CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2021-00169-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Zipaquirá (Cundinamarca), y Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá. Asunto: Competencia del juez de familia para subsanar los yerros y decretar nulidades en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes, y para resolver de fondo su situación jurídica La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencias son los siguientes: 1. El 10 de julio de 2018, se acercaron a la Comisaría de Familia de Cajicá, los señores V.M.T.R. y M.I.O.O., quiénes manifestaron que desde diciembre de 2017 tienen a su cargo a los niños D.S.P.R y N.D.P. R.2 de 4 y 5 años respectivamente, señalan que no tienen ningún grado de consanguinidad con los niños, que la señora K.S.E.P. era quien tenía la custodia de los niños, y que se los dejó de manera voluntaria, mencionan que tienen un vínculo afectivo fuerte y cercano con los niños, y que desean solicitar la custodia ante el ICBF3. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Por tratarse de unos menores de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirán sus nombres y los de sus familiares. 3 Expediente digital, archivo «02 Formulación del presunto conflicto(.pdf) NroActua 1», pág. 10.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 2. Ese mismo día, la Comisaría de Familia de Cajicá ordenó «la verificación de la garantía de los derechos de los niños [D.S.P.R y N.D.P.R].» en la que se solicitaron una serie de valoraciones psicológicas, nutricionales y familiares, entre otras4. 3. El 19 de octubre de 2018, la Comisaría de Familia de Cajicá profirió auto de apertura, en el que ordenó: 1.

Abrir proceso administrativo de Restablecimiento de derechos a favor de la niña N.D.P.R. […] 2. Brindar como medida provisional de Restablecimiento de Derechos de acuerdo a lo previsto en el artículo 67 de la Ley 1098 de 2006 consistente en ubicación en el hogar amigo de los señores M.I.O.O. y V.M.T.R. […].5 4. El 16 de enero de 2019, en la audiencia de fallo dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos de los niños D.S.P.R y N.D.P.R la Comisaría profirió la Resolución 007 de la misma fecha, en la que resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR, en situación de vulneración de derechos al niño (sic) [K.D.P.R.] (sic), identificado con el Registro Civil […].

ARTÍCULO SEGUNDO: MODIFICAR la medida de restablecimiento de derechos adoptada en el Auto de apertura de fecha 19 de octubre de 2018 por la Comisaría de Familia, consistente HOGAR AMIGO por la ubicación en HOGAR SUSTITUTO, asignado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a favor de la niña [K.D.P.R.] (sic).

ARTÍCULO TERCERO: Ordenar se efectué el seguimiento de las medidas de Restablecimiento de Derechos adoptadas en el presente acto administrativo, conforme lo prevé el inciso 2 del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 Código de Infancia y Adolescencia.6 5. El 16 de julio de 2019, la Comisaría de Familia de Cajicá en la Resolución 047, resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la medida tomada en la Resolución 007 de fecha 16 de enero de dos mil diecinueve (2019) a favor de la niña [N.D.P.R.], ubicación en Hogar sustituto, a cargo de la Corporación Amor por Colombia.

ARTÍCULO SEGUNDO: PRORROGAR EL SEGUIMIENTO, por un periodo de seis (6) meses más contados a partir de la expedición de la presente resolución, de conformidad con el artículo 13 numeral 2 de la Ley 1878 de 2018.7 4 Expediente digital, archivo «02 Formulación del presunto conflicto(.pdf) NroActua 1», pág. 12. 5 Expediente digital, archivo «02 Formulación del presunto conflicto(.pdf) NroActua 1», pág. 46. 6 Expediente digital, archivo «05 cuaderno 2 folios 1-125(.pdf) NroActua 1», págs. 110 a 116. 7 Expediente digital, archivo «05 cuaderno 2 folios 1-125(.pdf) NroActua 1», págs. 143 a 145.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 6. El 29 de noviembre de 2019, la Comisaría Primera de Familia de Cajicá profirió el Auto 007 con el que remitió el PARD al Centro Zonal Zipaquirá del ICBF para que adelantara la declaratoria de adoptabilidad así:

PRIMERO: Dar por terminadas las actuaciones de este despacho por competencia subsidiaria, dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos adelantado a favor de la niña [N.D.P.R.], […].

SEGUNDO: Remitir la Historia de Atención original E-7-2 de 2018, con 199 folios al Centro Zonal de Zipaquirá del I.C.B.F. para que se asigne a Defensor de Familia que adelante el trámite correspondiente.8 Al respecto, la Sala aclara que, si bien en algunas de las actuaciones de las autoridades se refieren solo a la niña, el PARD es adelantado en favor de los dos niños. 7.

El 17 de diciembre de 2019, el ICBF Centro Zonal Zipaquirá mediante auto resolvió no avocar conocimiento de las actuaciones administrativas de la referencia de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. y dispuso el traslado del PARD al Juzgado de Familia de Zipaquirá (reparto) para su correspondiente revisión de legalidad y para que resolviera unos posibles yerros procesales, los que en su consideración darían lugar a la nulidad del proceso9: […] Dentro de la Historia de atención y antes del fallo de VULNERABILIDAD, no se observa debida notificación a los progenitores y familia extensa, ni responsables del hogar amigo, ni publicación y emplazamiento del que trata el artículo 102 de la ley (sic) 1098, aunado a esto no se encontró auto de trámite que abre a pruebas y fija fecha para audiencia. […] 8.

El 6 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) decretó la nulidad de todo lo actuado con posterioridad al proveído del 19 de octubre de 2018, proferido por la Comisaría Primera de Familia de Cajicá, dentro del PARD de los niños D.S.P.R y N.D.P.R al encontrar probada la indebida notificación a los progenitores10. 9.

