CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 16). La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Hearton Lever Bowie, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de «[…] la Resolución VPB No. 41034 de 2 de noviembre de 2016, [con la que] la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES decidió revocar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. GNR 253168 de 29 de agosto de 2016, que negó una pensión de vejez al señor LEVER BOWIE HEARTON y a su vez ordenó reconocer y pagar una pensión vitalicia de vejez efectivar a partir del 2 de mayo de 2013 […] toda vez que la administradora colombiana de pensiones COLPENSIONES si es la última entidad a la cual se realizaron aportes a abril/2004, […] las cotizaciones realizadas a esta entidad son inferiores a seis (6) años, razón por la cual esta entidad no es competente para el reconocimiento y pago de dicha prestación, siendo Competencial del UGPP, por ser la entidad [a] la cual se efectuó el mayor tiempo de los aportes […]» (sic para toda la cita).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte accionada a «[…] la devolución de lo pagado por el reconocimiento de la pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución VPB No. 41034 de 2 de noviembre de 2016, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad […]» (sic), en forma indexada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la entidad demandante que, «[…] mediante Resolución NR 253168 del 29 de agosto de 2016, […] declaró la falta de competencia para resolver la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez elevada por el señor LEVER BOWIE HEARTON y remitió la solicitud de reconocimiento de una pensión de vejez […] a la UGPP al evidenciar que la administradora colombiana de pensiones COLPENSIONES si es la última entidad a la cual se realizaron aportes a abril/2004, […] las cotizaciones realizadas por esta entidad son interiores a seis (6) años, razón por la cual esta entidad no es competente para el reconocimiento y pago de dicha prestación, siendo competencia del UGPP, por ser la entidad [a] la cual se efectuó el mayor tiempo […]» (sic).
Afirma que, «[…] mediante Resolución VPB No. 41034 de 2 de noviembre de 2016, […] decidió revocar en todas y cada una de sus partes […] la Resolución No. GNR 253168 de 29 de agosto de 2016, que negó una pensión de vejez al señor LEVER BOWIE HEARTON y a su vez ordenó reconocer y pagar una pensión vitalicia de vejez efectiva a partir del 2 de mayo de 2013 […]» (sic).
Que «[…] se solicitó al pensionad[o] LEVER BOWIE HEARTON […] autorización para revocar el acto administrativo No. VPB 41034 del 02 de noviembre de 2016 […]» (sic). Agrega que, «[…] mediante radicado 2017-1113161, el señor LEVER BOWIE, allegó escrito con el cual no autoriza la revocatoria de la resolución VPB 41034 del 02 de noviembre de 2016 [y] mediante GNR No. 55941 del 20 de febrero de 2017, […] negó la reliquidación de una pensión de vejez, solicitada por el señor LEVER BOWIE HEARTON el 22 de diciembre de 2016 […]» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011, la Constitución Política, las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, los Decretos 758 de 1990, 813 de 1994, 692 de 1994 y 1406 de 1999. Aduce que «[ ] la resolución VPB No. 41034 de 2 de noviembre de 2016 resulta contraria a la ley toda vez que la administradora colombiana de pensiones COLPENSIONES si es la última entidad a la cual se realizaron a abril/2004, […] las cotizaciones realizadas a esta entidad son inferiores a seis (6) años, razón por la cual esta entidad no es competente para el reconocimiento y pago de dicha prestación, siendo competencia de la UGPP, por ser la entidad la cual se efectuó el mayor tiempo de los aportes de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 […]». 1.5 Contestaciones de la demanda. 1.5.1 Hearton Lever Bowie (ff. 49 a 51).
El demandado, a través de apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda, pues «[…] fue la misma entidad demandante quien procedió a reconocer la prestación […] acto que goza de legalidad, pues no fue emitido a través de documentos falsos o similares, los documentos [suministrados] para su reconocimiento corresponden a la realidad laboral, los cuales gozan de legalidad, sin que exista una declaratoria de lo contrario […]» (sic).
