resultaron sancionados dentro de los incidentes de desacato.
En consecuencia, solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado. Juzgado Octavo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali (índice 89) y Juzgado Once Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali (índice 221). No efectuaron un pronunciamiento detallado, en la medida en que la parte accionante no indicó de forma concreta cuáles providencias habrían transgredido sus garantías constitucionales.
El Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías para Adolescentes de Pasto Pese a que fue accionado en el escrito de tutela y que en el auto admisorio no se tuvo en tal condición, solicitó su vinculación al trámite constitucional, contestó que no vulneró derechos fundamentales y que se atenía a lo que se probara en el expediente. 2.5.
Sentencia de tutela de primera instancia 52. La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia el 30 de enero de 202525, en la que negó las solicitudes de desvinculación presentadas por autoridades accionadas y vinculadas y accedió a la formulada por la Fiscalía General de la Nación; amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico.
Además, dispuso lo siguiente: 25 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 270, certificado núm. 5FBA900CA50BFCB6 81FC127B4E8943AF C677B943EBEBE1F3 7B9D04D89B31EC1A. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co QUINTO: SUSPENDER durante un periodo de un (1) año, contado a partir de la notificación de esta providencia, la ejecución de las sanciones de multa y arresto por desacato que se hayan dictado en contra de los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico, en ejercicio de los cargos que ostentan/ostentaron al interior de Emssanar.
Adicionalmente, en los incidentes de desacato que se promuevan en el marco de acciones de tutela que se hayan interpuesto contra Emssanar en las circunstancias a las que aquí se ha hecho referencia, o las que en el futuro se interpongan en el mismo contexto, los jueces constitucionales tendrán en cuenta las pautas fijadas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: ORDENAR a Emssanar y a los accionantes que siguen vinculados a esta última que, en un plazo de 90 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, presente a este juez constitucional y a la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de las atribuciones conferidas por el numeral 2º del artículo 6º del Decreto 2462 de 2013, un plan de acción que contenga, al menos, los siguientes elementos: 1.
La identificación detallada de los incidentes de desacato promovidos por incumplimiento a fallos de tutela por parte de Emssanar y el estado actual del trámite dado a los mismos. 2. Una relación de medidas concretas orientadas a superar, gradualmente, durante el periodo de suspensión otorgado en el presente fallo, el cumplimiento de las órdenes de tutela dictadas en contra de Emssanar.
En este punto deberá priorizarse el cumplimiento de aquellos servicios de salud requeridos con necesidad por pacientes en grave e inminente riesgo, así como los servicios que sean requeridos para la atención de sujetos de especial protección constitucional. 3. Una propuesta para solucionar la grave situación que le impide a Emssanar acatar el cumplimiento de las órdenes proferidas en fallos de tutela, a fin de evidenciar el manejo que se le dará a la problemática una vez finalice el periodo de suspensión otorgado en el presente fallo.
SÉPTIMO: DISPONER que, una vez completado el plan de acción al que alude el numeral anterior y verificado el cumplimiento de las órdenes de tutela que dieron lugar a las sanciones por desacato, las mismas se dejen sin efectos de manera definitiva26. 2.5.1. De la vinculación de accionados y terceros interesados 53. El juez de tutela de primera instancia explicó respecto de las solicitudes de desvinculación de los juzgados que, aunque las pretensiones de amparo estaban encaminadas a obtener la suspensión de las sanciones impuestas, lo cierto era que el análisis de vulneración de derechos implicaba «contemplar» todos los procesos de desacato, incluso, aquellos en los que no existan sanciones activas. 54.
Por otro lado, indicó que las investigaciones penales realizadas por las direcciones seccionales de Nariño y Putumayo de la Fiscalía General de la Nación 26 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co guardan independencia respecto de los incidentes de desacato, motivo por el que desvinculó a esa entidad del trámite de tutela. 55.
En cuanto a la Superintendencia Nacional de Salud, negó su solicitó de desvinculación porque su comparecencia no es en la condición de accionada sino como tercera con interés en atención a su relación con las circunstancias que motivaron la solicitud de amparo y las condiciones financieras y operativas de Emssanar EPS SAS. Además, no accedió a la petición del magistrado Édgar Guillermo Cabrera Ramos, toda vez que su vinculación obedeció a que profirió sanciones en contra de los accionantes que fueron ejecutadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 56.
Por último, advirtió que, en efecto, omitió mencionar al Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías para Adolescentes de Pasto en el auto admisorio, pese a que es una autoridad accionada. En ese orden, accedió a la petición de vinculación de ese despacho judicial. 2.5.2. Problema jurídico en primera instancia 57.
La Sección Quinta del Consejo de Estado destacó que la solicitud de amparo se enmarca en la crisis estructural por la que atraviesa Emssanar EPS SAS, entidad bajo intervención forzosa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, razón por la que el caso concreto no sería abordado desde los lineamientos ordinarios de la acción de tutela contra providencia judicial.
Por lo anterior, formuló el siguiente problema jurídico: ¿La Policía Nacional, el Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y los distintos juzgados accionados de los departamentos de Putumayo, Nariño y Valle del Cauca vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana con ocasión de la acumulación masiva de incidentes de desacato y sanciones decretadas contra los actores por el incumplimiento de órdenes proferidas en procesos de tutela contra Emssanar?27. 2.5.3.
Argumentos que sustentaron la decisión de primera instancia 58. En la sentencia del 30 de enero de 2025, el juez de primera instancia abordó la naturaleza de la acción de tutela como mecanismo de protección subsidiario de los derechos fundamentales, y su procedencia de manera transitoria en caso de que se configure un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente, grave y urgente, y que requiera medidas impostergables. 59.
En el asunto bajo estudio, la Sección Quinta consideró en relación con los argumentos de improcedencia de algunos de los accionados, que no es un mecanismo idóneo ni eficaz que Emssanar EPS SAS solicitara la inaplicación de las sanciones ante cada autoridad judicial, puesto que, por un lado, resultaba una carga desproporcionada para los accionantes, y, por otro lado, esa medida no conjuraba el problema estructural que sustentó la tutela ante la apertura de nuevos incidentes de desacato y la imposición de nuevas sanciones.
Por lo expuesto, concluyó que el requisito de subsidiariedad está superado. 27 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 60.
En relación con el fondo del asunto, analizó la naturaleza y finalidad del desacato y resaltó que, de acuerdo con la Corte Constitucional, si bien es un procedimiento que tiene entre sus objetivos sancionar a la autoridad que desatiende la orden contenida en un fallo de tutela, lo cierto es que principalmente busca lograr el cumplimiento efectivo de la decisión para garantizar la protección de los derechos fundamentales amparados28. 61.
Abordó la sentencia T-1234 de 2008 en la que la Corte Constitucional conoció las tutelas interpuestas por el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) en contra de autoridades judiciales que lo habían sancionado por el incumplimiento de órdenes de tutela, en el marco del problema estructural por el que atravesaba la entidad que impedía la atención oportuna de múltiples solicitantes. 62.
En esa oportunidad, el alto tribunal determinó que la anterior circunstancia condujo a la imposibilidad de garantizar el derecho fundamental de petición dentro del término establecido en las normas sobre la materia; y consideró que las sanciones no contribuían a solucionar el problema estructural de CAJANAL y desconocían las limitaciones en la capacidad operativa de la entidad. 63.
Así, indicó que, si bien las decisiones de desacato habían sido adoptadas de acuerdo con los parámetros normativos y jurisprudenciales, lo cierto era que en conjunto conducían a la vulneración de las garantías constitucionales de los sancionados ante la imposibilidad de que en cada expediente incidental se pudiera apreciar la crisis estructural de la entidad. 64.
La Sección Quinta también citó la sentencia T-315 de 2020 en la que la Corte Constitucional conoció la tutela interpuesta por el gerente general de Coomeva EPS contra autoridades judiciales, para que se garantizaran los derechos fundamentales vulnerados con las sanciones de arresto por el desacato de órdenes contenidas en trámites constitucionales.
Ello, en el escenario de un problema estructural de la entidad. En ese caso, el alto tribunal reiteró las posturas del fallo T-1234 de 2008. 65. Ahora bien, el juez de primera instancia distinguió las órdenes simples, complejas y estructurales de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-086 de 2003 y los autos A-548 de 2017, A-111 de 2019 y A-264 de 2020, entre otras decisiones, y afirmó que «las órdenes complejas pueden surgir en el contexto de un estado de cosas inconstitucional, también es posible que sean proferidas por los jueces de instancia en situaciones concretas que demanden soluciones articuladas para salvaguardar derechos fundamentales». 28 Corte Constitucional, sentencia T-512 de 2011: «El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales.
De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 66. En el caso concreto, del análisis de las pruebas aportadas al expediente de tutela, manifestó lo siguiente: […] Emssanar enfrenta una situación de crisis institucional profunda desde el año 2019.
Los informes y conceptos técnicos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, así como las evaluaciones de la Dirección de Inspección y Vigilancia, la Dirección de Medidas Especiales y el contralor designado en el marco de la intervención, evidencian que, pese a las múltiples medidas adoptadas, la entidad continúa enfrentando pérdidas financieras acumuladas, dificultades administrativas y un incumplimiento recurrente en los indicadores de gestión. Esta situación ha afectado su sostenibilidad y, en consecuencia, la capacidad de la entidad para cumplir con sus obligaciones, especialmente en lo que respecta a la prestación del servicio de salud a sus afiliados.
Como consecuencia, Emssanar se encuentra bajo una intervención administrativa forzosa ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud, con el propósito de salvaguardar la atención en salud de los usuarios y procurar la recuperación operativa de la entidad. No obstante, el estado crítico de la entidad persiste, lo que ha generado limitaciones significativas en su operación que impiden a Emssanar cumplir cabalmente con la prestación del servicio de salud.
La Sala constata, además, que la situación de crisis institucional descrita ha dado lugar a la interposición de miles de acciones de tutela en contra de Emssanar, motivadas por las graves deficiencias en la prestación del servicio de salud a sus afiliados. Con ocasión de estas solicitudes de amparo, los jueces constitucionales han dictado órdenes encaminadas a proteger los derechos fundamentales de los usuarios29. 67.
En ese orden, la Sección Quinta del Consejo de Estado argumentó que por las limitaciones operacionales que enfrente Emssanar EPS SAS, esta entidad ha incurrido en mora en el cumplimiento de las órdenes de tutela, situación que, a su vez, ha originado la apertura de un número masivo de incidentes de desacato e imposición de sanciones. Aseguró que «a la fecha de presentación de la solicitud de amparo», habían sido iniciadas «181.022 acciones de tutela, al interior de las cuales se ha dado apertura a 22.998 incidentes de desacato que han conducido a 12.830 sanciones contra los representantes legales de la entidad». 68.
Agregó que, aunque en cada tutela e incidente de desacato las autoridades judiciales han actuado según lo dispuesto en las normas aplicables en la materia, en dichos trámites no se ha «contemplado de manera panorámica» la situación estructural que afecta a Emssanar EPS SAS, porque el análisis de casos individuales requiere un enfoque global que permita vislumbrar el impacto sistemático de la crisis de la entidad.
En tal sentido, afirmó lo siguiente: Esta Sala advierte que, de hecho, la apertura de incidentes de desacato y la imposición de sanciones contra los representantes legales de la Emssanar, lejos de contribuir a la superación de la crisis institucional para garantizar la adecuada prestación del servicio de salud a sus afiliados, ha tenido el efecto contrario.
Es decir, ha agravado los problemas estructurales que enfrenta la entidad. La carga adicional de responder defensivamente a las acciones de tutela interpuestas en su contra, a los incidentes de desacato y gestionar las sanciones impuestas a sus representantes legales, desvía el esfuerzo de Emssanar de atender a sus problemas operacionales intensificando así la crisis enfrentada.
En este orden de ideas, la 29 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co proliferación de procesos judiciales en su contra, en lugar de aportar a la resolución de las dificultades institucionales de Emssanar, se convierte en un obstáculo adicional que compromete aún más la sostenibilidad y el cumplimiento de sus obligaciones prestacionales frente a la población afiliada30. 69.