El 19 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá, teniendo en cuenta la decisión del 6 de febrero de la misma anualidad, resolvió dar apertura al proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y 8 Expediente digital, archivo «07 cuaderno 3 folios 199-321(.pdf) NroActua 1», pág. 14. 9 Expediente digital, archivo «07 cuaderno 3 folios 199-321(.pdf) NroActua 1», págs. 17 a 19. 10 Expediente digital, archivo «03 cuaderno 1 folios 1-148(.pdf) NroActua 1», págs. 3 a 7.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 N.D.P.R., igualmente, ordenó notificar a los padres y a la persona a quien se le otorgó la custodia de los niños11. 10. El 20 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) resolvió «AVOCAR CONOCIMIENTO del presente proceso de Restablecimiento de Derechos en favor de los niños [D.S.P.R. y N. D. P.R.]»12 11.

El 28 de julio de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) profirió fallo mediante el cual declaró en situación de vulneración a los niños D.S.P.R. y N. D. P.R, confirmó la medida de restablecimiento de derechos consistente en la ubicación de estos en hogar sustituto, dispuso su atención terapéutica, vinculó a sus progenitores, ordenó que se realizara seguimiento a dichas medidas por el término de seis meses que se podrán prorrogar, señaló que dicho seguimiento deberá realizarse por la defensoría de familia del lugar de residencia de los niños y señaló que una vez ejecutoriado el presente fallo, regresara a la oficina de origen13. 12.

En cumplimento de lo anterior, en septiembre de 2020, el Centro Zonal Zipaquirá del ICBF recibió las historias de atención de los niños provenientes del citado juzgado, en el que, junto a la declaratoria de vulnerabilidad de los niños se ordenó una serie de medidas y el seguimiento de las mismas. 13. El 26 de enero de 2021, en la Resolución 34 el ICBF Centro Zonal Zipaquirá ordenó la prórroga del seguimiento al proceso de restablecimiento de derechos a favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. por 6 meses más14. 14.

El 21 de junio de 2021, la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Zipaquirá dispuso el traslado de las historias de atención dentro del proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. a la Dirección Regional de Cundinamarca del ICBF, para solicitar el aval de ampliación de términos dentro del citado PARD15. 15.

El 21 de junio de 2021, con la Resolución 1410, la Dirección Regional de Cundinamarca del ICBF, resolvió negar la solicitud de aval de ampliación del término de seguimiento del proceso administrativo de derechos adelantado en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. solicitado por el Centro Zonal Zipaquirá y exhortó a la regional a remitir el mismo al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá, 11 Expediente digital, archivo «06 cuaderno 2 folios 126-198(.pdf) NroActua 1», pág. 10. 12 Expediente digital, archivo «06 cuaderno 2 folios 126-198(.pdf) NroActua 1», pág. 9. 13 Expediente digital, archivo «07 cuaderno 3 folios 199-321(.pdf) NroActua 1», págs. 20 a 35. 14 Expediente digital, archivo «07 cuaderno 3 folios 199-321(.pdf) NroActua 1», págs. 65 a 68. 15 Expediente digital, archivo «07 cuaderno 3 folios 199-321(.pdf) NroActua 1», págs. 125 a 128.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 autoridad competente para resolver de fondo el trámite debido a la pérdida de competencia de la autoridad administrativa16. 16. En cumplimiento de lo señalado por la Dirección Regional de Cundinamarca en la Resolución 1410 del 21 de julio de 2021, el ICBF Centro Zonal Zipaquirá, el 3 de agosto de 2021, remitió el PARD de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. al Juzgado de Familia de Zipaquirá (reparto) para que realice el respectivo control de legalidad y para que defina la situación jurídica de los niños17. 17.

El 19 de agosto de 2021, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá, con el Oficio 1987 regresó el PARD a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá al considerar que: «Como quiera que este despacho mediante fallo de fecha 28 de Julio de 2020, resolvió la situación jurídica de los menores [D.S.P.R. y N. D. P.R.], en el numeral 5°, de dicho proveído se dispuso: “ORDENAR el seguimiento a las medidas aquí adoptadas por el término de seis meses – prorrogable por otro tanto-, seguimientos que deberá realizarse por la Defensoría de Familia del lugar de residencia de los menores.

Las anteriores medidas podrán ser modificadas en cualquier momento por el Defensor de Familia si se demostrare que las circunstancias que dieron lugar a ellas hubiesen variado.” Por lo anterior devuélvanse las diligencias al lugar de origen a efectos de que se procesa a ellos, ya sea efectuando el CIERRE del presente proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos aperturado en su favor por garantía de derechos, o en su defecto inicie el trámite respectivo para la declaratoria de adoptabilidad de los menores [D.S.P.R. y N. D. P.R.] […]». 18.

El 22 de septiembre de 2021, la Comisaría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá solicitó al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá reconsiderar la decisión del 19 de agosto de 2021. 19. En Oficio del 30 de septiembre de 2021, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá ordenó que el ICBF Centro Zonal Zipaquirá se esté a lo dispuesto en los proveídos del 28 de julio de 2020 y de 11 de agosto de 2021 ya que no fueron objeto de recurso alguno18. 20.

La Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Zipaquirá con escrito del 6 de octubre de 2021, radicó en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esta autoridad y el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá19. II. ACTUACIÓN PROCESAL 16 Expediente digital, archivo «07 cuaderno 3 folios 199-321(.pdf) NroActua 1», págs. 131 a 160. 17 Expediente digital, archivo «07 cuaderno 3 folios 199-321(.pdf) NroActua 1», págs. 161 y 162. 18 Expediente digital, archivo «02 Formulación del presunto conflicto(.pdf) NroActua 1», págs. 1 a 8. 19 Ibidem.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto20.