Que «[…] lo propio sería que COLPENSIONES realizará las actuaciones internas tendientes ante la UGPP, a fin de que dicha entidad reconozca la pensión […] y a su vez reintegre a Colpensiones las sumas que le correspondía a la UGPP pagar al pensionado. Sin que genere solución de continuidad en el pago de la pensión; es decir, sin que el afiliado se vea afectado para que se le continúe pagando la pensión; sin que la misma se interrumpa en su pago; pues se evidencia que tiene derecho a la pensión bajo las normas que se le reconoció la pensión y se le viene pagando, pero suspender la pensión en este momento es afectar el mínimo vital […]» (sic).
Menciona que «[…] el principio de confianza legítima como un corolario del principio de buena fe [que] consiste en que el estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que se ajuste su comportamiento a una nueva situación jurídica.
No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar los derechos adquiridos, sino tan solo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo […]» (sic). Concluye que «[…] es posible inferir que las entidades administradoras de los fondos de pensiones tienen el deber de garantizar los derechos de los asegurados, sin que al respecto se les impongan trabas que impliquen cargas administrativas susceptibles de ser resueltas por las mismas, mas no por el trabajador.
Así la carga asociada a los conflictos entre distintas administradoras de fondos de pensiones, sobre cuál es la entidad que debe asumir el respectivo reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales, no puede ser tratada por el titular del derecho, mucho menos, cuando (i) está en duda la titularidad del derecho; (ii) el titular es un sujeto de especial protección constitucional; y (iii) depende del pago de la pensión, para satisfacer su mínimo vital […]» (sic). 1.5.2 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Esta entidad fue vinculada por auto de 3 de abril de 2019, como «tercero directamente interesado de las resultas del presente medio de control» (f. 67), y «guardó silencio frente a lo deprecado» (f. 141). 1.6 La providencia apelada (ff. 195 a 204). El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en sentencia de 19 de diciembre de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] Cajanal EICE en liquidación debió continuar con los trámites de reconocimiento de pensiones causadas o que se causaran antes del 12 de julio de 2009, fecha para la cual se estableció el vencimiento del término previsto por el artículo 4º del […] decreto 2196 para el traslado de los afiliados de la caja al ISS.
Dicha obligación del proceso liquidatario concluiría cuando la UGPP asumiera esa función […]» (sic). Precisa que «[…] el señor Hearton Lever Bowie es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que al 30 de junio de 1995 – fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones de la citada ley a nivel territorial – contabiliza más de 15 años de servicios, así como contaba con más de 40 años de edad.
Adicional a ello, cumple con los requisitos exigidos en el acto legislativo 01 de 2005, toda vez que para el 25 de julio de ese año, fecha en la cual se expidió esta reforma constitucional, tenía más de 750 semanas cotizadas […] en consecuencia, en principio, podría aplicársele la ley 33 de 1985, pues cumplió los veinte 20 años de servicios laborados en el sector público en el año 1998 y alcanzó el requisito de la edad el 22 de julio de 2002, cuando cumplió los 55 años, sin embargo, el acto demandado dio aplicación al régimen previsto en la ley 71 de 1988 […]».
Que «[…] la regla de competencia del caso concreto es la establecida en el artículo 6 del Decreto 813 de 1994, según la cual cuando el servidor público se trasladó voluntariamente al ISS, el reconocimiento pensional le corresponde, como en efecto lo definió en el acto acusado la hoy entidad demandante, es decir, a Colpensiones que fue la entidad administradora que la sustituyó, motivo por el cual se conservará la legalidad del acto demandado». 1.7 El recurso de apelación (ff. 212 a 214).
Inconforme con la anterior sentencia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] al revisar las semanas cotizadas por el demandante al instituto de seguros sociales, hoy COLPENSIONES se observa un total de 254 semanas, correspondientes a un aproximado de aportes por cuatro años y once meses siendo este tiempo menor a los seis años que estipula la normativa en mención […]».