Así las cosas, aseguró que la crisis estructural de la entidad, la apertura masiva y continua de trámites incidentales y la imposición sistemática de sanciones, sin un análisis global de los problemas de la entidad prestadora de salud, en vez de aportar a la resolución de las dificultades institucionales, desvía el esfuerzo de la EPS para atender sus inconvenientes operacionales y se convierte en un obstáculo adicional que compromete la ejecución de obligaciones prestacionales e impide lograr el objetivo del desacato, que es el cumplimiento de las órdenes judiciales. 70.
De lo expuesto, afirmó que las dificultades de Emssanar EPS SAS para atender los fallos de tutela no son el resultado de una actitud negligente de los accionantes, sino de las limitaciones técnicas, administrativas y financieras que afectan estructuralmente a la entidad, circunstancias que escapan de la voluntad de los encargados de ejecutar las órdenes judiciales. 71.
Por otra parte, de las pruebas aportadas al expediente, advirtió que los documentos que soportaban el plan de acción para acatar las órdenes de amparo que aportó Emssanar EPS SAS no cumplían con los requisitos y estándares exigidos por la Corte Constitucional en la sentencia T-315 de 2020. 72. Finalmente, la Sección Quinta de esta corporación aclaró que no desconocía la afectación cierta del derecho a la salud y otras garantías fundamentales de los usuarios de la entidad que han sido protegidos en los trámites de tutela y desacato, sin embargo, reiteró que las sanciones impuestas evidencian la existencia de un problema estructural de la entidad que no puede ser atribuible a sus representantes legales. 2.5.4.
Salvamento de voto 73. El magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil de la Sección Quinta del Consejo de Estado manifestó que no comparte la decisión de la mayoría de los integrantes de la Sala en atención a que se desconoce la finalidad de la acción de tutela y se amparan los derechos fundamentales de los responsables jurídicamente de vulnerar garantías constitucionales de los usuarios de Emssanar EPS SAS31. 74.
Adujo que las decisiones que sirvieron de fundamento no constituían precedente aplicable porque no tenían identidad fáctica con el caso concreto, motivo por el que los remedios de las sentencias T-1234 de 2008 y T315 de 2020 no debieron ser adoptados en el fallo del 30 de enero de 2025, y mucho menos, «en los términos tan amplios en los que fue concedido el amparo». 75.
Destacó que, en los casos citados de la Corte Constitucional, los accionantes eran personas naturales directivas de CAJANAL y de Coomeva EPS y, por el contrario, la presente solicitud de amparo fue interpuesta por personas que ocupan cargos que no solo no son máximos directivos, sino que en algunos casos se trata de asesores de 30 Se transcribe incluso con errores de texto. 31 Samai. exp.
Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 299, certificado núm. 8D747C32BA1D75E1 2F6401CA09A10013 6D1DE2CE39FD6B8E 47B233F46DA99BC. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co la Emssanar EPS SAS.
Agregó que los procesos que conoció el alto tribunal fueron fallados en un contexto distinto, pues en los últimos años, la Superintendencia Nacional de Salud ha implementado medidas de vigilancia y control debido a problemas administrativos y de liquidez de las entidades. 76. Por otra parte, afirmó que dichas medidas de la Superintendencia no pueden ser consideradas como problemas estructurales que justifiquen el incumplimiento de las órdenes de tutela.
Sostuvo que el asunto «ameritaba un debate más profundo acerca de la pretendida vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes y, sobre todo, de los remedios constitucionales adoptados», y que, en gracia de discusión, la suspensión de los incidentes de desacato no «podía traducirse en una especie de inmunidad general de la EPS o de las personas que ocupan sus cargos». 77.
Consideró que las órdenes previstas en la sentencia resultaban innecesarias y desproporcionadas, toda vez que bastaba con que la Sala advirtiera a las autoridades judiciales accionadas la necesidad de que verificaran la responsabilidad subjetiva de los funcionarios de cara a la situación de la EPS. Por último, indicó que quedaron desprotegidas las personas a las que efectivamente Emssanar EPS SAS les ha vulnerado sus derechos fundamentales. 2.6.
Solicitudes de nulidad y aclaración de fallo y recursos de impugnaciones 78. El Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande presentó escrito en el que solicitó la nulidad de la sentencia porque, a pesar de que fue accionado, no fue notificado del auto admisorio32. 79. El Juzgado Promiscuo Municipal de Belén radicó petición de aclaración del fallo del 30 de enero de 2025, en el sentido de que se explicara lo siguiente33: 1.
Para los incidentes de desacato que se encuentren en trámite en contra de EMSSANAR EPS y los incidentes de desacato que se llegaran a radicar a futuro, se deberán suspender los mismos por el término de un año, o por el contrario se deberá darles trámite y no sancionar conforme al fallo de fecha 30 de enero de 2025. 2. Dentro de los incidentes de desacato que se encuentren en trámite o que se llegaran a radicar a futuro, se deberá ordenar que EMSSANAR los incluya en el plan de acción de que trata el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia de tutela, o únicamente se deberán relacionar los que se tramiten durante el plazo de 90 días concedido. 3.
En caso de que los incidentes de desacato que se encuentran en trámite y los que a futuro se radiquen en contra de EMSSANAR, no llegaren a tenerse en cuenta en el plan de acción, qué medidas se deberá tomar por los jueces constitucionales. 4. Tratándose de una acción de tutela se debe entender que los efectos son inter-partes, o, por el contrario, como lo dispone la parte resolutiva del fallo de tutela, la orden debe acatarse por todos los jueces constitucionales a nivel nacional. 32 Samai. exp.
Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 288, certificado núm. 3023775B974FFCF9 66F3F4616083E41E 99086A72643FECFD 4B2117A28EADF110. 33 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 295, certificado núm. 8A094F4AF611D72F 7824CB9D5FE4DC5E 3380229FDB8DDE39 42E21DCAAD9D1572. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 80.
Posteriormente, el Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande desistió del escrito de nulidad que presentó con anterioridad34. 81. El Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Popayán presentó recurso de impugnación contra el fallo del 30 de enero de 202535. Expuso que no «compart[e] la tesis de la H. Magistrada [ponente], en lo que hace a la crisis institucional de la EPS, pues no puede el usuario continuar con la desprotección, debe el Estado buscar soluciones, y a través de las sanciones de desacato por incumplimiento se refleja la inoperatividad de cierta EPS, si la funcionalidad de EMSAANAR EPS esta con una capacidad operativa e institucional pésima, es posible que un año mejoré, si esta con vigilancia especial desde 2019 e intervenida hace más de 2 años, de tal forma que tal decisión socava los derechos humanos y en especial el DERECHO VIVIENTE de los usuarios, enfermos, niños, adolescentes, personas de la tercera edad, etc»36. 82.
Argumentó que las medidas adoptadas en la sentencia favorecen a Emssanar EPS SAS y «dejan en el limbo» el cumplimiento de los fallos en los que se concluyó que fueron vulnerados derechos fundamentales. Agregó que los requerimientos no logran que se acaten las órdenes de tutela y que el fallo imparte órdenes para todos los usuarios, lo que los pone en desventaja frente a usuarios de otros despachos judiciales. 83.
El Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán impugnó37 la decisión de primera instancia porque no se analizaron los casos concretos de las personas que iniciaron los incidentes de desacato ni la vulneración de los derechos fundamentales de estos, y tampoco se realizó una ponderación entre las garantías a la salud, a la vida, a la dignidad humana de los pacientes y al buen nombre y al debido proceso de los actores. 84.
Adujo que el fallo no estudió las causas, circunstancias, obligaciones y responsabilidades de los representantes legales de la EPS frente al problema estructural. Cuestionó que no se garantizara el acceso a la administración de justicia y manifestó que no se puede pretender que la suspensión de las sanciones garantice la prestación del servicio de salud de los usuarios. 85.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Cuaspud Carlosama informó que expidió auto el 12 de febrero de 2025, dentro del trámite de desacato con radicado 2023- 00034-00, en el que negó la solicitud de exoneración, inaplicación o levantamiento de la sanción impuesta al representante legal de Emssanar EPS SAS; y ordenó a la entidad que, en cumplimiento de la sentencia del 30 de enero de 2025, atienda la situación del señor Álvaro Javier Cuastumal Valencia en el plan de acción que debe realizar38. 86.
La Sección Quinta del Consejo de Estado dictó auto el 6 de marzo de 2025 en el que resolvió negar la solicitud de aclaración de la sentencia del 30 de enero de 2025 34 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 297, certificado núm. 8D747C32BA1D75E1 2F6401CA09A10013 6D1DE2CE39FD6B8E 47B233F46DA99BC. 35 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 303, certificado núm. E3C2AECD5DFEDC10 985111F885A342BB BF6C64DB10F40E89 FBCC7B7FEBB7512C. 36 Se transcribe incluso con errores de texto. 37 Samai. exp.
Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 305, certificado núm. C1C2C9035123B7BC FCF7D88F8928E1C6 2433E7F249BF630F 1C77E35D67C2C650. 38 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 311, certificado núm. 2CBB0F37D33518A2 63F7F852B2965C02 D9B3B11BBA09F314 09BDC3C46BA9DA6C. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que presentó el Juzgado Promiscuo Municipal de Belén, y advirtió a las autoridades accionadas que se abstengan de remitir al expediente de tutela las solicitudes de suspensión de sanciones de desacato que presente Emssanar EPS SAS.
Sustentó su decisión en que las consideraciones del mencionado fallo no contienen conceptos o frases oscuras o confusas que den lugar a motivo de duda que deba ser aclarado por el juez. 87. Reiteró que las sanciones de desacato impuestas a los accionantes no contribuían a solucionar el problema estructural de la EPS y desconocían las limitaciones en la capacidad operativa de la entidad, las cuales ocasionan la mora en el cumplimiento de las órdenes de tutela. 88.
La Superintendencia Nacional de Salud informó que dio traslado de la sentencia de primera instancia al agente interventor de la EPS para lo de su competencia, y manifestó que no es superior jerárquico de los actores que hacen parte del sistema de salud. Pidió que se declare que no ha vulnerado derechos fundamentales y su desvinculación del trámite constitucional39. 89.
Emssanar EPS SAS40 expuso que algunos juzgados se han apartado de lo resuelto en el fallo de primera instancia del 30 de enero de 2025; y que otros despachos judiciales han analizado si los hechos de casos concretos tienen relación con el motivo de la suspensión, situaciones que han llevado al desconocimiento del amparo. 90. Citó el auto A-269 de 2021 de la Corte Constitucional que fijó reglas para la modulación de los efectos de las sentencias de tutela y solicitó a la Sección Quinta del Consejo de Estado que modulara el fallo del 30 de enero de 2025 conforme a los efectos erga omnes e inter comunis, para hacer efectivo el amparo de los derechos fundamentales respecto de las personas que asumen diferentes cargos dentro de la entidad y que se enfrentan al mismo problema estructural que sustentó la decisión judicial. 91.
El magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, integrante de la Sección Quinta del Consejo de Estado, aclaró su voto en el auto el 6 de marzo de 2025, con fundamento en que, si bien compartía la decisión de negar la solicitud de aclaración de sentencia de primera instancia, lo cierto era que disentía de esta última decisión41. 92. El comandante de la Policía Metropolitana de San Juan de Pasto presentó memorial42 en el que se refirió a las diligencias que ha adelantado para dar cumplimiento a las sanciones de arresto de funcionarios de la entidad.
Además, pidió al juez de primera instancia lo siguiente: 1. Informar si los autos de sanción allegados a esta unidad antes del 30 de enero de 2025, se acoge lo proferido por el Consejo de Estado o siguen vigentes, con el fin de 39 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 318, certificado núm. E68178424837B324 440F6D6E18CA296B 9CF2F8290224D42F 90E755F1B5A620FB. 40 Samai. exp.
Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 327, certificado núm. EE8258D55C928EA4 723D15E48DC1814C ED67BC4BF78ADE50 E4F9D56A7200AA2B. 41 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 328, certificado núm. 64A8BE74D078DE85 28C840D017462E8F 548E5AD01804FA51 78191CCD65069405. 42 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 331, certificado núm. D8E98A4712EB154F 4842E462928C7B84 16AD489B705629F4 2ED4F798C7C90C43.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que la Policía Nacional adelante las actividades propias del servicio y dar cumplimiento a lo ordenado por los despachos judiciales. 93.
La Sección Quinta del Consejo de Estado dictó auto el 3 de abril de 2025 en el que resolvió: i) negar la solicitud de desvinculación de la Superintendencia Nacional de Salud; ii) declaró improcedente la petición de modulación de la sentencia del 30 de enero de 2025 que presentó Emssanar; y iii) rechazó el requerimiento que realizó la Policía Nacional43. 94.