Obra en el expediente, constancia suscrita por la oficial mayor de la Sala del 4 de octubre de 2021 en el que consta que se comunicó a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado21, en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados, sobre el inicio del presente conflicto a la defensora de familia del ICBF del Centro Zonal Zipaquirá, al juez primero de Familia de Zipaquirá, a la Comisaría de Familia de Cajicá, a la Coordinadora del Centro Zonal Zipaquirá del ICBF, a la doctora Carolina Ortega Pereira abogada del grupo jurídico de la Regional Cundinamarca del ICBF, y a los señores J.C.R.R, M.I.P.S., L.B., R.C. respectivamente madre biológica, padre biológico, madre sustituta de la niña N.D.P.R. y madre sustituta del niño D.S.P.R.22.

Dentro del trámite del conflicto, las autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio, tal como lo hizo constar la secretaria de la Sala23. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal Zipaquirá Si bien la defensoría no presentó alegatos, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en el escrito mediante el cual solicitó a la Sala dirimir el presente conflicto de competencias.

La Defensoría de Familia hizo un breve recuento de los hechos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R., para señalar que en septiembre de 2020, se recibieron las historias de atención de los hermanos P.R. provenientes del Juzgado Primero de 20 Expediente digital, archivo «13 Edicto(.pdf) NroActua 2». 21 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC. 22 Expediente digital, archivo «14 Constancia de envío de comunicaciones iniciales, artículo 39 CPACA(.pdf) NroActua 2». 23 Expediente digital, archivo «ALDESPACHOPORREPARTO_16202100169INFORM(.pdf) NroActua 3».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 Familia de Zipaquirá, en este se declaró la vulnerabilidad de los mismos, se ordenó el seguimiento de las medidas adoptadas por el término de seis meses y se dispuso que el seguimiento debía realizarse por la defensora de familia del lugar de residencia de los niños. El 26 de enero de 2021, se profirió prórroga por seis meses más, realizándose en ese término las actuaciones requeridas para el reconocimiento del vínculo de sus menores con su familia, entre las actuaciones se señaló que se vio la necesidad de que los progenitores tengan atención psicológica por EPS toxicología por consumo de sustancia psicoactivas, por lo que fueron remitidos a la EPS, sin que para la fecha fuera posible la atención. Teniendo en cuenta que el 25 de julio del 2021, se vencían los seis meses de prórroga, y con el ánimo de no perder la competencia, ya que no se contaban con los elementos suficientes para reintegrar a los menores a medio familiar o declarar su situación de adoptabilidad, se solicitó a la Dirección Regional del ICBF el aval para la ampliación de términos el 23 de julio de 2021, dicho aval para la ampliación de términos fue negado y se exhortó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá para que remitiera la historia de atención al juez de familia competente.

La defensora señaló que, al regresar de sus vacaciones, el 29 de julio de 2021, recibió las historias de atención de los niños y que en cumplimiento de la Resolución 1410 del 21 de julio de 21, y aunado a que el 25 de julio de 2021, se venció el término de seguimiento de la autoridad administrativa se remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. al juez de familia para que adelantara el trámite pertinente.

Relató que el juez primero de Familia de Zipaquirá regresó el expediente a la Defensoría el 11 de agosto de 2021 pues señaló que la situación jurídica de los niños ya fue resuelta, por lo tanto, lo que le corresponde a la autoridad administrativa es efectuar el cierre del proceso de restablecimiento de derechos o iniciar el trámite de declaratoria de adoptabilidad.

Expuso que el 22 de septiembre de 2201, solicitó al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá la reconsideración de la decisión, recibiendo el 1 de octubre de 2021, la negativa de lo solicitado, señalándole que se debe atender a lo dispuesto en el proveído del 28 de julio de 2020 y del 11 de agosto de 2021, y que si lo considera necesario propusiera un conflicto de competencias.

En consecuencia, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá consideró que no es la autoridad competente para asumir el trámite del proceso administrativo de restablecimiento de derechos de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R., y que dicha competencia radica en el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá, de conformidad con lo previsto en la Ley 1878 de 2018, ya que los términos de la Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 autoridad administrativa para definir de fondo la situación de los menores se encuentran superados, por lo cual la citada autoridad administrativa no cuenta con la competencia para realizar o adoptar decisión administrativa alguna dentro del citado proceso administrativo de restablecimiento de derechos. b) Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá Dentro del término de fijación del edicto en la Secretaría de la Sala, el juez Primero de Familia de Zipaquirá no presentó alegatos, sin embargo, de los escritos en los que rechazó la competencia, se pueden extraer sus argumentos.

En relación con los argumentos planteados en el Auto del 11 de agosto de 2021, por el cual se abstuvo de avocar conocimiento, sostuvo: «Como quiera que este despacho mediante fallo de fecha 28 de Julio de 2020, resolvió la situación jurídica de los menores [D.S.P.R. y N. D. P.R.], en el numeral 5°, de dicho proveído se dispuso: “ORDENAR el seguimiento a las medidas aquí adoptadas por el término de seis meses – prorrogable por otro tanto-, seguimientos que deberá realizarse por la Defensoría de Familia del lugar de residencia de los menores.

Las anteriores medidas podrán ser modificadas en cualquier momento por el Defensor de Familia si se demostrare que las circunstancias que dieron lugar a ellas hubiesen variado.” Por lo anterior devuélvanse las diligencias al lugar de origen a efectos de que se procesa a ellos, ya sea efectuando el CIERRE del presente proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos aperturado en su favor por garantía de derechos, o en su defecto inicie el trámite respectivo para la declaratoria de adoptabilidad de los menores [D.S.P.R. y N. D. P.R.] […]» (negrillas del texto original).

En virtud de lo anterior, el juez primero de familia de Zipaquirá argumentó que la situación jurídica de los niños D.S.P.R. y N. D. P.R. ya fue definida por la citada autoridad el 28 de julio de 2020, donde se declararon en situación de vulneración y se ordenó realizar seguimiento a dichas medidas. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1.

Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos24.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia25. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 201826 introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, 24 Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. 25 La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). 26 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos. La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente.