Que «[…] resulta evidente que la última caja donde se realizaron las cotizaciones fue COLPENSIONES, pero que el mayor número de aportes se encuentran a la UGPP con un total de 779 semanas […]». Sostiene que «[…] corolario de lo señalado, resulta importante señalar que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, o reconocida por una entidad que no es competente para ello, como ocurre en este caso en particular, atenta contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, procurando que las decisiones que afecten dicho sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adopten teniendo en cuenta que está conformado por recursos limitados, que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo de que los derechos adquiridos se hagan efectivos […]».
Que «[…] al señor LEVER BOWIE HEARTON le fue reconocida su Pensión de vejez sin tener en cuenta que al hacer un estudio detallado de su expediente pensional la Entidad careciera de competencia para ello, sin embargo, se ingresó erróneamente en nómina de pensionados. Por tal motivo, resulta congruente y pertinente que COLPENSIONES no tenga por qué seguir asumiendo una carga que no le corresponde, como ya se advirtió […]».
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 3 de marzo de 2020 (f. 225) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 30 de noviembre de 2021 (f. 287), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 3 de marzo de 2023 (f. 321), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras y la tercera interesada. 2.1.1 Entidad demandante.
La actora indica que «es CAJANAL ahora UGPP, la entidad competente para resolver su otorgamiento de pensión de vejez, lo anterior, por [lo] cual, al revisar las semanas cotizadas por la peticionaria al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones se evidencia un total de 254 semanas, correspondientes a un aproximado de aportes por cuatro años y once meses siendo este tiempo menor a los seis años que estipula la normativa […]». 2.1.2 Parte demandada.
El accionado alega que «el argumento utilizado por la entidad demandante no tiene sustento jurídico aplicable al caso en concreto y conforme a las características con las que cumple el señor Hearton Lever Bowie, en tanto es beneficiario del régimen de transición, servidor público y fue vinculado al ISS de manera voluntaria. // Por lo anterior, es evidente que aun cuando la entidad es renuente a admitir que es su competencia el reconocimiento de la prestación, no solo genera un desgaste a la administración de justicia, sino que también incide en hacer entrar en error a la misma». 2.1.3 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
La entidad vinculada aduce que «es la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, quien debe asumir el reconocimiento y pago de la pensión reconocida al señor Lever Bowie Hearton, ya que por mandato legal es el último fondo pensional al cual estuvo afiliado este y por tanto la entidad que recibió los aportes del trabajador estando obligada a reconocer y pagar la pensión de vejez».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si, como lo aduce Colpensiones, la competencia para el reconocimiento de la pensión de jubilación del señor Hearton Lever Bowie compete a la UGPP; o si, por el contrario, dicha obligación atañe a la entidad demandante. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En lo concerniente a las entidades competentes para el reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación de los empleados oficiales, el Decreto 1848 de 1969 preveía: Artículo 75.
Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión. 2.
Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora. 3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas. [ ] Por su parte, con la expedición de la Ley 71 de 1988 se permitió la satisfacción del requisito de tiempo de servicio para la obtención de una pensión de jubilación con la suma de lapsos trabajados en los sectores público y privado, con aportes efectuados en entidades de previsión social oficiales y en el entonces Instituto de Seguros Sociales.
Por ende, quienes efectuaran aportes en entidades de previsión social del sector público (como la extinguida Caja Nacional de Previsión Social) y el ISS, podían acumular esas cotizaciones para efectos de completar los veinte (20) años que exigía el artículo 7º. de la citada Ley 71 de 1988, para acceder al derecho pensional, de la siguiente manera: A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. Ahora bien, la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 52, determinó que «el régimen de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales», función ahora en cabeza de Colpensiones, y estableció que «[l]as cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan»; precepto que se acompasa con la prohibición general de crear nuevos organismos de previsión o de seguridad social en el sector público contenida en el artículo 129 ibidem.