Como fundamento de sus decisiones, explicó que la Superintendencia Nacional de Salud compareció al trámite constitucional como tercero interesado y no como accionado; que Emssanar pretendía variar la orden de amparo, no obstante que no se cumplen las reglas establecidas por la Corte Constitucional para tal fin; y que el comandante de la policía no tenía capacidad para comparecer al proceso porque no acreditó estar facultada para representar a la Policía Nacional. 95.
Al respecto, el magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, integrante de la Sección Quinta del Consejo de Estado, manifestó su aclaración de voto en la providencia del 3 de abril de 2025, por las mismas razones que los votos disidentes expuestos con anterioridad44. 96. El despacho ponente de la Sección Quinta de esta corporación concedió el recurso de impugnación interpuesto por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Popayán y el Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán, en auto del 29 de abril de 202545. 97.
Por último, en segunda instancia, Emssanar EPS SAS presentó informe respecto del cumplimiento del Plan de Acción de acuerdo con las órdenes previstas en la sentencia de primera instancia del 30 de enero de 202546. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 98. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de la impugnación presentada por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Popayán y el Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán contra la sentencia del 30 de enero de 2025, proferida por la Sección Quinta de esta corporación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 43 Samai. exp.
Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 335, certificado núm. CCDA6A4AAC5FACE5 187FAC925EBF926C 4E079FE04D557D2F 06DBA146EB4B6151. 44 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 344, certificado núm. 0BF96DB22EA0403F EDFCD25577D13E37 ED83C4170A23747B AF012DA126893361. 45 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 347, certificado núm. 14570EB4CF2881B8 D625B9FC776A2005 147AAB7E3276DECF B7BCDCB33FCA619E. 46 Samai. exp.
Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-02, índice 9, certificado núm. DE09A0D73402F8B0 9B911281F34824FC 8401E5AE79988EAE 25623123073C8CF7. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.2.
Legitimación en la causa de las partes 99. Antes de analizar el presupuesto de la legitimación en la causa de las partes, es preciso tener en cuenta que, de acuerdo con el escrito de amparo, los accionantes afirmaron que sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana son vulnerados con ocasión de las sanciones impuestas en trámites de desacato iniciados por el incumplimiento de las órdenes de tutela impartidas a Emssanar EPS SAS. 100.
En ese sentido, en términos generales, están legitimados por activa quienes hayan sido sancionados y acudan como tutelantes en esta oportunidad, y por pasiva, las autoridades que profieren decisiones que impongan sanciones de desacato por el incumplimiento de las órdenes de tutela impartidas a Emssanar EPS SAS. 101. Así, la legitimación en la causa por activa de Emssanar EPS SAS y de los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavidez Piandoy, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar;
Dayanna Carolina Hernández Rico, Johana Andrea Mesías Narváez y Camilo Andrés Sánchez Valencia se encuentra acreditada, toda vez que, de acuerdo con el informe aportado con la demanda de amparo en el que se relacionaron las sanciones impuestas a la entidad, estos han sido multados o sometidos a días de arresto por el incumplimiento de fallos de tutela.
Por lo tanto, son los titulares de los derechos que consideran vulnerados. 102. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de las autoridades judiciales convocadas, en la medida en que son aquellas que, en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales, han resuelto sancionar con multa y arresto a los tutelantes y que, en todo caso, tienen dicha facultad para hacerlo en los incidentes que posteriormente sean iniciados. 103.
Por esta razón, la Sala comparte la decisión del juez constitucional de primera instancia, que negó las solicitudes de desvinculación que presentaron algunas de las autoridades judiciales accionadas, porque las pretensiones de amparo buscan la suspensión durante un año de las sanciones de desacato, lo cual incluye las activas que cursan contra los tutelantes y las eventuales que puedan llegar a ser impuestas en trámites posteriores.
Esto, implica realizar un análisis de fondo en el que se deba tener en cuenta a las autoridades que tengan la facultad jurisdiccional de emitir las decisiones objeto de reproches. 104. Igualmente, están legitimados en tal condición la Policía Nacional y el Consejo Superior de la Judicatura, dado que son las autoridades que tienen a su cargo la ejecución de las sanciones impuestas dentro de los trámites de desacato, respectivamente, con la conducción y aseguramiento de los funcionarios para dar cumplimiento a las órdenes de arresto y con los procesos de cobro coactivo a que haya lugar. 105.
Respecto de la Fiscalía General de la Nación, le asiste razón en que no tiene legitimación en la causa por pasiva, puesto que los accionantes no aducen alguna acción u omisión en la que incurra esta autoridad que genere la vulneración de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales.
Además, si bien esta entidad ha iniciado investigaciones penales por la posible configuración del delito de fraude a resolución judicial con ocasión de la compulsa de copias efectuada en múltiples incidentes de desacato, lo cierto es que se trata de un tipo de responsabilidad distinto que no es objeto de controversia en esta oportunidad.
Por lo tanto, se confirmará la decisión del a quo de desvincularla del trámite constitucional. 106. Frente al Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías para Adolescentes de Pasto, pese a que fue convocado como accionado en el escrito de tutela, el juez de tutela de primera instancia no lo tuvo en tal condición en el auto admisorio del 18 de octubre de 2024.
En consecuencia, hay lugar a acceder a su solicitud de vinculación, pero como autoridad demandada. 107. Finalmente, no se accederá a la solicitud de desvinculación del trámite constitucional formulada por la Superintendencia Nacional de Salud, ya que su comparecencia al presente asunto fue como tercera con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, por tanto, es la autoridad que intervino forzosamente a Emssanar EPS SAS y que ha analizado la crisis estructural de la entidad. 108.
De lo expuesto, la Sala confirmará los numerales: primero, que negó la desvinculación de la Superintendencia Nacional de Salud y de las autoridades judiciales accionadas; segundo, que desvinculó a la Fiscalía General de la Nación; y tercero, que accedió a la petición del Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías para Adolescentes de Pasto de tenerlo como accionado. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 109. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que describe la ley.
Este mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la inmediatez47. 110. El primero exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un perjuicio irremediable48; y el segundo consiste en que se acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario, «[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho […]»49. 111.
En cuanto a la acción de tutela contra providencia judicial, reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado50 y de la Corte Constitucional ha destacado procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional51. 47 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024. 48 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017. 49 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, criterio reiterado en la sentencia SU-084 de 2019. 50 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 51 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 112. En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) relevancia constitucional; ii) subsidiariedad; iii) inmediatez; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, tenga incidencia directa en el sentido de la decisión objeto de análisis; v) la identificación clara de los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados; vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 113.
Por su parte, los requisitos o causales específicas son los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución52. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales en el caso concreto 114. Para analizar el cumplimiento de los requisitos generales de la tutela en el caso concreto, es preciso recordar que, de acuerdo con los accionantes, sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana son vulnerados con ocasión de las sanciones impuestas en trámites de desacato iniciados por el incumplimiento de las órdenes de tutela impartidas a Emssanar EPS SAS, dado que dicho incumplimiento es consecuencia de un problema estructural de la entidad. 115.
En los términos expuestos, la Sala precisa que el reproche del escrito de amparo no puede ser abordado como una típica tutela interpuesta contra providencia judicial, por cuanto la vulneración alegada no es el resultado autónomo de decisiones judiciales defectuosas, sino del contexto fáctico y jurídico en el que son impuestas las sanciones por desacato, lo que impone realizar un estudio que supera la configuración de los defectos de procedibilidad decantados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 116.
En ese orden, el requisito de subsidiariedad se encuentra superado, en la medida en que los accionantes no cuentan con otro mecanismo idóneo y eficaz para discutir la posible vulneración de derechos fundamentales atribuida a la imposición de sanciones de desacato a Emssanar EPS SAS y a sus funcionarios, pese a que el incumplimiento de las órdenes de amparo sea el resultado del problema estructural por el que atraviesa la entidad. 117.
Lo anterior, dado que el quebranto de las garantías constitucionales invocadas no deriva, de manera aislada, de una providencia judicial específica, sino de las sanciones emitidas dentro de miles de incidentes de desacato y, por lo tanto, resultaría desproporcionado exigir a los tutelantes, como lo argumentaron algunas de las autoridades accionadas en sus contestaciones, que soliciten la inaplicación de las sanciones en cada trámite judicial, precisamente, al tener en cuenta las dificultades que tiene la entidad, entre otros aspectos, para ejercer su defensa jurídica. 118.
Además, las peticiones de inaplicación de las sanciones de forma individual no permiten abordar el problema expuesto en el escrito de tutela, pues este transciende de casos particulares a una coyuntura institucional que exige un análisis integral del 52 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co juez constitucional, escenario en el que tampoco se podría impedir la ejecución de nuevas sanciones. 119.
En cuanto al requisito de inmediatez, la Sala considera que se encuentra cumplido, en la medida en que los accionantes afirmaron que el problema estructural de la EPS, así como el generado por las sanciones de desacato impuestas en ese contexto, es permanente, de lo cual da cuenta las contestaciones de muchas autoridades judiciales en las que informaron de las sanciones activas; de la Policía Nacional, que indicó las gestiones realizadas para conducir a funcionarios de la entidad y arrestarlos, y la Resolución núm.168 del 24 de mayo de 2024, del Ministerio de Salud y Protección Social, en la que se autorizó la prórroga de la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa para administrar a Emssanar EPS SAS, hasta el 31 de mayo de 2025. 120.
En consecuencia, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y continúa con el análisis de fondo de los cargos formulados en la solicitud de amparo constitucional. 3.4. Problema Jurídico 121. Corresponde a la Sala decidir si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia del 30 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En particular, tendrá que establecer si son vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre y a la honra de Emssanar EPS SAS y de los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavidez Piandoy, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar;
Dayanna Carolina Hernández Rico, Johana Andrea Mesías Narváez y Camilo Andrés Sánchez Valencia. 122. Para lo anterior, la Sala deberá determinar, primero, si Emssanar EPS SAS tiene los problemas estructurales por los que, afirmó, atravesaba y, en caso afirmativo, si las multas y órdenes de arresto masivas por desacato a sentencias de tutela vulneran los mencionados derechos, para lo cual se expondrán las consideraciones de la Corte Constitucional sobre ese trámite incidental, la eventual inaplicación de sanciones.
Por último, se analizará el caso concreto. 3.4.1. Análisis de la situación de Emssanar EPS SAS 123. En el escrito de amparo, los accionantes sostuvieron que Emssanar EPS SAS «atraviesa una crisis estructural de carácter financiero, administrativo, técnico- científico» y operativa que motivó que fuera intervenida. La Sala analizará el estado de la entidad, a partir de las resoluciones emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social y de los informes presentados por la Defensoría del Pueblo sobre la materia.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.4.1.1. Resoluciones dictadas por la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social 124.
Revisadas las pruebas aportadas al expediente de tutela y consultada la página web de la entidad, se observa que Emssanar EPS SAS es una empresa promotora de salud, del régimen subsidiado, con más de 1.700.000 afiliados en distintos municipios de los departamentos del Cauca, Nariño, Putumayo y Valle del Cauca, que tiene por objeto social «garantizar y organizar la representación del afiliado, la administración de los distintos riesgos derivados del aseguramiento en salud y la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo la salud»53. 125.
Ahora bien, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 2022320000000292-6 el 2 de febrero de 2022, en la que ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la entidad, por el término de 2 meses, dada la situación financiera crítica por la que atravesaba que afectó el derecho a la salud de los usuarios.
Al respecto, indicó lo siguiente: [E]l comportamiento irregular de la entidad el cual ha evidenciado que los hallazgos que dieron origen a la medida preventiva de vigilancia especial, aún siguen presentes y en algunos casos en situación de franco deterioro, generando principalmente un riesgo de vida en la población afiliada, dado el incumplimiento de la mayoría de los indicadores; por su parte, la Superintendente (e) de la Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud en vista de los pocos avances que ha presentado la entidad, recomendó prorrogar la medida de vigilancia especial, con la expedición de órdenes especificas en los componentes financieros, técnicos científicos y jurídico, las cuales deberán ser implementadas dentro del término de vigencia de la prórroga, o considerar la toma de posesión, quedando la decisión pendiente para el siguiente Comité de Medidas Especiales.