El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia. El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 201927 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad).

La modificación permite que la medida transitoria de protección, impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que 27 Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice dicho servicio.

El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa.

Este se desarrolla en las siguientes fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 1.2.

El análisis sobre la competencia de la Sala La Ley 1878 de 201828 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional. El artículo 3 de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas, en los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer, en primer lugar, una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16°, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 3° de la Ley 1878 de 2018, frente a la 28 «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades Involucradas y a los particulares interesados y se fijara un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes.

Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala y de los tribunales administrativos. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia. b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16°, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con esta disposición, el juez de familia es competente para conocer de los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, en asuntos de familia siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.

Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112 numeral 10, y 151 numeral 3 del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala de Consulta y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se continuó ejerciendo. c) Alcance del parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, incorporado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia El Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) fue modificado por la Ley 1878 de 2018, cuyo propósito es reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional), con el fin de lograr que la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes sea efectiva.

Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: i) trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018); y ii) trámite de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. • Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098, para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: […] Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño29, y establece las siguientes medidas, mientras el conflicto se resuelve: • Configura, como ejercicio de competencia a prevención, las actuaciones que adelante la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos30 del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente. 29 Cuando en esta decisión se utilice la palabra «niño» o «niños», sin otro calificativo, debe entenderse referida a las personas menores de edad de los dos géneros (masculino y femenino), tal como corresponde a su uso en el idioma español, y como se utiliza en el artículo 44 de la Constitución Política y en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (artículo 1), entre otras normativas. 30 Confrontar artículo 2, Ley 1437 de 2011.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 El artículo 99 del código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos.

Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía), desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica, «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Aquellos conflictos en los que esté involucrado un juez de familia, que deba asumir el conocimiento del PARD por la pérdida de competencia de la autoridad administrativa que lo viniera tramitando, deben ser resueltos, en consecuencia, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por no tratarse de conflictos entre autoridades administrativas y encontrarse, entonces, por fuera del supuesto de hecho previsto en la norma que se comenta. • Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que: «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, introduce tres cambios importantes en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento. a) Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala31, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b) Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.

No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), estableció la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Es así como la Resolución núm. 1199 de 2019, reglamentó el mecanismo que otorgó el aval al director regional del ICBF, para la ampliación del término en aquellos procesos administrativos de restablecimiento de derechos, siempre que existan características particulares y no se haya definido la situación jurídica de fondo para los menores. c) Asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia modificado por la Ley 1878 de 2018, permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de 31 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 10 de octubre de 2016 (Radicación núm. 11001030600020160000600), reiterada en las Decisiones del 12 de diciembre de 2017 (Radicación núm. 11001030600020170016700), y del 27 de marzo de 2019 (Radicación núm. 11001030600020190001600).

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 199832 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200733, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, esta hipótesis particular (conflicto de competencias entre un funcionario administrativo y un juez de familia) no está prevista ni en el CGP ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia con sus modificaciones. En consecuencia, dicha situación queda comprendida por la regulación contenida en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque esta es la norma que contiene las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2, inciso final, debe ser aplicado ante la inexistencia de procedimientos especiales34.

Por lo tanto, los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, siguen siendo competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. d) La competencia de la Sala en el caso concreto En el expediente consta que la Comisaría de Familia de Cajicá dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R y N.D.P.R., mediante Auto del 19 de octubre de 2018.

Posteriormente, el 6 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) 32 Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» 33 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». 34 L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 decretó la nulidad de todo lo actuado con posterioridad al proveído del 19 de octubre de 2018 y, en consecuencia, el 19 de febrero de 2020, la misma autoridad, resolvió dar apertura al proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. Entonces, como el PARD se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 (9 de enero de 2018), se le aplica, en su integridad, dicha ley, incluyendo lo dispuesto en su artículo 6, que modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, sobre el seguimiento de las medidas transitorias de protección o restablecimiento que sean adoptadas en el fallo.

Como el proceso se encuentra en etapa de seguimiento y se trata de una situación no regulada por ley especial, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el artículo 39 del CPACA y la función descrita en el numeral 10 del artículo 112 del mismo código, le corresponde conocer de los conflictos de competencias que surjan entre una autoridad administrativa y el juez de familia que actúa en cumplimiento de funciones administrativas.

En el presente caso, el conflicto de competencia no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre una de esas autoridades – defensor de familia-, y un juez de familia que debe sustituir o remplazar a la autoridad administrativa por pérdida de competencia y que, por consiguiente, como lo ha reiterado la Sala, actúa en ejercicio de una función administrativa.

Como se trata de un conflicto no regulado por la ley especial, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confiere el artículo 39 del CPACA, que forma parte del Procedimiento Administrativo General, le corresponde conocer de los conflictos de competencias que surjan entre una de estas autoridades administrativas y el juez de familia que actúa en cumplimiento de funciones administrativas por pérdida de competencia de la primera.

Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 del CPACA, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), por intermedio de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá, y el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá autoridad territorialmente desconcentrada35 e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). 35 La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política).

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer de este asunto. Por otro lado, la cuestión que ha suscitado el conflicto es particular, concreta y de naturaleza administrativa, porque se trata definir de fondo la situación jurídica de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. Además, la Sala tiene competencia a prevención para dirimir los conflictos de competencia en materia de familia, según la interpretación que se ha hecho del numeral 16 del artículo 21 del CGP.

En consecuencia, le corresponde conocer del asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, ordena que: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»36.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, se prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 del CPACA, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa 36 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver qué autoridad -la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Zipaquirá o el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá-, tiene la competencia para decidir de fondo la situación jurídica de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. Por un lado, la Defensoría de Familia sostiene que la situación jurídica de los niños no ha sido definida y que conforme a los términos establecidos en la ley perdió competencia para hacerlo.