En los términos del artículo 15 de la mencionada Ley 100, las personas naturales que prestaban sus servicios al Estado fueron calificados como afiliados obligatorios al sistema y, a voces del 128 ibidem, les era dable escoger el régimen al que desearan afiliarse y quienes se acogieran al de prima media con prestación definida podían continuar afiliados al organismo en el cual estuvieran vinculados.
Luego, por cuenta del Decreto 691 de 1994, los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y de sus entidades descentralizadas, del Congreso de la República, de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía General de la Nación, de la organización electoral y de la Contraloría General de la República fueron incorporados al sistema general de pensiones a partir del 1° de abril de 1994, mientras que en el caso de los departamentales, municipales y distritales o de sus entidades descentralizadas, el sistema general de pensiones entró a regir en la fecha en que así lo determinara el respectivo gobernador o alcalde, a más tardar el 30 de junio de 1995.
En todo caso, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estipuló que «[q]uienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de Jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los derechos adquiridos a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos»; y creó un régimen de transición con el objetivo de evitar menoscabar expectativas o derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio.
Lo anterior derivó en procedimientos administrativos complejos de adaptación al nuevo sistema pensional en cuanto a traslados, afiliaciones (y sus efectos), cotizaciones, otorgamiento de bonos pensionales y competencia para proveer los reconocimientos de las pensiones, entre muchos otros, que necesitaron ser reglamentados por el ejecutivo.
En tal virtud, el Gobierno nacional expidió el Decreto 692 de 1994, en cuyo artículo 6, reiteró la prohibición de crear nuevas cajas, fondos o entidades de previsión del sector público para el manejo de pensiones y preceptuó que las existentes podrían gestionar el régimen de prima media, mientras no fueran liquidadas, pero solo respecto de sus afiliados, en los siguientes términos: Artículo 34.
Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha.
Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1º de este artículo.
A su vez, el artículo 6º. del Decreto 813 de 1994 consagró los supuestos fácticos de acuerdo con los cuales correspondía a las cajas, fondos o al extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores públicos afiliados y beneficiarios del régimen de transición, entre otros: a) Cuando a 1º de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos, de servicios al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida; b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento de bono pensional, calculado en la forma como lo determine el Gobierno Nacional.
Posteriormente, el Decreto 1068 de 1995 reglamentó la afiliación de los servidores públicos del orden territorial, en relación con los cuales prescribió que «[s]erá responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente».
Por último, el Gobierno nacional emitió el Decreto 2527 de 2000, en el que dispuso: Artículo 1º. Reconocimiento a cargo de las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones. Las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: 1.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. De lo anotado resulta claro que la competencia para conceder las pensiones del régimen de prima media con prestación definida correspondió, en principio, al extinguido ISS, hoy Colpensiones, sin perjuicio de la facultad que les asiste para ello a las cajas, fondos o entidades públicas preexistentes a la Ley 100 de 1993, respecto de sus afiliados y de acuerdo con la reglamentación contenida en los Decretos 692 de 1994 (artículo 14), 813 de ese año (artículo 6º.), 1068 de 1995 y 2527 de 2000 (artículo 1º.), cuya interpretación armónica permite concluir que estas últimas son responsables del reconocimiento de las pensiones de los servidores públicos que reunieron los requisitos para jubilarse antes de la entrada en vigor del sistema general de pensiones o que acumularon 20 años de servicios en condición de afiliados de aquellas.
Por otra parte, en cuanto a las funciones de la UGPP, se destaca que el artículo 1º. del Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de Cajanal, de lo cual se derivó el traslado masivo de sus afiliados al ISS a partir del 1º. de julio siguiente; y en la Ley 1151 de 2007 y el Decreto ley 169 de 2008 se creó aquella entidad y se definieron sus competencias, respectivamente.