Que, posteriormente, en sesión Comité de Medidas Especiales de fecha 19 de enero de 2022, la Superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud (e), con fundamento en los conceptos técnicos tanto de la propia Delegatura como de la firma Contralora, propuso ordenar la medida especial de toma de posesión debido al estado actual de la EPS, reflejado en un incremento en las PQRD y acciones de tutela, la nula mejoría en algunos indicadores de salud, el deterioro financiero que presenta la entidad, y todos los demás factores expuestos por la Delegatura y el Contralor con funciones de revisor fiscal, y en este contexto, el Comité de Medidas Especiales en pleno manifestó estar de acuerdo, recomendación que es acogida por el Señor Superintendente Nacional de Salud. 126.
La anterior decisión tuvo fundamento, entre otros documentos, en el concepto técnico emitido por la dirección de medidas especiales para entidades promotoras de salud, resultado de las acciones de control, del cual cabe destacar lo que se cita a continuación: Emssanar EPS con corte a noviembre de 2021 no cuenta con una política de defensa judicial establecida, conforme a la respuesta dada por la contraloría a través de NURC 20229300400044312. […] 53 Ver certificado de Cámara y Comercio de Pasto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 34 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co La EPS presenta un aumento de tutelas durante la vigencia de 2021 de un 27% durante toda la vigencia, evidenciando que la tendencia crece para los meses de agosto, septiembre, octubre y noviembre, situación que es paralela al aumento de PQRD en los mismos meses, lo que lleva a concluir, que la falta de solución a las PQRD {implicó} al aumento de tutelas. 127.
Luego de que la anterior medida fuera prorrogada por otros 2 meses en Resolución 2022320000001316-6 del 1 de abril de 2022, la Superintendencia emitió la Resolución 2022320000002546-6 el 31 de mayo de 2022 en la que ordenó la intervención forzosa administrativa de Emssanar EPS SAS por el término de 1 año, hasta el 1 de junio de 2023. 128.
Esta decisión tuvo sustento en el concepto técnico de la Superintendencia Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud y en el informe que presentó el agente especial, según los cuales se mantuvieron las condiciones operacionales de pérdidas acumuladas financieras, lo que generó debilidades en el suministro de medicamentos y deficiencias en el modelo de atención en salud, condiciones que pusieron en riesgo la sostenibilidad de la entidad.
Sobre el particular, cabe resaltar lo siguiente: Durante el periodo de enero a marzo de 2022 la EPS presenta un aumento de tutelas del 229% comparado con el mismo periodo de la vigencia 2021, situación que es paralela al aumento de PORO en los mismos meses, lo que lleva a concluir, que la falta de solución a las PORO puede ser la razón a la interposición y aumento de acciones de tutela. 129.
Dicha intervención forzosa administrativa fue prorrogada por otro año, en Resolución 2023320030003631-6 del 1 de junio de 2023, por recomendación del Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, puesto que Emssanar EPS SAS no logró la red de prestación de servicios que garantizara la accesibilidad, oportunidad, seguridad pertinencia, continuidad e integralidad de servicios para los afiliados de cada uno de los departamentos.
En esta oportunidad, la decisión obedeció, entre otras, a la siguiente conclusión: La vigilada no está realizando un efectivo seguimiento a las razones que llevan a los usuarios a hacer uso de la acción de tutela, como quiera que como se pudo observar a pesar de los resultados obtenidos en los informes de auditoría, los prestadores continúan presentando el mismo comportamiento, que en el primer trimestre de 2022 mostrando un aumento en acciones de tutela en contra del 20.65%, frente al mismo periodo de la vigencia anterior. 130.
En dicha resolución, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó al agente interventor que presentara e implementara un plan de trabajo que diera cumplimiento a múltiples órdenes, entre la que se destaca la siguiente: 4. Implementar un plan de mejoramiento que permita fortalecer el sistema de gestión de reclamaciones, buscando la identificación y resolución de fondo en los términos establecidos de las principales causales de reclamación por departamento y municipio, el seguimiento permanente a la efectividad de los canales de atención al usuario, el fortalecimiento de la red de oficinas y puntos de atención al usuario evaluando demanda de servicios y recursos disponibles y la implementación de un sistema para la gestión de requerimientos judiciales (tutelas, incidentes de desacato y sanciones) que permita la operatividad de los servicios en los departamentos y municipios donde opera la EPS.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 35 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co […] 11. Establecer un procedimiento efectivo que permita determinar las causas de origen de acciones de tutela en contra de la EPS, y de esta manera lograr implementar estrategias que logren la disminución en el número de interposición de acciones constitucionales en su contra. 131.
Luego, el 3 de mayo de 2024, removió al agente especial interventor y designó a otra persona y, en Resolución núm.168 del 24 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social autorizó la prórroga de la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa para administrar Emssanar EPS SAS, hasta el 31 de mayo de 2025. 132.
Finalmente, en Resolución Ejecutiva 163 del 28 de mayo del 2025, el Ministerio de Salud y Protección Social autorizó la prórroga de la anterior decisión administrativa, hasta el 31 de mayo de 2026, toda vez que se evidenció que el plan de trabajo aprobado para la vigencia de 2024 aún presentaba actividades por cumplir. 3.4.1.2. Informes de la Defensoría del Pueblo sobre la materia 133.
La Defensoría del Pueblo entregó, el 4 de diciembre de 2022, un balance sobre las tutelas que invocan como vulnerado el derecho fundamental a la salud54, en el que evidenció un aumento significativo del ejercicio de estas, ya que en 9 meses de ese año se había superado el registro total del año anterior. En particular, destacó que Emssanar EPS SAS era la segunda entidad con más tutelas por cada 100 000 habitantes con 25,44, solo por debajo de Savia Salud (35,5). 134.
Posteriormente, el 14 de agosto de 2024, la Defensoría del Pueblo informó55 que recibió cerca de 1.000 quejas en contra de Emssanar EPS SAS, la cual tuvo un aumento considerable en el número de tutelas interpuestas en su contra en los meses de abril, un 28%, y mayo, con 5,13%, en relación con los mismos periodos del año anterior. En esa oportunidad, el defensor del pueblo realizó el siguiente llamado al agente interventor de la entidad: Es hora de mejorar los indicadores, de resolver las quejas, de garantizar una red que permita a los afiliados acceder a los servicios y satisfacer sus derechos.
No esperen a que se presenten tutelas, no esperen a que la Superintendencia, las secretarías de salud, las personerías o la Defensoría del Pueblo actuemos. La Superintendencia ya tomó una medida, y si no es suficiente, lo que seguiría es ordenar su liquidación, lo cual pondría en alto riesgo a sus afiliados, trabajadores y acreedores […]. 135.
La entidad explicó que Emssanar, con un total de 1.849.567 de usuarios, de los cuales casi 1.000.000 son del departamento de Valle del Cauca y otros son más de la tercera parte de los habitantes del departamento de Nariño, debía seguir haciendo esfuerzos importantes para prestar un servicio de salud optimo, y así continuar con la mejoría que reportaban algunas cifras. 54 Ver el siguiente enlace: https://www.defensoria.gov.co/web/guest/-/tutelas-en-salud-aumentaron-58-31-en-el-Pro medio-mensual-a-septiembre-de-2022-frente-a-2021?p_l_back_url=%2Fweb%2Fguest%2Fsearch%3Fq%3DEms sanar%26category%3D1335186. 55 Ver el siguiente enlace: https://www.defensoria.gov.co/web/guest/-/agentes-interventores-de-emssanar-y-asmet- salud-deben-asumir-su-rol-como-verdaderos-garantes-del-derecho-a-la-salud-de-sus-afiliados?p_l_back_url=%2F web%2Fguest%2Fsearch%3Fq%3DEmssanar%26category%3D1335186.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 36 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 136. Luego, la Defensoría del Pueblo emitió un informe de tutelas por vulneración del mencionado derecho durante el 2023, en el que advirtió que se registró la tercera cifra más alta de acciones iniciadas por temas de salud desde la implementación del mecanismo con la Constitución de 1991, con 197.765.
Respecto de Emssanar EPS SAS, destacó que fue la quinta entidad que más reclamaciones judiciales recibió por cada 10.000 habitantes con 4656. 137. Por último, el 30 de mayo de 2024, el Defensor del Pueblo solicitó a la Corte Constitucional que declarara el estado de cosas inconstitucional frente al sistema de salud, dado que no habían sido cumplidas las medidas impartidas en la sentencia T- 760 de 2008 que ordenó la protección del derecho fundamental a la salud57. 3.4.1.3.
Conclusiones sobre el estado de la situación de Emssanar EPS SAS 138. Pues bien, de lo expuesto, la Sala encuentra indiscutible que Emssanar EPS SAS afronta una crisis estructural de carácter financiero, administrativo, técnico-científico y operativo desde 2019 que motivó, precisamente, que la Superintendencia Nacional de Salud realizara la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la entidad y, posteriormente, ordenara la intervención forzosa administrativa, medida que fue prorrogada hasta mayo de 2026. 139.
Además, para la Sala resulta importante resaltar que, de acuerdo con los conceptos técnicos y los informes del agente interventor, se detectó un incremento sustancial en la cantidad de acciones de tutela iniciadas contra la EPS que está directamente asociado a las fallas en la prestación del servicio y al aumento de las PQRD58. Así, en la vigencia 2021 el acrecentamiento fue de un 27%, y durante los meses de enero a marzo de 2022 fue de 229% en relación con el mismo periodo del año anterior.
Esta información, coincide con las alertas realizadas por la Defensoría del Pueblo mediante los informes expuestos. 140. En ese orden, está acreditado, por un lado, los problemas que presenta la EPS en la atención del servicio a los afiliados y, por otro lado, que esa situación ha ocasionado un incremento desproporcionado en las acciones de tutela iniciadas en contra de la entidad. 141.
Sin embargo, es preciso aclarar, frente a los datos aportados con el escrito de demanda, que no es cierto que desde el 2019 se hayan interpuesto más de 180 mil tutelas en contra de la entidad, pues ese número realmente corresponde a la sumatoria de diferentes decisiones emitidas en trámites constitucionales como admisiones, fallos de primera y segunda instancia, requerimientos y desacatos.
En cambio, sí lo es que desde ese año hasta mediados de 2024 se habían admitido más de 40 mil tutelas y que los jueces habían proferido más de 12 mil sanciones en contra de empleados de la EPS por el incumplimiento de órdenes de amparo. 56 Ver el siguiente enlace: https://www.defensoria.gov.co/web/guest/-/por-vulneraci%C3%B3n-del-derecho-a-la-sal ud-los-colombianos-presentaron-cerca-de-198.000-tutelas-durante-el-2023?p_l_back_url=%2Fweb%2Fguest%2F search%3Fq%3DEmssanar%26category%3D1335186. 57 Ver el siguiente enlace: https://www.defensoria.gov.co/web/guest/-/-est%C3%A1n-dadas-las-condiciones-para- que-sea-declarado-el-estado-de-cosas-inconstitucional-en-salud-?p_l_back_url=%2Fweb%2Fguest%2Fsearch%3 Fq%3DEmssanar%26category%3D1335186. 58 Peticiones, quejas, reclamos y denuncias.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 37 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.4.2. Consideraciones legales y jurisprudenciales sobre el trámite de desacato 142. Conforme lo exige el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, es obligación del juez constitucional que el fallo que emita dentro del trámite constitucional de tutela contenga lo siguiente: 1.
La identificación del solicitante. 2. La identificación del sujeto o sujetos de quien provenga la amenaza o vulneración. 3. La determinación del derecho tutelado. 4. La orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela. 5. El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que en ningún caso podrá exceder de 48 horas. 6.
Cuando la violación o amenaza de violación derive de la aplicación de una norma incompatible con los derechos fundamentales, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá además ordenar la inaplicación de la norma impugnada en el caso concreto. 143. El artículo 27 ibidem establece que, una vez se expida el fallo que ampare derechos fundamentales, debe ser cumplido «sin demora».
En caso de que no sea así, «el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél». Si no se logra el acatamiento de la sentencia a pesar de lo anterior, se abrirá proceso en contra del superior y se adoptarán las medidas necesarias para obtener la garantía de los derechos vulnerados. 144.
Por su parte, el artículo 52 de la mencionada norma prevé que «la persona que incumpliere una orden [de amparo] incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar». 145.