A su turno, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá consideró que su competencia no estaba habilitada, debido a que la situación jurídica de los niños ya estaba resuelta. Entonces, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) las competencias del juez de familia por pérdida de competencia de las autoridades administrativas, ii) la subsanación de yerros procesales en el PARD y sus efectos; iii) el seguimiento de las medidas transitorias de restablecimiento de derechos en favor de un niño, niña o adolescente; y iii) el caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable al caso concreto Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 5.1. Las competencias del juez de familia por pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Reiteración37 Para llegar al punto central del presente conflicto, es necesario tener presente el propósito o fin para el cual fue expedida la Ley 1878 de 2018.

Como ya se ha dicho, tal propósito fue garantizar la protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en tiempos cortos y definidos, debido a lo cual, efectivamente, la Ley 1878 de 2018 adicionó la Ley 1098 de 2006 con: i) plazos precisos para las actuaciones administrativas; ii) previsión de los efectos para el caso de vencimiento de dichos plazos, en materia de competencia; y iii) responsabilidad disciplinaria de las autoridades concernidas.

En relación con la competencia, el efecto en el vencimiento de los términos es la pérdida de esta en cabeza de la autoridad administrativa, y su asignación al juez de familia. El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva38. Así lo disponen tanto en el artículo 100 (en la fase inicial) como en el artículo 103 (en la fase de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia. Particularmente, el artículo 103 estableció que la autoridad administrativa perderá la competencia en la fase del seguimiento en dos oportunidades, así: (i) «cuando supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica», es decir, al pasar los 6 meses iniciales, o el tiempo adicional en caso de haber sido prorrogado, sin que la autoridad administrativa haya determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad; o, 37Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019, reiterada en decisión de fecha 12 de noviembre de 2019, con número de radicación 11001030600020190010100, en decisión del 12 de noviembre de 2019 con número de radicación 11001030600020190013000, en decisión del 17 de julio de 2020, con número de radicación 11001 03 06 000 2020 00124 00 y en decisión del 18 de agosto de 2021, con número de radicación 11001 03 06 000 2021 00069 00. 38 Artículo 100: «[…] Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. […] // Artículo 103: «[…] Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. […] ».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 (ii) «cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga», esto es, al pasar los 6 meses sin que la autoridad administrativa haya prorrogado el término o determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad.

Así las cosas, cuando se cumple alguna de las condiciones anteriores, se produce la pérdida de competencia de la autoridad administrativa y el juez de familia debe asumir la competencia para finalizar el trámite, esto es, definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. En este punto, es preciso recordar que la modificación del Código de la Infancia y la Adolescencia, con la Ley 1878 de 2018, tuvo como uno de sus fundamentos definir con claridad los tiempos del PARD para evitar la prolongación indefinida del verdadero restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Sobre la definición de los términos de la fase de seguimiento, se dijo en la exposición de motivos de la Ley39. […] la implementación y ejecución de la Ley 1098 de 2006 ha demostrado que la autoridad administrativa o judicial aunque defina la situación jurídica, los niños continúan por tiempos indefinidos bajo medidas de restablecimiento provisionales, sin que sean reintegrados a su familia nuclear o extensa ni menos aún sin que se defina su situación como adoptables.

En ese sentido y teniendo en cuenta las particularidades de cada caso y las largas permanencias que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha identificado, se ve la necesidad de crear herramientas que permitan ejercer un control efectivo del tiempo de los niños niñas y adolescentes en los servicios y modalidades de atención del Instituto y para la toma de decisiones, así como determinar el cierre o no de los procesos en donde se adoptó la medida de restablecimiento de derechos en medio familiar. […] Los términos planteados tienen el objetivo de ejercer un verdadero control de las medidas de restablecimiento de derechos, por ende la autoridad administrativa que una vez superado el término de seguimiento de seis (6) meses o habiéndose prorrogado el término, supere el tiempo adicional de hasta seis (6) meses, perderá competencia y el proceso será remitido al Juez de Familia para su conocimiento y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia. […] 39 Publicado en la Gaceta del Congreso AÑO XXVI – núm. 211.

ISSN0123-9066. 4 de abril del 2017. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 La propuesta conforme se mencionó, tiene como objetivo proteger y fortalecer el derecho a la familia de los niños, niñas y adolescentes, evitando en ese sentido separaciones prolongadas de su núcleo familiar o en caso de familias negligentes, permitiendo al niño la vinculación a un hogar que garantice la satisfacción integral de sus derechos.

En ese sentido, lo que se busca es establecer términos que permitan a la autoridad administrativa determinar que la familia a pesar de las acciones de apoyo no garantiza los derechos de los hijos menores de edad y es necesario proteger al niño, declarándolo en adoptabilidad, abriendo una posibilidad de garantizar el derecho a tener una familia, a través de la adopción. Es adecuado establecer términos perentorios, en el entendido que existen familias que no se apropian de los procesos y se involucran de forma intermitente, obstaculizando el restablecimiento de derechos de los niños.

Por ello, es necesario que se límite el tiempo del proceso y las acciones de fortalecimiento a las familias, con el objeto (sic) que la autoridad administrativa realice un juicio efectivo de ponderación que permita restablecer de forma efectiva y eficaz los derechos de los niños, niñas y adolescentes. (Negrillas añadidas). «Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes»40, por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continué. 5.1.1.

En la actuación administrativa de los artículos 99 y 100 de la Ley 1098, modificados por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018: El artículo 4º de la Ley 1878 (modificatorio del artículo 100 de la Ley 1098) fijó el plazo improrrogable de seis meses para el trámite establecido en los artículos 99 y 100 de la citada Ley 109841. Ese trámite comienza con la noticia, a la autoridad administrativa de familia, de la amenaza o vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, y concluye cuando esa autoridad adopta una decisión sobre la situación jurídica del niño, niña o adolescente, ya sea: i) declarando la situación de vulneración de derechos con medida de protección -que es de carácter transitorio-, o ii) con declaratoria de 40 Corte Constitucional.