Asimismo, la estructura organizacional de la UGPP se determinó mediante Decreto 5021 de 2009, modificado por el 4168 de 2011, que después fue subrogado por el 575 de 2013. Este último, en su artículo 2º., ratificó que el objeto de dicha entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
Por otro lado, a través de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, el Gobierno nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de Colpensiones, ordenó la supresión del entonces ISS y lo declaró en estado de liquidación, entre otros asuntos; todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012. Por consiguiente, en el Decreto 2011 de 2012 se previó que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones, por tanto, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al primero en materia pensional, se reasignaron a la Administradora, con inclusión del reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia de aquel Instituto. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Según copia de cédula de ciudadanía del señor Hearton Lever Bowie, nació el 22 de julio de 1997. b) Resolución VPB 41034 de 2 de noviembre de 2016, por medio de la cual Colpensiones revoca la Resolución GNR 253168 de 29 de agosto de 2015 (por la que «esta entidad declaró la pérdida de competencia para decidir sobre el reconocimiento de la Pensión de Vejez al señor (a) LEVER BOWIE HEARTON») y ordena conceder esa prestación al demandado, en los términos de las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993, a partir del 2 de mayo de 2013; asimismo, aparece acreditado que el peticionario ha prestado los siguientes servicios (ff. 19 y 20): […] [Los] tiempos NO cotizados al ISS hoy COLPENSIONES y tenidos en cuenta en el presente estudio son los siguientes: […] Oficio APGR 138 de 10 de enero de 2017, mediante la cual la precitada entidad solicitó del pensionado el consentimiento para revocar el anterior acto administrativo, porque «es CAJANAL ahora UGPP, […] la entidad competente para resolver su otorgamiento de pensión de vejez»; y con escrito 2017-1113161 se negó a otorgarlo (f. 6).
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionado está amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (nació el 22 de julio de 1947) y a la entrada en vigor del Acto legislativo 1 de 2005 (25 de julio de esa anualidad) contaba con más de 750 semanas (21 años, 2 meses y 23 días).
Igualmente, de las pruebas enunciadas se desprende que (i) el demandado prestó sus servicios al Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 23 de marzo de 1971 hasta el 15 de mayo de 1983 (15 años, 1 mes y 22 días) y en la gobernación de San Andrés del 26 de febrero de 1991 al 9 de mayo de 1992 (1 año, 2 meses y 13 días) y del 30 de marzo de 1995 al 31 de mayo de 1998 (3 años, 2 meses y 1 día);
(ii) cotizó a Cajanal 19 años, 6 meses y 19 días y a Colpensiones 1 año, 9 meses y 4 días, con la empresa Limpiamos San Andrés Limitada (4 meses y 4 días) y realizó aportes de forma independiente para esta última 1 año y 5 meses; (iii) mediante Resolución VPB 41034 de 2 de noviembre de 2014, la demandante le reconoció «pensión de vejez», en los términos de las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993, a partir del 2 de mayo de 2013; y, posteriormente, (iv) Colpensiones requirió del pensionado autorización para revocar el aludido acto administrativo, ante lo cual se negó a otorgarlo.
En el asunto sub examine Colpensiones aduce que recibió cotizaciones del accionado por un período inferior a seis (6) años, mientras que la UGPP, las restantes, es decir, el mayor tiempo de los aportes, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994. Ahora bien, de acuerdo con el Decreto 2196 de 2009, explicado en precedencia, corresponde a Cajanal atender el trámite y reconocimiento de las obligaciones pensionales de aquellas personas que al 1º de julio de 2009 hubieren cumplido los requisitos para pensión; por el contrario, si adquieren su estatus con posterioridad a esa fecha, dicha competencia radica en el ISS (hoy Colpensiones), según lo disponen los artículos 3 y 4 del aludido Decreto.
Así las cosas, se evidencia que el accionado causó su derecho pensional el 22 de julio de 2007 al cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la Ley 71 de 1988, por ende, comoquiera que adquirió su estatus de pensionado antes del 1º de julio de 2009, la UGPP es la encargada de otorgar la pensión de jubilación de aquel.