Los anteriores trámites de cumplimiento y de desacato, son instrumentos distintos creados por el legislador que tienen el mismo propósito: obtener la efectiva ejecución de las órdenes emitidas por los jueces de tutela para garantizar la protección de los derechos fundamentales vulnerados. 146. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el desacato es un mecanismo procesal que puede conducir a la imposición de una sanción a quien incumple la orden, razón por la cual la autoridad que tramite el incidente debe verificar: «(i) A quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia y, de ser el caso, (v) cuáles fueron las razones por las que la persona accionada no obedeció lo ordenado dentro del proceso»59. 147.
En ese análisis que se debe realizar para decidir sobre el incidente de desacato, el juez de tutela de primera instancia está llamado a ponderar y considerar los factores 59 Corte Constitucional, auto A-2048 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co objetivos y subjetivos que determinan el cumplimiento o no de la orden de tutela, de manera que no puede limitarse a encontrar la falta de obedecimiento para imponer sanciones ya que debe estar probada una conducta contumaz o negligencia. Entre los primeros factores, de manera enunciativa la Corte Constitucional expuso los siguientes: (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento60. 148.
En cuanto a los factores subjetivos, el alto tribunal enunció los siguientes: la responsabilidad, a título de dolo o culpa, del obligado; si existió allanamiento a las órdenes; y si el obligado acreditó acciones positivas dirigidas a obtener el cumplimiento de la sentencia de tutela. Dichos factores también son enunciativos, ya que el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta desplegada por el incidentado y establecer si se encuentra inmerso en una situación excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta fáctica o jurídica para acatar lo dispuesto en el fallo. 149.
En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el incidente de desacato es un instrumento de carácter sancionatorio en el marco de los poderes disciplinarios y coercitivos del juez. Sin embargo, si bien dentro de sus consecuencias está la imposición de multas y arresto ante la desobediencia de un fallo, no es posible perder de vista que su auténtico propósito es conseguir el cumplimiento efectivo de la orden de tutela. 150.
Así, la Corte ha dicho que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, «sino que esta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados»61. 151.
De lo expuesto, la Corte Constitucional concluyó que la imposición de multas o arresto, o mantener esas medidas, solo tiene justificación como «instrumento de apercibimiento» para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados. Es decir, no procede «castigar por castigar» ya que ello desnaturaliza el mecanismo de desacato.
Sobre el particular, cabe destacar que el alto tribunal indicó lo siguiente: En consecuencia, el funcionario judicial no tendría motivo para sancionar por desacato si, al realizar la correspondiente verificación, encuentra por ejemplo que la orden en cuestión no ha sido suficientemente precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o que el obligado ha mostrado alguna conducta positiva encaminada a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo.
Lo propio ocurre si en el curso del trámite incidental el destinatario de la orden se persuade a obedecerla para evitar ser sancionado, caso en el cual no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la medida coercitiva. Igualmente, 60 Corte Constitucional, sentencia T-029 de 2025. 61 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 39 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co bajo esta óptica, no habría argumento para imponer o hacer subsistir el gravamen si se constata que no se le puede endilgar responsabilidad al conminado, o que materialmente resulta imposible cumplir, ya que entonces la medida de disciplinamiento quedaría absolutamente vaciada de su razón de ser62. 152.
Es por tal motivo que la tarea del respectivo juez al resolver sobre el trámite de desacato no se limita a verificar la inobservancia de la sentencia y la responsabilidad del obligado, ya que, en caso de que advierta una absoluta imposibilidad de cumplimiento de las órdenes de amparo, incluso en grado jurisdiccional de consulta, puede modularlas para garantizar el efectivo goce de los derechos fundamentales. 153.
Finalmente, es preciso tener en cuenta que la Corte Constitucional modificó su postura en relación con la imposición de la sanción, puesto que, en sentencia T-459 de 2003, consideró que el objetivo del trámite incidental no solo era la materialización de los derechos fundamentales afectados, sino verificar si era del caso imponer la sanción como consecuencia del incumplimiento.
Agregó que, «si durante el trámite del incidente y antes de que se decida en forma definitiva, el obligado cumple con lo ordenado por el juez constitucional, no por ello se excluye la posibilidad de aplicar la sanción por desacato». 154. No obstante, el alto tribunal ha enfatizado en la jurisprudencia actual que63, al tener en cuenta la finalidad primordial de este trámite incidental, el juez de desacato puede evaluar con posterioridad a la imposición y confirmación de la sanción si existe mérito para que se mantengan las medidas coercitivas.
Sobre este aspecto, puntualizó en la sentencia SU-050 de 2022 lo que se cita a continuación: En todo caso, de acuerdo con la finalidad que sustenta este mecanismo, y sin perjuicio de la revisión automática que efectúa el superior funcional respecto de la legalidad de la sanción, es posible que el juez instructor del desacato vuelva a evaluar si perdura el mérito para mantener las medidas del arresto y/o la multa impuestas, inclusive con posterioridad a que estas han sido confirmadas, ya que su competencia se preserva a lo largo de toda la actuación, en tanto el objeto y punto de clausura de esta no es el castigo per se, como se ha venido insistiendo. 155.
Por ende, resulta de suma importancia para la Sala llamar la atención en que no pueden los jueces de desacato abstenerse de resolver de fondo las solicitudes de inaplicación de las sanciones impuestas, so pretexto de que las mismas se encuentran en firme, toda vez que, como se expuso, la finalidad que justifica mantenerlas es, exclusivamente, obtener el cumplimiento del fallo de tutela, de manera que, ante la materialización de la decisión de amparo, no existe motivo para hacer efectiva la multa o la orden de arresto. 3.4.3.
De la inaplicación de las sanciones de desacato ante problemas estructurales de las entidades accionadas 156. En el escrito de tutela, la parte accionante sustentó sus pretensiones en las sentencias de la Corte Constitucional T-1234 de 2008 y T-315 de 2020, en las que, según afirmó, se presentó una situación de similar a la analizada en esta oportunidad. 62 Corte constitucional, sentencia SU-050 de 2022. 63 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 40 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Además, la sentencia de primera instancia las tuvo en cuenta para proferir la decisión de amparo. En consecuencia, la Sala procede a analizarlas. 3.4.3.1.
Sentencia T-1234 de 2008 157. Revisada el primer fallo mencionado, se observa que, en su momento, el gerente de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) interpuso de manera separa acciones de tutela en contra de varias autoridades judiciales con ocasión de las sanciones de multa y arresto que le fueron impuestas por desacatar sentencias que ampararon el derecho fundamental de petición. 158.
Adujo, entre otras razones, que por el hecho de estar arrestado había incumplido las decisiones de los jueces, pues el volumen de asuntos que debía tramitar la entidad la ubicó en una crisis permanente que superaba la capacidad institucional; y que su imagen se veía afectada como la de un funcionario negligente, arrogante, irrespetuoso de la justicia e indolente con los usuarios, pese a que existía una imposibilidad humana, legal y física de acatar las decisiones de tutela. 159.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional recordó que con sentencia T-068 de 1998 declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en CAJANAL, y luego del análisis pertinente, encontró en la entidad un problema estructural para atender, de manera oportuna, las solicitudes que presentaban los usuarios en materia pensional.
Después, abordó el estudio del derecho de petición y la procedencia de la acción de tutela para obtener su protección, de lo cual resulta necesario destacar lo siguiente: Sin embargo, cuando la afectación del derecho de petición se origina en problemas de eficiencia, empiezan a aparecer las dificultades en torno a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo efectivo para la protección del derecho. […] Cuando el incumplimiento se origina en problemas de eficiencia, el mismo no está en el ámbito inmediato de dominio del funcionario, esto es, el cumplir de manera oportuna no depende exclusivamente de su voluntad, sino que, si no se corrigen los problemas de eficiencia, factor que es externo a la responsabilidad concreta del funcionario en cada caso […]. […] No obstante, lo anterior, es preciso tener en cuenta que, de ordinario, los problemas de eficiencia conducen a problemas estructurales, debido a la acumulación que ocasionan. 5.4.
Frente a los problemas estructurales, la tutela puede dejar de ser un instrumento de protección de los derechos y pasar a convertirse en una parte del problema, al incrementar la demanda de respuesta que debe afrontar la entidad. 160. En línea con lo expuesto, el alto tribunal concluyó que, cuando existe un problema estructural, la acción de tutela es un mecanismo apenas aparente de protección de derechos fundamentales, pues en principio ofrece una respuesta adecuada a casos individuales, empero, su masificación puede implicar el desplazamiento de quienes no acuden a ella, el incremento de los tiempos de atención de los usuarios, y que, incluso, en el evento de que la entidad haya diseñado un plan de contingencia para afrontar la Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 41 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co crisis, se produzca un colapso del sistema de contingencia que incremente los incidentes de desacato, escenario que «complica más la situación». 161.
Posteriormente, abordó las consideraciones jurisprudenciales sobre el incidente de desacato, y advirtió de cara al caso concreto lo siguiente: 6.3. Es claro que cuando hay un problema estructural no cabe el desacato en los casos individuales, por ausencia de responsabilidad subjetiva. Es preciso tener en cuenta, además, que, de ordinario, las situaciones de problemas estructurales que impiden la oportuna atención del derecho de petición se presenten frente a volúmenes muy altos de solicitudes que, por lo mismo, dificultan o imposibilitan la intervención de la respectiva entidad en el trámite del desacato.
Dicha intervención también puede verse inhibida cuando los precedentes judiciales la muestren como inconducente. Lo anterior pone de presente que, en situaciones como esa, deben alterarse las reglas que gobierna el trámite de los incidentes de desacato, porque exigir la oportuna intervención de la entidad para justificar la mora como manera de obviar la sanción, desconoce la realidad del problema estructural. 162.
En el proceso citado, el alto tribunal encontró que CAJANAL sostenía un problema estructural que impedía, en general, atender de manera oportunidad más de 30 mil solicitudes de sus usuarios; pero que su gerente había sido objeto de múltiples sanciones de desacato. 163. Estimó que, si bien la entidad vulneraba el derecho fundamental de petición y otros de los usuarios, lo cierto era que CAJANAL no había superado el estado de cosas inconstitucional.
Agregó que, por lo tanto, la mera omisión en dar respuesta a las solicitudes en un término no resultaba imputable, a título de dolo o de culpa, a las autoridades responsables, y que no operaba la regla según la cual el incumplimiento objetivo del fallo de tutela imponía a su destinatario la carga de explicar su conducta. Por esas razones, expuso en el caso concreto: Las anteriores conclusiones resultan de un examen de conjunto de la situación de Cajanal y por consiguiente no son susceptibles de ser apreciadas en cada caso individual.
Desde esta perspectiva observa la Sala que, en cada uno de los expedientes acumulados en este proceso, la actuación de los jueces que conocieron de los incidentes de desacato se ajustó a derecho, puesto que procedieron respetando las garantías del debido proceso y adoptaron su decisión a la luz de los elementos obrantes en el expediente y de la normatividad aplicable.
Sin embargo, puede predicarse la existencia de una especie de lo que la jurisprudencia había denominado “vía de hecho por consecuencia”, puesto que no obstante que las decisiones judiciales, son, como se ha dicho, correctas individualmente consideradas, comportan una violación de los derechos del afectado, que resulta, no de una actitud contraria a derecho de los jueces, sino de una situación estructural no susceptible de apreciarse en los casos concretos. 164.
En consecuencia, la Corte Constitucional, en la sentencia T-1234 de 2008, resolvió amparar los derechos fundamentales del accionante al buen nombre, en la medida en que las sucesivas sanciones proyectaban su imagen como la de alguien negligente o que deliberadamente se abstenía de cumplir las órdenes de los jueces de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 42 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co tutela; y al debido proceso, por cuanto la situación institucional que afrontaba CAJANAL imposibilitaba ejercer su defensa efectiva en los trámites incidentales. 165.
Además, ordenó que en las acciones de tutela interpuestas en contra de CAJANAL por las circunstancias analizadas, o que en el futuro se iniciaran, los jueces tuvieran en cuenta las pautas fijadas en esa sentencia; y, al gerente de Cajanal, le otorgó un plazo de 60 días para que presentara un plan concreto de acción, en el que se incluyeran, entre otras, medidas orientadas a superar, gradualmente, el atraso administrativo. 3.4.3.2.
Sentencia T-315 de 2020 166. La sentencia en mención fue emitida dentro de la acción de tutela presentada por la gerente general y representante legal de Coomeva EPS contra el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Cali y la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Cali, con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana. 167.
Adujo que las autoridades accionadas negaron en el marco de un trámite de habeas corpus, su solicitud de libertad inmediata y de suspender la ejecución de las sanciones de arresto impuestas por el desacato de órdenes contenidas en fallos de tutela que no fueron atendidos oportunamente. 168. Arguyó que las autoridades accionadas emitieron providencias que incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente, entre otros, los parámetros de la sentencia SU-034 de 2018.
Además, la actora afirmó que su detención prolongada en el tiempo derivada de la indebida acumulación de órdenes de arresto afectaba su integridad física, emocional, familiar y personal porque era madre de dos hijos menores de edad, y atentaba contra el ejercicio legítimo de su profesión, debido a que no podía realizar las actividades y obligaciones propias de su cargo como gerente general de Coomeva EPS. 169.
Aseguró que la anterior situación, a su vez, perjudicaba la garantía del aseguramiento de los afiliados a la EPS, «al tiempo que le dificulta propender por el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos con posterioridad a su arresto y ejercer su defensa frente a los incidentes de desacato abiertos luego de su captura». 170. Por último, alegó que el incumplimiento de las órdenes de amparo por las cuales había sido sancionada por desacato era el resultado de la grave crisis económica del sistema debido a la insuficiencia de recursos para atender la demanda de servicios de los usuarios, lo que se agravaba con el incremento desproporcionado de fallos de tutela.
Indicó que dicha situación llevó a que la Superintendencia Nacional de Salud sometiera a la EPS a medidas preventivas y vigilancia especial con la ejecución de un plan de ajuste y recuperación financiera con plazo a diez años. Agregó que: [E]ntre los años 2017 y 2018, el total de acciones de tutela tramitadas contra Coomeva E.P.S. ascendió a la cifra de 61.644, que representa el 2.9% de la población afiliada.
Del total de tutelas se han generado 5.700 sanciones por desacato de los cuales el 1% se transforma en arresto contra los representantes legales de la E.P.S. Esto ha derivado en la acumulación aritmética de sanciones de arresto que la mantienen privada de su libertad, transformando la finalidad persuasiva de la sanción por desacato en una condena similar a la derivada de un hecho punible, sin lograr el cumplimiento de las Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 43 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co órdenes proferidas en los fallos de tutela ni brindarle las garantías propias del proceso penal para su defensa. 171.
La Corte Constitucional, luego de determinar que no se configuraron los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente constitucional, abordó el estudio de un problema estructural que vulneraba los derechos de la tutelante, en ejercicio de sus facultades ultra y extra petita. En ese orden, el alto tribunal revisó los antecedentes sobre Coomeva EPS en la Superintendencia Nacional de Salud y en la Defensoría del Pueblo y encontró que, en efecto, era una entidad con medidas preventivas de vigilancia especial que atravesaba por una crisis financiera. 172.
Luego, estudio su propio precedente contenido en la sentencia T-1234 de 2008 sobre la inaplicación del incidente de desacato en casos individuales cuando existe un problema estructural, y destacó que, para el caso, dicho problema derivó en la imposición masiva de acciones de tutela en contra de la EPS en todo el territorio nacional por parte de sus afiliados debido a las deficiencias en el servicio de salud, lo que, a su vez, conllevó a la imposición de sanciones por incumplimiento de decisiones de amparo.
De lo expuesto, consideró lo siguiente: Con todo, a partir de las pruebas que obran en el expediente, la Corte advierte que existe en Coomeva E.P.S. un problema operativo y financiero estructural que, según la información aportada al proceso, ha traído como consecuencia un elevado número de acciones de tutela promovidas por sus usuarios en contra de la entidad, cifra que entre los años 2017 y 2018 ascendió a 61.644 lo que representa el 2.9% de la población afiliada.
De ese total de tutelas se han generado 5.700 sanciones por desacato, el 1% de los cuales se transforma en arresto contra los representantes legales de la E.P.S. […] Así las cosas, la Corte encuentra que si bien el problema estructural que existe en Coomeva E.P.S. se traduce en una afectación cierta del derecho a la salud de sus usuarios, y, complementariamente, de otros derechos fundamentales, y que las autoridades públicas están en la obligación de agotar los instrumentos a su alcance para resolver esa situación, también es cierto que esta misma problemática ha derivado en una afectación específica a los derechos fundamentales de la accionante, ya que las sanciones de arresto que se le han impuesto en forma sucesiva, en su calidad de gerente general, han sido consecuencia de unas omisiones institucionales que no estaba en posibilidad de impedir en los casos concretos, sin perjuicio de la responsabilidad que le atañe en la adopción de mecanismos administrativos y de gestión orientados a superar la crisis operativa y financiera de la E.P.S. 173.
Así, la Corte Constitucional explicó que, dado el problema estructural, no era posible concluir de manera general que la sola omisión de respuesta en los desacatos fuera imputable a la accionante, motivo por el cual consideró que había lugar a alterar las reglas que regían el trámite incidental. Además, afirmó que las sanciones en este caso constituían una seria afectación a los derechos fundamentales de la tutelante, por cuanto su imagen se proyectara como la de alguien negligente o que deliberadamente se abstenía de cumplir los fallos de amparo. 174.
En la parte resolutiva, entre otras disposiciones, el alto tribunal amparó los derechos fundamentales a la honra, al buen nombre y al debido proceso de la accionante; suspendió durante un año la ejecución de las sanciones de multa y arresto que hubieran sido dictadas en contra de esta; y ordenó a los jueces que conocieran Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 44 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co trámites de desacatos en las circunstancias estudiadas en esa oportunidad, que tuvieran en cuenta los criterios fijados en la sentencia. 175.
Asimismo, ordenó a la gerente de la EPS que, en un plazo de 90 días siguientes a la notificación, presentara un plan de acción ante el juez de primera instancia y la Superintendencia Nacional de Salud, que contuviera los siguientes elementos: identificación detallada de los incidentes promovidos en su contra y el estado actual de los mismos; una relación de medidas concretas orientadas a cumplir los fallos de amparo; y, una propuesta para solucionar la grave situación que impedía a la entidad acatar las decisiones de los jueces constitucionales una vez finalice la suspensión otorgada.
Por último, resolvió: QUINTO- DISPONER que, una vez completado el plan de acción al que alude el numeral anterior y verificado el cumplimiento de las órdenes de tutela que dieron lugar a las sanciones por desacato, las mismas se dejen sin efectos de manera definitiva. 3.4.4. Caso concreto 176. La parte accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y a la dignidad humana, que consideró vulnerados con ocasión de las sanciones de multa y arresto impuestas en su contra por desacato a órdenes de amparo, debido a que, en términos generales, el incumplimiento de los fallos de tutela era el resultado del problema estructural por el que atraviesa Emssanar EPS SAS y no de la responsabilidad, a título de culpa o dolo, de sus empleados. 177.
Para lo anterior, refirió la cantidad de tutelas que han sido radicadas desde 2019 hasta mitad de 2024 y argumentó que el derecho a la libertad de los representantes legales es vulnerado porque permanecen privados de su libertad con la ejecución de las sanciones acumuladas de arresto; que los despachos judiciales accionados desconocen, por un lado, la problemática estructural que afronta la EPS y, por otro lado, la diligencia y la buena fe con la que actúan; y que debe resolver un alto volumen de solicitudes represadas y dirigir grandes esfuerzos para asumir su defensa en los trámites constitucionales que se promueven con mayor frecuencia en su contra. 178.
Agregó que ni Emssanar EPS SAS ni los demás accionantes cumplen con los requisitos exigidos para que se les atribuyan responsabilidad subjetiva ante el incumplimiento de órdenes de fallos de tutela. Indicó que: EMSSANAR EPS S.A.S. no ha dado la orden de incumplir los fallos de tutela, ni ha optado por dilatar el cumplimiento de estos, por el contrario, ha adelantado los trámites administrativos para dar cumplimiento a las órdenes judiciales, actuando de buena fe y ha emitido en la medida de sus limitadas posibilidades, las autorizaciones de los servicios de salud que ha requerido el extremo accionante, garantizando de esa manera la prestación integral de los servicios de salud por parte de nuestra organización. 179.
Manifestó que están activas 4.166 sanciones, las cuales se han incrementado con el transcurso del tiempo, y que, de aquellas, hay 1.771 en fase de cobro coactivo y 1.130 en fase de «fraude a resolución judicial». 180. Al respecto, es preciso recordar que la Sala encontró probado que, en efecto, Emssanar EPS SAS afronta una crisis estructural de carácter financiero, administrativo, Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 45 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co técnico-científico y operativo desde 2019 que justificó la toma y posesión de sus bienes, haberes y negocios y, posteriormente, su intervención forzosa administrativa, última medida que fue prorrogada hasta mayo de 2026. 181.
Ahora bien, en cumplimiento del auto del 12 de septiembre de 2024 en el que se requirió la subsanación del escrito de tutela, la parte accionante aportó un documento en formato Excel64, en el que relacionó 4.350 sanciones de desacato emitidas en contra de empleados de Emssanar EPS SAS, en el cual se identificó, entre otros datos, la fecha de radicado ante la entidad, el nombre del afiliado, la autoridad judicial que emitió la sanción, el funcionado sancionado, el tipo de sanción y una sucinta descripción del problema. 182.
De acuerdo con ese documento, han sido impuestas en contra de las personas que actúan como accionantes las siguientes sanciones desde 2021 hasta mitad de 2024: Sancionado Año de la sanción Numero de sanciones Total Tipo de sanción65 Arresto Multa César Augusto Sánchez Gutiérrez 2024 172 172 172 172 Fernanda Bravo Ordoñez 2022 59 64 64 64 2023 4 2024 1 José Edilberto Palacios Landeta 2021 23 998 996 992 2022 762 2023 204 2024 9 Luis Eduardo Vila Barrios 2024 92 92 92 92 Melchor Alfredo Jacho Mejía 2022 360 2622 2622 2023 1276 2024 986 Nancy Rocío Caicedo España 2022 44 196 196 194 2023 130 2024 22 Óscar Jovanny Valencia Manchego 2022 3 50 50 50 2023 25 2024 22 Richard Javier Mideros Luna 2024 8 8 8 8 Sirley Burgos Campiño 2022 185 581 581 581 2023 388 2024 8 María Alejandra Benavidez Piandoy 2024 55 55 55 55 Víctor Hugo Labrador Rincón 2023 672 1509 1509 1499 2024 837 Luis Carlos Arboleda Mejía 2023 125 252 252 252 2024 127 Marizol Guzmán Gaspar 2024 282 282 282 282 Dayanna Carolina Hernández Rico 2023 9 16 16 16 2024 7 Johana Andrea Mesías Narváez 2024 441 441 441 441 Camilo Andrés Sánchez Valencia 2023 26 82 82 80 2024 56 64 Samai, exp. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 10. 65 Se aclara que en la casilla «ARRESTO» están incluidas las sanciones que consisten en arresto o arresto y multa.
Igualmente, en la casilla «MULTA» están incluidas las sanciones que consisten en multa o multa y arresto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 46 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 183.
De los datos expuestos, la Sala encuentra evidente la existencia de un problema de la máxima gravedad en relación con algunos empleados de la EPS por la imposición de sanciones por desacato. En particular, casos en los que el respectivo funcionario fue sancionado con arresto más de 360 veces en un año, por ejemplo: • José Edilberto Palacios Landeta, 762 veces en 2022. • Melchor Alfredo Jacho Mejía, 360 veces en 2022, 1276 en 2023 y 986 en 2024. • Sirley Burgos Campiño, 388 veces en 2023. • Víctor Hugo Labrador Rincón, 672 veces en 2023 y 837 en 2024. • Johana Andrea Mesías Narváez, 441 veces en 2024. 184.
También, la situación de otros empleados que, del 1 de enero al 30 de agosto de 2024, tuvieron un número relevante de sanciones: César Augusto Sánchez Gutiérrez, con 172; y Marizol Guzmán Gaspar, con 282. 185. Es preciso agregar que, con el memorial de subsanación de tutela, la parte accionante remitió más de 4.000 providencias dictadas en trámites de desacato iniciados en contra de la EPS, en los cuales se puede observar que distintos empleados fueron sancionados con, incluso, más de 30 días de arresto y multas superiores a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 186.
Lo anterior implica, al margen de que las sanciones por desacato hayan sido materializadas o no, que las referidas personas, por el simple hecho de estar vinculadas a la EPS, tenían tantas órdenes de arresto que su ejecución implicaba más de un año con privación de la libertad de manera continua, no obstante que el incumplimiento de los fallos de tutela por los que fueron sancionadas escapara de su ámbito de acción y control debido a la limitada capacidad de la EPS ante los problemas estructurales. 187.
Por último, la Subsección no pasa por alto que la Policía Metropolitana de San Juan de Pasto informó66 sobre las gestiones realizadas para dar cumplimento a las órdenes de arresto, en los siguientes términos: [S]e han adelantado las actividades propias del servicio como lo son: patrullajes constantes, plan "puerta a puerta" y localización de los incidentados, donde se han trasladado en diferentes ocasiones el personal de la patrulla de arrestos debidamente identificados como miembros de la institución, con el fin de hacer efectiva la conducción de los incidentados hasta las instalaciones policiales que se logren disponer, con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por los despachos judiciales a nivel sur occidental del país, por lo cual, la patrulla policial se ha trasladado hasta las instalaciones de EMSSANAR S.A.S., ubicadas en la calle 11A No. 33 esquina B/ La Aurora, los cuales se entrevistaron con personal de Gestión Humana de la entidad, entre ellos con la señora DIANA CAROLINA VALENCIA MELENDEZ, identificada con cédula de ciudadanía 1.085.250.842, asistente de gerencia general de EMSSANAR, para que se les notifique lo proferido por los despachos judiciales. 188.
De todo lo dicho, este juez constitucional advierte que la demostrada crisis institucional que afronta Emssanar EPS SAS, tal como lo afirmó la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Defensoría del 66 Samai. exp. Núm. 20001-23-33-000-2025-004472-00, índice 331, certificado núm. D8E98A4712EB154F 4842E462928C7B84 16AD489B705629F4 2ED4F798C7C90C43.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 47 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Pueblo, implicó falencias estructurales en la correcta prestación del servicio de salud, situación que motivó a que sus usuarios exigieran la protección de sus derechos mediante el ejercicio de la tutela como mecanismo de defensa judicial. 189.
A su vez, esa misma deficiencia de la entidad llevó a que los jueces constitucionales que conocieron dichas tutelas encontraran probada la vulneración de las garantías fundamentales de los afiliados y dictaran miles de fallos que accedieron al amparo solicitado y ordenaron la atención requerida por los pacientes; providencias judiciales de las cuales, muchas de ellas, no consiguieron su finalidad por cuanto la EPS no tuvo la capacidad financiera, técnica u operativa de cumplirlas. 190.
En ese escenario, los tutelantes debieron acudir al ejercicio del trámite incidental de desacato y, por lo tanto, los jueces han sancionado a los empleados de la EPS encargados de acatar las órdenes contenidas en las sentencias de amparo con la imposición de medidas de arresto y de multa. 191. De manera puntual, conforme con las pruebas y los datos aportados al expediente, se observa que del año 2019 a 2024 fueron interpuestas en contra de Emssanar EPS SAS más de 40.000 tutelas, lo que equivale aproximadamente al 2,3% de la totalidad de sus afiliados; y que, en el mismo periodo, fueron dictadas más de 12.000 sanciones por desacato, es decir, cerca del 30% de las acciones iniciadas. 192.
Bajo esa línea argumentativa, y en los términos descritos por la Corte Constitucional en las sentencias T-1234 de 2008 y T-315 de 2020, esta Sala encuentra que, desde una perspectiva global o panorámica del contexto analizado, el incumplimiento de los fallos de tutela que ampararon derechos fundamentales no resulta atribuible a la negligencia o al dolo de las personas encargadas de acatarlos, sino a los problemas institucionales profundos de la EPS que imposibilita su correcto funcionamiento y la atención oportuna de las dificultades en salud que presenten sus afiliados. 193.
Por los motivos expuestos, llama la atención de la Sala que la acción de tutela para los afiliados se convirtió en un mecanismo aparente de protección de sus derechos fundamentales, dado que, si bien en principio ofreció una respuesta judicial adecuada en cada caso, lo cierto es que no logró la materialización de los remedios que determinó el juez constitucional. 194.
Además, porque los esfuerzos de la entidad en acatar las órdenes de amparo pueden estar ocasionado o llegar a causar la postergación de la atención en salud de otras personas que no hayan acudido a este mecanismo de defensa, circunstancia que solo agrava la crisis que procura superar las medidas de intervención de la EPS. 195. Asimismo, como lo concluyó la Corte Constitucional en las mencionadas sentencias y lo afirmó la Sección Quinta de esta corporación como juez de primera instancia, esta Subsección considera que el trámite incidental de desacato perdió su finalidad como instrumento disciplinario-coercitivo para hacer cumplir las órdenes de amparo. 196.
Ello, puesto que las sanciones no consiguen la protección de los derechos tutelados y, en general, no se traducen en un elemento que permita superar la crisis, sino que tienen el efecto contrario y se erigen como un obstáculo, ya que exigen que Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 48 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co los empleados de la EPS deban responder miles de tutelas y, posteriormente, enfrentar de manera permanente medidas de arrestos o multas, lo que desconcentra y debilita los esfuerzos en conjurar los problemas operacionales y de funcionamiento para toda la población afiliada. 197.
Cuestión distinta, valga aclararlo, en aquellos casos en los que, a pesar de que una entidad pueda realizar las gestiones que fijó el juez de tutela, no lo haga de manera deliberada o por motivos que no son justificables a la luz de la protección de los derechos fundamentales, pues en esos eventos, las medidas coercitivas del trámite incidental de desacato tienen la fuerza suficiente para alcanzar su propósito, el cual es, persuadir a la persona encargada de que cumpla con la orden de amparo. 198.
Con todo, resulta pertinente explicar que, la perspectiva global o panorámica del contexto examinado en esta oportunidad escapa del análisis que en cada caso concreto realizaron los jueces accionados en los trámites de desacato. De esta manera, como se anticipó en el acápite 3.3.1. sobre el análisis de los requisitos generales de procedencia, no son objeto de juicio las providencias que impusieron sanciones en contra de los funcionarios de Emssanar EPS SAS.
Esas decisiones judiciales, de ninguna forma, son consideradas defectuosas o incorrectas y mantienen su completa legalidad y validez. 199. Precisamente, en las sentencias T-1234 de 2008 y T-315 de 2020, el alto tribunal constitucional indicó que en eventos como el aquí estudiado se configuraba una «especie» de lo que su jurisprudencia ha considerado «vía de hecho por consecuencia», puesto que, «no obstante que las decisiones judiciales, son, como se ha dicho, correctas individualmente consideradas, comportan una violación de los derechos del afectado, que resulta, no de una actitud contraria a derecho de los jueces, sino de una situación estructural no susceptible de apreciarse en los casos concretos». 200.
Ese concepto, atinente al defecto denominado «error inducido», consiste en que una decisión judicial vulnera derechos fundamentales, pero no por una actuación reprochable al juez que la dicto sino a factores externos que, por lo general, pueden ser conductas de terceros que llevaron a engaño al operador judicial o a la falta de colaboración entre las entidades del Estado67. 201.
Desde esa perspectiva es que la Corte Constitucional consideró que en eventos como el que es objeto de estudio se puede presentar una «especie» de «vía de hecho por consecuencia», en el entendido de que las sanciones por desacato, pese a que fueron proferidas de acuerdo con las normas y los criterios planteados por la jurisprudencia sobre la materia para imponer órdenes de arresto y multa, vulneran derechos fundamentales de los sancionados. 202.
En esta oportunidad, los miles de sanciones impuestas a los funcionarios de Emssanar EPS SAS, desde la perspectiva global o panorámica del contexto examinado, vulneran derechos fundamentales de estos, en la medida en que son sometidos a arrestos o multas por el incumplimiento de fallos de tutela que ampararon garantías constitucionales de los afiliados, pese a que dicho incumplimiento es atribuible, en términos generales, a la crisis estructural de la entidad y no a conductas que puedan ser reprochadas como negligentes o deliberadas. 67 Corte Constitucional, sentencia SU-014 de 2001.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 49 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.5. Conclusiones 203. La Sección Quinta del Consejo de Estado amparó en la sentencia del 30 de enero de 2025 los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de Emssanar EPS SAS y de los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico. 204.
Esta Sala modificará esa decisión en atención a las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en las sentencias T-1234 de 2008 y T-315 de 2020, en el sentido de amparar los siguientes derechos fundamentales de todos los accionantes: i) Al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto la crisis estructural de la EPS analizada en esta sentencia y sus consecuencias impiden que ejerzan una debida defensa judicial de sus derechos dentro de los trámites de desacato, lo cual, como se indicó, no resulta reprochable a los jueces que han conocido los trámites incidentales. ii) Al buen nombre, en la medida en que la imagen de los tutelantes se proyecta como la de una EPS y de personas negligentes que deliberadamente incumplen los fallos de desacato, no obstante que, se reitera, dicho incumplimiento es el resultado, en términos generales, de la crisis estructural financiera, técnica- científica y operativa de la entidad. 205.
Es este punto, la Sala considera pertinente advertir que el amparo previsto en esta providencia abarca a Emssanar EPS SAS y a los demás accionantes, y se extiende a cualquier persona que esté vinculada a la entidad o lo haya estado, y que haya sido sancionada por el incumplimiento de fallos de tutela con ocasión de las funciones que tuviera asignadas en virtud de su vinculación, en el contexto analizado en esta oportunidad. 206.
No se trata, pues, de la protección de derechos de personas que no hayan comparecido a este trámite constitucional en la condición de parte accionante o de terceros vinculados, sino de la irradiación de los efectos del amparo a los derechos de la EPS, en la medida en que, lo que busca el juez de tutela, en términos generales, además de salvaguardar garantías fundamentales, es recuperar la finalidad del trámite incidental de desacato en el caso concreto y de lograr la menor afectación de los derechos de todos los afiliados. 207.
De esta manera pueden ser encauzados los esfuerzos de la EPS y de cada uno de sus empleados a realizar las gestiones necesarias para superar la crisis estructural que afronta la entidad. 208. Por los motivos hasta aquí presentados, esta Subsección observa que se dan las condiciones requeridas para inaplicar la «la regla conforme a la cual, en los incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone al destinatario de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 50 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co la misma la carga de explicar su conducta omisiva como presupuesto para evitar la sanción»68. 3.6.
Órdenes por emitir 209. En cuanto a las órdenes de tutela impartidas en primera instancia, es preciso tener en cuenta, por un lado, que el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 prevé que «[l]as decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces».
Es decir, los efectos en materia de acciones de tutelas son, en principio, inter-partes. 210. Sin embargo, la Corte Constitucional ha reconocido69 que las particularidades de ciertos casos y la función de ese tribunal le permite extender los efectos subjetivos de sus decisiones, principalmente, para evitar la proliferación de providencias encontradas o equivocadas, a través de los denominados dispositivos amplificadores: efectos inter comunis y efectos inter pares.
Los primeros70, consisten en: [A]quellos eventos en los que la decisión de tutela debe hacerse extensiva a todos los sujetos que, junto con las partes del proceso específico, integran una misma comunidad que, en razón de la identidad fáctica, conforman un grupo social que se verá directamente impactado por la determinación de la Corte71. 211.
Los segundos –efectos inter pares–, son aplicados por el alto tribunal constitucional cuando resuelve un problema jurídico atinente a la interpretación y/o aplicación de un marco normativo concreto, en un contexto específico72. Así, en esos eventos «se dispone que la resolución que ha dado al asunto debe ser asumida en los casos que, sin integrar necesariamente una misma comunidad, son o llegarán a ser semejantes»73. 212.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha abordado en su jurisprudencia las clases de órdenes que se pueden emitir dentro del marco de una acción de tutela. En la sentencia T-081 de 2013, explicó que son simples y complejas. Las simples se dan cuando se imparte una sola decisión de hacer o abstenerse de hacer una gestión que se encuentra en el ámbito de control de las personas destinatarias y se adoptan en corto tiempo. 213.
Las complejas, ocurren cuando la orden «conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno»74. 214. Cuando se trata de la Corte Constitucional, ese tribunal puede proferir, dentro de las órdenes complejas, órdenes estructurales las cuales se caracterizan porque, 68 Corte Constitucional, sentencias T-1234 de 2008 y T-315 de 2020 69 Corte Constitucional, sentencia SU-349 de 2019. 70 Entre otras decisiones, ver Corte Constitucional, sentencias SU-1023 de 2001, SU-636 de 2003, SU-813 de 2007, SU-913 de 2009, SU-446 de 2011, SU-254 de 2013, SU-235 de 2016, SU-587 de 2016, SU-011 de 2018, y SU-055 de 2018. 71 Corte Constitucional, sentencia SU-349 de 2019. 72 Corte Constitucional, sentencia SU-783 de 2003. 73 Corte Constitucional, sentencia SU-349 de 2019. 74 Corte Constitucional, sentencia T-086 de 2003, criterio reiterado en la sentencia T-366 de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 51 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co además de que son de su uso exclusivo, suponen un mayor grado de injerencia en el diseño y ejecución de políticas públicas75.
Por lo general, son impartidas en el marco de un estado de cosas inconstitucional y buscan contener falencias estructurales de la respuesta institucional. 215. En particular, es preciso hacer énfasis en que las órdenes complejas, en estricto sentido, son aquellas que, al margen de si existe o no un estado de cosas inconstitucional, comprometen un «entramado de acciones e instituciones coordinadas que deben hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el marco de las denuncias hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales»76. 216.
En cuanto a la competencia de los jueces de instancia para emitir órdenes, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-092 de 2021, expresó que cuando existen afectaciones particulares aun cuando se enmarcan en una problemática estructural, los jueces de tutela pueden adoptar órdenes simples o complejas, mas no estructurales, con la finalidad de proteger de forma inmediata y urgente el derecho fundamental conculcado.
En la misma línea, en la sentencia T-089 de 2024, el alto tribunal sostuvo lo siguiente: En el caso de las órdenes complejas, la Corte estableció que para adoptarlas en casos particulares el juez de instancia deberá: a) ser ponderado al momento de concebir el remedio, b) prever un plazo para el cumplimiento de las órdenes complejas, c) estar abierto al diálogo, d) mantener su competencia para asegurar el cumplimiento y tramitar los incidentes de desacato y e) adoptar estrategias de seguimiento reforzadas que garanticen el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia, su armonización con las medidas estructurales dictadas por la Corte Constitucional y la orientación general que fijó para la superación de la crisis. 217.
De lo expuesto, la Sala encuentra que, si bien los efectos de las sentencias de tutela son inter partes, y que los dispositivos amplificadores inter pares e inter comunis son de uso exclusivo de la Corte Constitucional, así como la emisión de órdenes estructurales, lo cierto es que los jueces de tutela de instancia sí pueden dictar órdenes complejas. 218.
En el caso concreto, la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó en la sentencia del 30 de enero de 2025, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales de los accionantes, lo siguiente: i) Suspender durante un año contado a partir de la notificación del fallo, la ejecución de las sanciones de multa y arresto por desacato emitidas en contra de los accionantes. ii) Que se tenga en cuenta las consideraciones de esas providencias en trámites incidentales posteriores. iii) A Emssanar y a los accionantes vinculados a la EPS que, en un plazo de 90 días, presentaran un plan de acción para el cumplimiento de las órdenes de tutela, el cual deberá contener determinadas características, entre las que se 75 Corte Constitucional, sentencia SU-020 de 2022. 76 Corte Constitucional, auto A-693 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 52 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co incluye, valga destacar, la priorización de aquellos servicios de salud requeridos por pacientes en grave e inminente riesgo, así como los servicios que sean requeridos para la atención de sujetos de especial protección constitucional. iv) Que, finalizado el mencionado plan de acción, quedaran sin efecto de manera definitiva las sanciones impuestas respecto de las órdenes de amparo que hayan sido cumplidas. 219.
Pues bien, de acuerdo con los parámetros jurisprudenciales estudiados en este acápite, la Sala observa que las órdenes impartidas por el juez de primera instancia fueron de índole complejas por las siguientes razones: i) Se garantizaron los derechos fundamentales de un grupo plural de accionantes –17 tutelantes– en los que se encontraban personas naturales y una jurídica. ii) La orden debe ser ejecutada de manera prolongada, pues la suspensión tiene duración de 1 año. iii) Las órdenes de amparo implican que distintas autoridades judiciales y administrativas, como lo son los jueces accionados que llevan trámites de desacato en contra de Emssanar EPS SAS, el Consejo Superior de la Judicatura y la Policía Nacional, se abstengan de ejecutar las sanciones de arresto y de multa. iv) Emssanar EPS SAS y los demás accionantes debían presentar un plan de acción dentro de los 90 días siguientes a la notificación de la sentencia de primera instancia, con una propuesta para solucionar la grave situación que afronta la entidad. v) Dentro del marco de sus competencias, la Superintendencia Nacional de Salud debe evaluar el plan de acción que presente la parte accionante. 220.
Esta Sala considera que las anteriores disposiciones son adecuadas y pertinentes, por cuanto el periodo de suspensión de las sanciones le permite a la entidad concentrar sus esfuerzos en organizarse para mejorar la prestación del servicio de salud, dar la atención requerida por las personas a las cuales se les han tutelado sus derechos y no han obtenido el cumplimiento de las órdenes de amparo, así como para todos los afiliados a la EPS.
Por tal motivo, serán confirmadas. 221. También resulta oportuno precisar que la protección establecida en este trámite constitucional no impide que los usuarios de la EPS que vean vulnerados sus derechos fundamentales acudan a las acciones de tutela o al trámite incidental de desacato, puesto que, lo contrario, constituiría un sacrificio de un bien mayor como lo es el acceso a la administración de justicia en un Estado Social de Derecho.
En ese sentido, Emssanar EPS SAS deberá continuar el seguimiento riguroso de las órdenes judiciales que sean impartidas en su contra para garantizar derechos fundamentales, y darles cumplimiento. 222. En este punto, es necesario enfatizar en que los efectos de la suspensión que decretó el juez de primera instancia, y que será confirmada en este fallo, de ninguna manera pueden ser interpretados como eximente de responsabilidad en materia de control interno disciplinario, disciplinario, civil contractual, civil extracontractual o penal, Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 53 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co o cualquier otro tipo de responsabilidad distinto al analizado en el trámite incidental de desacato, por los eventuales daños o perjuicios que sean causados con el incumplimiento de órdenes de tutela. 223.
Asimismo, esta Sala precisará que el año de suspensión de la ejecución de las sanciones de multa y arresto por desacato que se hayan dictado en contra de los accionantes, iniciará al día hábil siguiente a la notificación del auto del 3 de abril de 2025 que emitió la Sección Quinta del Consejo de Estado, ya que dicha providencia resolvió de manera definitiva las solicitudes de modulación y aclaración de la sentencia del 30 de enero de 2025, y en virtud de lo dispuesto en los artículos 2777 y 3178 del Decreto 2591 de 1991 concerniente al cumplimiento inmediato del fallo de tutela de primera instancia. 224.
También se adicionará que Emssanar EPS SAS presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental. 225. Por su parte, en cumplimiento de los parámetros jurisprudenciales de la Corte Constitucionalidad analizados en esta providencia, las autoridades judiciales que reciban dicho informe, sin importar que la sanción haya sido confirmada por el superior en grado jurisdiccional de consulta y se encuentre en firme, deberán evaluar el cumplimiento del respectivo fallo de tutela y, en caso de encontrarlo acatado, ordenarán la inaplicación de las sanciones impuestas y dispondrán las demás gestiones que sean necesarias. 226.
Finalmente, se ordenará que la Secretaría General del Consejo de Estado remita el informe que presentó Emssanar EPS SAS contenido en el índice 9 del expediente de tutela en segunda instancia, para que evalúe el cumplimiento de las órdenes de amparo. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 30 de enero de 2025, emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones contenidas en esta providencia. En consecuencia, quedará así: 77 ARTICULO
27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. […]. 78 ARTÍCULO
31. IMPUGNACION DEL FALLO. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 54 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Superintendencia Nacional de Salud, del magistrado Edgar Guillermo Cabrera Ramos del Tribunal Administrativo de Nariño, y de los siguientes juzgados: Juzgado 4 Penal Municipal con Función de control de Garantías de Tuluá, Juzgado 29 Civil Municipal de Cali, Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro, Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Mocoa, Juzgado 1 Civil Municipal de Mocoa, Juzgado 10 Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Popayán, Juzgado 1 Civil Municipal de Mocoa, Juzgado 6 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Cali, Juzgado 1 Civil Municipal de Popayán, Juzgado 10 Civil de Santiago de Cali, Juzgado 2 Administrativo de Pasto, Juzgado 1 Promiscuo Municipal de El Cerrito, Juzgado 2 Penal Municipal Mixto de Santander de Quilichao, Juzgado 4 Civil Municipal de Cali, Juzgado Promiscuo Municipal de Imués y Juzgado 7 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Palmira.
SEGUNDO: ACCEDER a la solicitud de desvinculación de la Fiscalía General de la Nación.
TERCERO: ACCEDER a la solicitud de vinculación del Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Control de Garantías para Adolescentes de Pasto, en calidad de accionado.
CUARTO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al buen nombre de Emssanar EPS SAS y de los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavidez Piandoy, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar;
Dayanna Carolina Hernández Rico, Johana Andrea Mesías Narváez y Camilo Andrés Sánchez Valencia, por las razones emitidas en esta sentencia.
QUINTO: SUSPENDER durante un periodo de un (1) año, contado a partir del día hábil siguiente de que quedó notificado el auto del 3 de abril de 2025 emitido en el presente trámite constitucional, la ejecución de las sanciones de multa y arresto por desacato que se hayan dictado contra los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico, en ejercicio de los cargos que ostentan u ostentaron al interior de Emssanar EPS SAS.
Adicionalmente, en los incidentes de desacato que hayan sido promovidos o que se promuevan en el marco de acciones de tutela interpuestas contra Emssanar EPS SAS en las circunstancias a las que aquí se ha hecho referencia, o las que en el futuro se interpongan en el mismo contexto, los jueces constitucionales tendrán en cuenta las pautas fijadas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 55 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co SEXTO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS y a los accionantes que siguen vinculados a esta última que, en un plazo de 90 días, contados a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia, presente ante la Sección Quinta del Consejo de Estado y a la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de las atribuciones conferidas por el numeral 2º del artículo 6º del Decreto 2462 de 2013, un plan de acción que contenga, al menos, los siguientes elementos: 1.
La identificación detallada de los incidentes de desacato promovidos por incumplimiento a fallos de tutela por parte de Emssanar y el estado actual del trámite dado a los mismos. 2. Una relación de medidas concretas orientadas a superar, gradualmente, durante el periodo de suspensión otorgado en el presente fallo, el cumplimiento de las órdenes de tutela dictadas en contra de Emssanar.
En este punto deberá priorizarse el cumplimiento de aquellos servicios de salud requeridos con necesidad por pacientes en grave e inminente riesgo, así como los servicios que sean requeridos para la atención de sujetos de especial protección constitucional. 3. Una propuesta para solucionar la grave situación que le impide a Emssanar acatar el cumplimiento de las órdenes proferidas en fallos de tutela, a fin de evidenciar el manejo que se le dará a la problemática una vez finalice el periodo de suspensión otorgado en el presente fallo.
SÉPTIMO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental.
OCTAVO: ORDENAR a las autoridades judiciales que reciban los informe que sean presentados en cumplimiento del numeral anterior, sin importar que la sanción se encuentre en firme, que evalúen el cumplimiento del respectivo fallo de tutela y, en caso de encontrarlo acatado, dispongan la inaplicación de manera definitiva de las sanciones impuestas y las demás gestiones que sean necesarias.
NOVENO: REMITIR copia de la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que remita a la Sección Quinta de esta corporación, como juez de tutela de primera instancia, el informe que presentó Emssanar EPS SAS en cumplimiento de la sentencia del 30 de enero de 202579, para lo de su competencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que informen sobre la existencia de la presente sentencia a todas las autoridades judiciales que pertenezcan 79 Informe contenido en el índice 9 del expediente digital de tutela de segunda instancia en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-02 Accionantes: Emssanar EPS SAS y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Cauca y otros 56 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co a las jurisdicciones de los departamentos de Nariño, Cauca, Valle del Cauca y Putumayo.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente SONIA MARINA CASTRO MORA Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente Salvamento de voto DACJ/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.