Sentencia C-012 del 2002. 41 Valga señalar que la Ley 1878 no cambió el nombre de la actuación administrativa reglada para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, entendida desde la noticia de la presunta amenaza o vulneración y hasta la medida de protección que se tome en su favor. En esta etapa, la medida es transitoria, con base en los artículos 101 - original y vigente de la Ley 1098 - y 103 de la Ley 1098 modificado por el artículo 6º de la Ley 1878, como se explica más adelante.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 adoptabilidad, o iii) con la orden de cierre del proceso porque no hay vulneración de los derechos del niño, niña o adolescente. El inciso noveno del artículo 100 de la Ley 1098 (con la modificación del artículo 4º de la Ley 1878), dice: En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni (sic) por actuación de autoridad administrativa o judicial.

(Subraya la Sala) Adviértase la contundencia de la norma: término improrrogable que no puede ser extendido por ninguna autoridad. Los incisos siguientes se ocupan de las consecuencias del vencimiento de los términos y fijan términos perentorios para que pueda concluirse el trámite: Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. El juez resolverá en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir del día siguiente a la radicación del proceso, so pena [de] que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

Si el juez no resuelve el proceso en este término, perderá competencia para seguir conociendo del asunto, remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia que le sigue en turno y se pondrá en conocimiento del Consejo Superior de la Judicatura. En los casos [en] que la autoridad administrativa pierda competencia y no remita el proceso al Juez de Familia dentro del término señalado en este artículo, el Director Regional del ICBF estará facultado para remitirlo al juez de familia. […]. 5.2.1.

Para los yerros y su subsanación: Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 Los parágrafos 2º y 5º, adicionados por el artículo 4º de la Ley 1878 al artículo 100 de la Ley 1098, se refieren a los yerros que se presenten en el trámite administrativo y a su subsanación, con declaratoria de nulidad si es del caso. En ambos parágrafos, la declaratoria de nulidad compete, bien a la autoridad administrativa o bien al juez, dependiendo del momento procesal en el que se evidencie (i.e. se observe o se detecte), así: Autoridad administrativa Juez Es competente si el yerro se evidencia antes del vencimiento del término de seis meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

Es competente si el yerro se evidencia con posterioridad al vencimiento del término de seis meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente. Dicen los citados parágrafos:

PARÁGRAFO 2 o. La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán (sic) hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación. […]

PARÁGRAFO 5 o. Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalados anteriormente.

En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia. (Subraya la Sala). Como puede observarse en los textos transcritos, la remisión al juez de familia - cuando los yerros se detectan después de vencidos los seis meses para definir la situación jurídica del menor, en los términos del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia42, está acompañada de dos órdenes concretas al juez: 42 Debe tenerse presente que el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, con las modificaciones y adiciones introducidas por el artículo 4º de la Ley 1878, corresponde a la primera etapa o fase de la actuación administrativa para el restablecimiento de los derechos en favor de un menor, y por eso los parágrafos segundo y quinto se refieren a la definición de la situación jurídica, Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 i) debe establecer si hay lugar a decretar la nulidad, para lo cual ha de aplicar las causales del Código General del Proceso, y ii) en caso de que declare la nulidad de lo actuado, debe «resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme (sic) los términos establecidos en esta ley».

En el mismo sentido, el parágrafo 5º de la citada ley reafirma que, si la nulidad se evidencia después del término de los 6 meses, la autoridad administrativa deberá remitir al juez el expediente para que este la decida. Al respecto, la Sala resalta que la norma no se refiere a si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla.

En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, cuando se vence el término de los 6 meses previstos en la norma analizada, la facultad para subsanar los yerros en que pudieron incurrir las autoridades administrativas durante el respectivo procedimiento administrativo.

Esta atribución, como se ha dicho43, es una excepción al reparto general de competencias que hacen la Constitución y la Ley, toda vez que se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

En consecuencia, cuando se advierta o evidencie (no cuando ocurra) una nulidad después de transcurridos los 6 meses fijados por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad y le corresponde al juez resolverla, «quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley». que corresponde a la declaración del niño, la niña o el adolescente, en situación de vulnerabilidad y la imposición de las medidas de protección que correspondan, de acuerdo con el artículo 53 del código en cita. 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 110010306000201700166.

Reiterada en radicación núm. 110010306000201900080 del 27 de agosto de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 Esto quiere decir que cuando el juez decreta la nulidad, le corresponde también resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. La Sala lo ha explicado de la siguiente manera44: De acuerdo con lo expuesto, si bien el problema jurídico solo versó sobre la nulidad por falta de notificación, de las normas analizadas45 se desprende que la competencia del juez también abarca resolver la situación jurídica de los niños, siempre que se declare la nulidad.

Ahora bien, dado que la nulidad tiene efectos retroactivos, es claro que, para que el juez pueda resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, habrá de sanear el trámite y, a partir de la declaración de nulidad, adelantar las actuaciones que le permitan tomar dicha decisión de fondo garantizando el derecho fundamental al debido proceso tanto del niño, niña o adolescente como de su familia y de las demás personas que deban intervenir en la actuación administrativa.

Claro está, como se ha dicho, apuntando al telos ordenado por la norma, que permita garantizar de la manera más eficaz, la protección que debe el Estado a los niños, niñas y adolescentes. Además, se destaca que las pruebas y los conceptos requeridos para sustentar el fallo y la medida definitiva en favor del niño, niña o adolescente deben allegarse dentro del trámite del mismo procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, tal como lo regulan los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 con las modificaciones introducidas por los artículos 3º y 4º de la Ley 1878.

En conclusión, cuando la Ley 1878 establece la oportunidad en la cual es el juez de familia la autoridad que debe subsanar los yerros de un PARD, también le asigna la competencia para adelantar las diligencias que se requieran con el objeto de definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. Esta previsión expresa de la ley está en armonía con el propósito ya comentado de agilizar los procedimientos que garantizan sus derechos fundamentales.

Advierte la Sala que, en los parágrafos 2º y 5º en comento, las competencias que se asignan al juez no van acompañadas de términos especiales, pero sí de la remisión expresa a «los términos establecidos en esta ley» -la misma Ley 1878-. Esa remisión, en propósito de la Ley 1878, solo puede interpretarse como la obligación para el juez de adelantar con celeridad las actuaciones que 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019.

La Sala advierte que, si bien en el conflicto citado se trata de un problema jurídico distinto al que se debate en el presente asunto, considera importante destacar lo mencionado en esa decisión, toda vez que se refiere a la interpretación de los parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006, en cuanto a la competencia del juez. 45 Artículo 100, parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018).

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 correspondan y decidir de fondo en favor del niño, niña o adolescente de quien se trate, teniendo como referente los términos máximos que la Ley 1878 fijó a las actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098. Así, no se trata de que el juez cuente nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103: el procedimiento se entenderá estar en el estado que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio de que para efectos de tal decisión hayan de adelantarse la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes. 5.2.

El seguimiento de las medidas transitorias de restablecimiento de derechos en favor de un niño, niña o adolescente. Reiteración46 Cuando el trámite administrativo regulado por los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia concluye con la declaración en situación de vulneración de derechos, debe imponerse una medida de protección para el niño, niña o adolescente en cuyo favor se adelanta dicho trámite.

El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. […] […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de 46Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 12 de noviembre de 2019, radicados números 2019-00130 y 2019-00139, y en decisión del 18 de agosto de 2021, con número de radicación 11001 03 06 000 2021 00069 00. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. […] En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subraya la Sala).

La norma transcrita permite concluir que se le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. En igual sentido, de la comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia se colige que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 199847 y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 201548, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Así las cosas, la función de seguimiento de las medidas transitorias, impuestas al declarar a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, corresponde a los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con el apoyo con los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

Sin embargo, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, que determine e imponga la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso. Se recuerda que, en los términos de la norma transcrita, definir de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente corresponde a la decisión que debe tomar la autoridad que tienen la competencia del PARD para determinar el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad.

Esto guarda concordancia con la regla del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia según la cual, quien puede modificar las medidas de restablecimiento es «la autoridad administrativa que tenga la competencia del 47Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 48Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17), «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006».

Decreto 1069 de 2015 (mayo 26), «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 proceso». Por regla general, esta autoridad será el defensor o comisario de familia, y, cuando estos hayan perdido competencia, lo será el juez de familia. 6. Caso concreto En el caso objeto de análisis, la Sala encuentra que la autoridad que tiene la competencia para definir de fondo la situación jurídica de los niños D.S.P.R. y N.D. P.R. es el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá y así lo decidirá, por las siguientes razones: Los hechos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N. D. P.R. transcurrieron así: Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 Actuación Fecha Conocimiento de los hechos por la Comisaría de Familia de Cajicá 10 de julio de 2018 La Comisaría de Familia de Cajicá ordenó la verificación de la garantía de los derechos de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. 10 de julio de 2018 la Comisaría de Familia de Cajicá profirió Auto de apertura, mediante el que abrió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. 19 de octubre de 2018 La Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá del ICBF dispuso el traslado de los PARD al Juzgado de Familia de Zipaquirá (reparto) para su correspondiente revisión y para que resolviera unos posibles yerros procesales, los que en su consideración darían lugar a la nulidad del proceso 17 de diciembre de 2019 el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) decretó la nulidad de todo lo actuado con posterioridad al proveído del 19 de octubre de 2018, proferido por la Comisaría Primera de Familia de Cajicá, dentro del PARD de los niños D.E.P.R y N.D.P.R. 6 de febrero de 2020 El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá resolvió dar apertura al proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. 19 de febrero de 2020 El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá resolvió avocar conocimiento del proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N. D. P.R. 20 de febrero de 2020 El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) profirió fallo mediante el cual declaró en situación de vulneración a los niños D.S.P.R. y N. D. P.R, confirmó la medida de restablecimiento de derechos consistente en la ubicación de estos en hogar sustituto, dispuso su atención terapéutica, vinculó a sus progenitores, ordenó que se realizara seguimiento a dichas medidas por el término de seis meses que se podrán prorrogar 28 de julio de 2020 El ICBF Centro Zonal Zipaquirá ordenó la prórroga del proceso de restablecimiento de derechos a favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. por 6 meses más 26 de enero de 2021 la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Zipaquirá dispuso el traslado de las historias de atención dentro del proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. a la Dirección Regional de Cundinamarca del ICBF, para solicitar el aval de ampliación de términos dentro del citado PARD 21 de junio de 2021 la Dirección Regional de Cundinamarca del ICBF, resolvió negar la solicitud de aval de ampliación del término de seguimiento del proceso administrativo de derechos adelantado en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. 21 de junio de 2021 Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 El 10 de julio de 2018, se conoció la situación de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R., en la misma fecha se realizó el trámite de verificación de sus derechos, y el 19 de febrero de 2020, la Comisaría de Familia de Cajicá decretó la apertura del proceso administrativo de restablecimiento de sus derechos.

El 16 de febrero de 2019, la Comisaría de Familia de Zipaquirá profirió fallo en el que declaró en situación de vulneración a los niños, modificó la medida de restablecimiento de derechos y ordenó seguimiento. El 16 de julio de 2019, la Comisaría de Familia de Zipaquirá dispuso prorrogar el seguimiento de las medias por un periodo de seis meses más. El 29 de noviembre de 2019, la Comisaría Primera de Familia de Cajicá en auto dispuso dar por terminadas las actuaciones dentro del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de los niños y ordenó remitir la historia de atención la defensoría de familia para que adelantara la declaratoria de adoptabilidad correspondiente.