Lo anterior, en concordancia con el artículo 6.º del Decreto 813 de 1994, en cuanto dispone que la responsable del pago de las pensiones es la «administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente», dado que el suceso del cual se deriva la obligación de reconocer una determinada pensión es el cumplimiento de los requisitos fijados por la ley para ello.
En consecuencia, le asiste razón a la accionante al afirmar que la competencia para el reconocimiento pensional del demandado recae en la UGPP, pues al momento de consolidar el estatus pensional estaba afiliado a la extinguida Cajanal, razón por la que los actos enjuiciados se encuentran viciados de nulidad. Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que, en aras de garantizar los derechos a la seguridad social y al mínimo vital del señor Hearton Lever Bowie, dada su condición de sujeto de especial protección constitucional, por ser un adulto mayor (en la actualidad cuenta con 75 años), resulta indispensable adoptar las medidas necesarias con el fin de ampararle tales derechos, aunque no haya sido acusado de nulidad acto administrativo alguno de la UGPP, que se le vinculó como tercero interesado.
En consecuencia, se ordenará a Colpensiones que, ejecutoriada esta providencia, efectúe los trámites administrativos pertinentes con el fin de que la UGPP asuma el pago de la pensión de jubilación e incluya al señor Lever Bowie en nómina de pensionados, pues no se le pueden atribuir cargas administrativas a aquel por causa de una equivocación de la entidad.
Igualmente, se le advierte a la accionante que no podrá retirar de la nómina de pensionados al demandado, sino hasta cuando la UGPP asuma la obligación y cumpla lo anterior. En lo concerniente a la pretensión tendiente a obtener la devolución de lo pagado por concepto de pensión, la Sala aclara que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Igualmente, la Corte Constitucional ha reiterado: […] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella [se subraya]. Por otra parte, la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala).
Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 2017, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta». Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 2018, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.
Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Así las cosas, en lo referente al reintegro de las mesadas recibidas por el señor Hearton Lever Bowie, la Sala concluye que debe negarse tal pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar este para obtener el pago del beneficio pensional otorgado, pues no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr el reconocimiento pensional, es decir, Colpensiones no acreditó una actitud inmoral o ilegal del pensionado.
Lo anterior, dado que, para acceder al citado pedimento, no basta que la entidad exponga la falta de competencia administrativa del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta del demandado se apartó del postulado de la buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo cual se echa de menos dentro del expediente, contrario sensu, se colige que fue la entidad la que cometió un error, que no puede ser atribuido al demandado.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad del acto administrativo acusado, se ordenará a Colpensiones que, ejecutoriada esta providencia, efectúe los trámites administrativos pertinentes con el fin de que la UGPP asuma el pago de la pensión de jubilación e incluya al señor Hearton Lever Bowie en nómina de pensionados; con la advertencia que no podrá retirar de la nómina de pensionados al demandado, sino hasta cuando la UGPP asuma la obligación y cumpla lo anterior; y se negarán las demás pretensiones.
En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, se revocará la condena en costas impuesta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 19 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra el señor Hearton Lever Bowie, conforme a lo consignado en la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de la Resolución VPB 41034 de 2 de noviembre de 2016, mediante la cual Colpensiones reconoció la pensión de jubilación por aportes al accionado, de acuerdo con lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de lo anterior, ordénase a Colpensiones que, ejecutoriada esta providencia, efectúe los trámites administrativos pertinentes con el fin de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) asuma el pago de la pensión de jubilación por aportes e incluya al señor Hearton Lever Bowie en nómina de pensionados.
Adviértese a Colpensiones que no podrá retirar de la nómina de pensionados al demandado, sino hasta cuando la UGPP asuma la obligación y cumpla lo anterior, por las razones consignadas en la parte motiva. 1.3 Niéganse las demás pretensiones. 2. Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS