Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Demandado: Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I. ASUNTO 1.
La señora Ela Fernanda Oviedo Aldana interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “B”. 2. Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, con radicado: 680012333000201500569-0 (0935-2017).
II. CONSIDERACIONES Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.1 5.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. 6.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario. 7.
Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. 8. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2. 9.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021. 1 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2 Artículo 256 del CPACA.
Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.» III. ANÁLISIS DEL DESPACHO 10. Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación 11.
La sentencia del 3 mayo de 2024 se notificó el 10 de mayo de 20243, el 15 de mayo de 20244 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo que se concluye que el recurrente cumplió con la carga que les asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA, modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. - Designación de las partes 12.
Se trata de la seña señora Ela Fernanda Oviedo Aldana y la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada 13. La parte recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 3 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 14.
En esta providencia se confirmó la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demandante, Ela Fernanda Oviedo Aldana, 3 Visible en índice 12 de la plataforma SAMAI (Tribunales). 4 Visible en índice 13 de la plataforma SAMAI (Tribunales). Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 quien solicitó la nulidad de la Resolución No. 6651 de 2021 y el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes. 15.
El tribunal concluyó que la demandante no cumplió con los requisitos para acceder al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 ni al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes conforme a la Ley 71 de 1988. 16. Como hechos probados se determinó que, para el 1 de abril de 1994, cuando entró en vigencia la Ley 100, la demandante tenía 27 años, 9 meses y 18 días de edad, sin embargo, la ley exigía 35 años de edad para mujeres o al menos 15 años de cotización, y ella solo había cotizado 2 años y 3 meses, por lo que no podía acceder al régimen de transición. 17.
También se determinó que su vinculación como docente en propiedad se realizó en 2010, es decir, nueve años después de haber trabajado como docente interina en 2001, según el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, si hay una interrupción en el servicio superior a 15 días hábiles, no se puede considerar continuidad en la relación laboral, por esta razón, el tribunal concluyó que la demandante no podía sumar esos tiempos y debía aplicarse la normatividad vigente en el momento de su última vinculación, es decir, las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 18.
Además, se evidenció que la demandante cotizó en el sector privado 899,57 semanas y en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 524,51 semanas antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, sin embargo, la Ley 71 de 1988 exige al menos 20 años de cotización para acceder a la pensión por aportes, requisito que ella no cumplió. 19.
Por lo anterior, el Tribunal determinó que la demandante no demostró cumplir con los requisitos legales para obtener la pensión solicitada. En consecuencia, confirmó la sentencia de primera instancia y declaró válida la Resolución No. 6651 de 2021, al no encontrarse ninguna causal de nulidad. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio 20.
El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto se sintetiza así: 21. La señora Ela Fernanda Oviedo Aldana, docente oficial, nació el 18 de junio de 1966, por lo que cumplió 55 años el 18 de junio de 2021. 22. Cotizó en el sector privado y en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, acumulando un total de 1.497,53 semanas de cotización. En el sector privado aportó 899,57 semanas, mientras que en el sector público registró tiempos de servicio en dos periodos: del 16 de julio al 30 de noviembre de 2001 y desde el 12 de julio de 2010 en adelante, sumando 597,96 semanas en el magisterio.
Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23. El 2 de septiembre de 2021, presentó solicitud de reconocimiento pensional ante la Secretaría de Educación de Bogotá, la cual fue negada mediante Resolución núm. 6651 del 13 de septiembre de 2021. 24.
Ante esta negativa, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando la nulidad del acto administrativo y el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes, equivalente al 75% del promedio salarial del último año. 25.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, en primera instancia, negó las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 29 de julio de 2022. 26. La demandante apeló la decisión, pero el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 3 de mayo de 2024, confirmó la sentencia de primera instancia y denegó sus pretensiones. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento 27.
Se expresó que la providencia del 3 de mayo de 2024 desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 2019, proferida dentro del expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01(0935- 2017) 28. Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 25 de abril de 2019, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, en la que unificó: «[…] Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. […]». (Apartes resaltados del texto original) 29. Como sustento del recurso se adujo lo siguiente: 30. Tanto el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y Administrativo de Cundinamarca realizaron una equívoca argumentación jurídica que no es acorde con la ley y la jurisprudencia, ocasionando un abuso del derecho al hacer uso de la sentencia de unificación para fines opuestos al ordenamiento. 31.
Se sostuvo que la fecha inicial de vinculación de la libelista fue el 2 de febrero de 1998 cuando inició la ejecución del primer contrato de prestación de servicios docentes con el departamento del Quindío, por lo cual, le es aplicable el régimen de la pensión aplicable con con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 32.
Además, expuso que: «A la demandante le es aplicable el régimen de la pensión por aportes previsto en la Ley 71 de 1988, por cuanto al margen de haberse vinculado a través de contratos de prestación de servicios con el departamento del Quindío, esta fungió como docente después del 1.° de enero de 1990 y antes del 27 de junio de 2003.
La demandante acreditó los requisitos para obtener la pensión de jubilación prevista en la Ley 71 de 1988, esto es, más de 20 años de aportes a pensión tanto del sector privado como público y 55 años de edad.» 33. Alega que las decisiones judiciales ignoraron los criterios establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación que regula el régimen pensional aplicable a los docentes según la fecha de su vinculación. 34.
Decisión. De lo anterior estima el Despacho, que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse de plano, por las siguientes razones: 35. La sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 se encargó de unificar lo concerniente a la aplicación de los dos regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, vinculados antes o después de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.
Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 36. La sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al estudiar la pertenencia de la demandante en uno u otro régimen, antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, considerando que le eran aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 al no haber encontrado acreditados aportes como docente oficial anteriores al 26 de junio de 2003. 37.
En contraposición, los argumentos de la recurrente se encuentran dirigidos a afirmar que la vinculación de la docente fue anterior a la entrada en vigencia de la la Ley 812 de 2003, por lo que el régimen aplicable a su caso debía ser el dispuesto en la Ley 71 de 1988, y no indicó las razones por las cuales considera que fue desconocida la sentencia de unificación jurisprudencial del SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 38.
Precisa el Despacho que, si bien la demandante señaló la regla jurisprudencial que consideró vulnerada, su argumentación se limitó únicamente a señalar que tendría derecho a la aplicación de la sentencia de unificación, al haberse demostrado que realizó aportes pensionales antes de la Ley 812 de 2003 según consta en certificado de tiempos de servicio allegado, siendo esto un argumento relacionado con el juicio valorativo emitido por el Tribunal de instancia al realizar análisis probatorio y jurídico propio de la decisión de fondo. 39.
La recurrente no explicó por qué en su caso particular se desconoció la sentencia de unificación indicada. Advirtiéndose del escrito de sustentación una inconformidad relacionada con el análisis surtido por el Tribunal en el fallo recurrido, planteamiento que no puede ser estudiado en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como si se tratara de una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues implicaría un nuevo estudio de las pruebas recaudadas en el proceso. 40.
Recuérdese que el recurso extraordinario de unificación tiene por finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida. Escenario que no se aprecia en el escrito presentado, pues los cuestionamientos alegados están direccionados al juicio valorativo del juez natural del proceso y no a argumentar el desconocimiento de la sentencia de unificación que se invoca. 41.
En casos similares esta Corporación ha precisado lo siguiente: «tanto la jurisprudencia de esta corporación como de la Corte Constitucional ha sido diáfana en señalar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es Radicado: 11001-33-35-007-2021-00344-01 (4649-2024) Demandante: Ela Fernanda Oviedo Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 improcedente para revivir el debate probatorio adelantado en primera y segunda instancia con el objeto de obtener una decisión distinta a la controvertida (…)»5 42.
De suerte que, el recurso no cumple con las exigencias previstas en el artículo 265 y ss. del CPACA, pues si bien fue indicada la providencia que se consideraba contrariada, lo cierto es que lo realmente pretendido es adelantar una tercera instancia sobre las valoraciones surtidas por el Tribunal y abordar aspectos no peticionados ni estudiados durante las respectivas instancias.
Por lo cual, deviene su rechazo de plano, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 ibídem. 43. Sin embargo, no se condenará en costas al recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso6, toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Ela Fernanda Oviedo Aldana contra la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “B”.
Segundo: Abstenerse de condenar en costas en el presente trámite. Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA AFLA 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto de 22 de septiembre de 2022.
CP. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicación nro. 68001 33 33 003 2017 00283 01 (0348-2022) 6 Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».