El 17 de diciembre de 2019, el ICBF Centro Zonal Zipaquirá mediante auto resolvió no avocar conocimiento de las actuaciones administrativas de la referencia de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. y dispuso el traslado del PARD al Juzgado de Familia de Zipaquirá (reparto) para su correspondiente revisión de legalidad y para que resolviera unos posibles yerros procesales, los que en su consideración darían lugar a la nulidad del proceso.

El ICBF Centro Zonal Zipaquirá, remitió el PARD de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R. al Juzgado de Familia de Zipaquirá (reparto) para que realice el control de legalidad de este y para que defina la situación jurídica de los NNA. 3 de agosto de 2021 El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá regresó PARD a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá 19 de agosto de 2021 La Comisaría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá solicitó al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá reconsiderar la decisión del 19 de agosto de 2021 22 de septiembre de 2021 El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá ordenó que el ICBF Centro Zonal Zipaquirá se esté a lo dispuesto en los proveídos del 28 de julio de 2020 y de 11 de agosto de 2021 ya que no fueron objeto de recurso alguno 30 de septiembre de 2021 La Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Zipaquirá, radicó en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esta autoridad y el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá 6 de octubre de 2021 Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 El 6 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá decretó la nulidad de todo lo actuado con posterioridad al proveído del 19 de octubre de 2018, proferido por la Comisaría Primera de Familia de Cajicá, dentro del PARD de los niños D.S.P.R y N.D.P.R. El 19 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá, resolvió dar apertura al proceso de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R., igualmente, ordenó notificar los padres y a la persona a quien se le otorgó la custodia de los niños.

El 28 de julio de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá resolvió declarar en situación de vulneración a los niños D.S.P.R. y N.D.P.R., confirmó la medida de restablecimiento de derechos consistente en la ubicación de estos en hogar sustituto y ordenó que se realizara seguimiento a dichas medidas por el término de seis meses que se podrían prorrogar y señaló que, una vez ejecutoriado el presente fallo, regresara a la oficina de origen.

Por lo tanto, en los términos del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, la Comisaría de Familia de Cajicá debía proferir fallo «declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad», esto es, hasta el 10 de enero de 2019.

Como no lo hizo, desde esa fecha perdió competencia y debió remitir el proceso al juez de familia para que este lo conociera. Sin embargo, prosiguió con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, hasta dar por terminadas las actuaciones de ese despacho y remitirlas a la defensoría de familia para que adelantara la declaratoria de adoptabilidad correspondiente.

Punto en el cual la citada autoridad decidió no avocar conocimiento y ordenó su remisión al juzgado de familia para que realizara el control de legalidad correspondiente, al igual que para que se pronunciara sobre unos supuestos yerros procesales que podrían dar lugar a una nulidad dentro del citado PARD. Asimismo, el 6 de febrero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de los niños D.S.P.R y N.D.P.R, con posterioridad al proveído del 19 de octubre de 2018.

Conforme se dejó explicado en el acápite anterior, los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878, que modificó el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, disponen que, una vez vencido el plazo de 6 meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa no podrá Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 subsanar las irregularidades, y deberá remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad.

Si el juez considera que debe decretarla, el parágrafo 2º es claro al señalar que también le corresponde «[…] en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme (sic) los términos establecidos en esta ley […]». Así pues, se trata de dos atribuciones que la Ley 1878 dio a los jueces de familia cuando la autoridad administrativa ha perdido la competencia por vencimiento de términos: i) estudiar los yerros y declarar nula la actuación, si a ello hubiera lugar; y, en caso de la declaración de nulidad, ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, en los términos del mismo Código de la Infancia y la Adolescencia, lo cual significa adelantar las actuaciones que resulten necesarias para poder tomar la decisión de fondo.

Como se observa, la consecuencia jurídica que la norma citada establece para la declaratoria de nulidad del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, por parte del juez de familia, cualquiera que sea la causal en que se base, es que el mismo juez debe corregir los vicios que se hayan presentado y a dictar el fallo mediante el cual se resuelva de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente que garantice el restablecimiento definitivo de sus derechos.

Como ya se señaló, de conformidad a lo establecido por el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el cual señala que quien puede modificar las medidas de restablecimiento es «la autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso», es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia, como en este caso, en el que el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá adquirió la competencia al haber declarado la nulidad de las actuaciones dentro del PARD.

Así las cosas, en los términos de la norma, la declaración de nulidad que realizó el Juez Primero de Familia de Zipaquirá sobre todo lo actuado en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos le atribuyó, también, la competencia para definir de fondo la situación jurídica de los niños D.S.P.R y N.D.P.R. Por lo tanto, según el análisis realizado por esta Sala, corresponde al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños D.S.P.R y N.D.P.R. y definir de fondo su situación jurídica, en los «términos de la ley», esto es, con atención al propósito de la Ley 1878 de 2018 en procura de garantizar el restablecimiento de los derechos de las niñas en términos cortos y eficaces.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá para definir de fondo la situación jurídica de los niños D.S.P.R. y N.D.P.R.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal Zipaquirá, al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá, a la Comisaría de Familia de Cajicá, a la Coordinadora del Centro Zonal Zipaquirá del ICBF, a la doctora Carolina Ortega Pereira abogada del grupo jurídico de la Regional Cundinamarca del ICBF, y a los señores J.C.R.R, M.I.P.S., L.B., R.C. respectivamente madre biológica, padre biológico, madre sustituta de la niña N.D.P.R. y madre sustituta del niño D.S.P.R.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidente de la Sala Consejera de Estado EDGAR GONZÁLEZ LOPEZ MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejero de Estado Consejera de Estado Radicación: 11001-03-06-000-2021-00169-00 REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.