25000234100020180032501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Demandante: Medical Duarte ZF S.A.S. Demandados: Saludcoop E.P.S. en Liquidación y otros1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación contra un auto AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones del Despacho; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Medical Duarte ZF S.A.S. presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Saludcoop E.P.S. en Liquidación3, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho4, para que se declare: 1 Cfr. índice núm. 14 SAMAI. 2 Mediante apoderado. 3 Hoy liquidada. 4 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

La nulidad de la Resolución núm. 1960 de 6 de marzo de 2017, “[…] Por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan las acreencias […]”, expedida por la Agente Especial Liquidadora de Saludcoop E.P.S. en liquidación. 1.2. La nulidad “parcial” de la Resolución núm. 1974 de 14 de julio de 2017, por la cual se “[…] resuelve los recursos de reposición interpuestos contra la resolución 1960 del 6 de marzo de 2017 mediante la cual se graduaron y calificaron las acreencias […]”, expedida por la Agente Especial Liquidadora de Saludcoop E.P.S. en liquidación. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a Saludcoop E.P.S. en Liquidación y solidariamente a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, a reconocer y pagar: i) “[…] la suma de $1.927.096.116.oo […]” que no fue reconocida en los actos acusados; ii) los intereses de mora causados por el no reconocimiento del referido valor; y iii) la actualización de la condena.

Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 22 de mayo de 2018, admitió la demanda y ordenó, entre otros asuntos, notificar personalmente al Ministro de Salud y Protección Social, al Superintendente Nacional de Salud y al agente especial liquidador de Saludcoop EPS en Liquidación y, por estado, a la parte demandante. 4.

La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de septiembre de 20185, contestó la demanda y formuló, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 5. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de septiembre de 5 Cfr. índice núm. 19 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 3 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20186, contestó la demanda y formuló, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 6. El Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial, resolvió: “[…] Declarar probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva en favor de la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social y, por consiguiente, se ordena su desvinculación. Así las cosas, se deja constancia que en virtud de lo resuelto […] la única entidad demandada en el presente asunto es Saludcoop E.P.S. en liquidación […]” (Destacado incluido en el texto). 6.1.

Para fundamentar su decisión, consideró que a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud no les correspondía responder por los actos derivados del proceso liquidatorio de una entidad promotora de salud intervenida forzosamente. 6.2. Indicó asimismo que al agente liquidador le corresponde “[…] adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de intervención forzosa administrativa mediante el ejercicio de funciones públicas transitorias […]”, de conformidad con lo previsto en los artículos 294 y 295 del Decreto núm. 663 de 2 de abril de 19937.

Recurso de apelación y sus fundamentos 7. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos: 7.1. La vinculación de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud se solicita de manera solidaria “[…] en razón a 6 Cfr. índice núm. 21 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 7 Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración. 4 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las circunstancias o hechos o situaciones que se presentaron antes del proceso de liquidación y dentro del proceso de liquidación a las cuales van amarradas y van atadas a toda una serie de actos administrativos de las cuales se efectivamente quien en ultimas quien se vio afectado dentro del sistema general de seguridad social de salud y el cual le genero un desequilibrio financiero fue la IPS […]”. 7.2.

La intervención forzosa administrativa de la entidad prestadora de salud, en la cual se expidieron los actos acusados, le ocasionó un desequilibrio financiero. 7.3. “[…] La responsabilidad no solamente recae en Saludcoop EPS también recae en los entes rectores o en los entes que tenían que ejercer la inspección y vigilancia como tal en este caso en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud y a su vez en el Ministerio de Salud y Protección Social que no era ajeno a la situación que se estaba presentando para la época de los hechos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud […]”.

Traslado del recurso 8. El Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el curso de la audiencia inicial, corrió traslado del recurso de apelación interpuesto. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el Agente del Ministerio Público solicitaron confirmar la decisión y Saludcoop E.P.S. en Liquidación manifestó que no tenía ninguna observación. Asimismo, el Despacho Sustanciador ordenó “[ ] que por secretaría de la Sección Primera del Tribunal se envíe en su integridad el expediente al Consejo de Estado para la resolución del respectivo recurso [ ]”.

II. CONSIDERACIONES 9. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el procedimiento previsto para la liquidación forzosa de entidades vigiladas en el sector salud; y v) el análisis del caso concreto. 5 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 10.

Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20118, sobre la expedición de providencias; ii) 1509 Ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) el artículo 180 ibidem, sobre la audiencia inicial, en especial, el numeral 6.°, sobre la decisión de excepciones previas; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 11. Vistos los artículos: i) 180 de la Ley 1437, sobre la audiencia inicial, en especial, el inciso final del numeral 6.°; y ii) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto de recurso se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; y ii) la parte demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación contra dicha decisión en la audiencia inicial. 12.

Este Despacho considera que: i) el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; y ii) el recurso se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 13. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, se encuentra o no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación. 8 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 9 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 6 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el procedimiento previsto para la liquidación de entidades vigiladas en el sector salud 14.

Vistos los artículos: i) 48, 49, 189 numeral 22 y 365 de la Constitución Política; ii) 13 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199810; y iii) 3.° del Decreto 1259 de 20 de junio de 199411. 15. Vistos los artículos i) 1.º del Decreto 1015 de 24 de mayo de 200212; ii) 1.º del Decreto 3023 de 11 de diciembre de 2002, sobre la facultad conferida a la Superintendencia Nacional de Salud; y iii) 6.º del Decreto 506 de 25 de febrero de 200513, sobre el procedimiento para desarrollar la intervención forzosa administrativa con fines de liquidación. 16.

Vistos los artículos 295 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero14, sobre régimen de control que debe desplegar en el proceso de liquidación forzosa que le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud en el sector salud. 17. Vistos los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 201015, sobre las funciones de seguimiento que debe desplegar la Superintendencia Nacional de Salud (para las entidades por ella vigiladas), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador.

Desarrollos jurisprudenciales 18. La Sección Primera de esta Corporación16 ha considerado que: i) las decisiones del liquidador se incorporan al ordenamiento jurídico y no desaparecen sino hasta 10 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 11 Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud. 12 Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001. 13 Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones. 14 Normativa aplicable, para el caso de sistema de salud, según lo previsto en el artículo 6.º del Decreto 506 de 2005, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones. 15 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones. 16 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 28 de enero de 2016, núm. único de rad. 2015-00041-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala;

Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de enero de 2018, núm. único de rad. 2015-00181-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 18 de julio de 2018, núm. único de rad. 68001-23-33-000-2015-00379-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 24 de mayo de 2018, núm. único de rad. 2015-00794-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2021, núm. único de rad. 54001- 23-33-000-2017-00445-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 7 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto un juez de la República, en este caso, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las deje sin efectos o declare su nulidad; y ii) en dichos términos, la función de la Superintendencia Nacional de Salud no se constriñe únicamente a la designación del liquidador sino que entraña un concepto más amplio porque le compete ejercer el control sobre sus actuaciones y, en esa medida, le asiste legitimación en la causa para acudir a los procesos judiciales. 19.

Asimismo, esta Sección ha considerado, sobre la legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social en los procesos en los que se controvierten actos expedidos por el liquidador, que: “[…] al Ministerio de Salud y Protección Social le asiste legitimación en la causa por pasiva en los procesos en los que se controviertan actos administrativos expedidos por el liquidador […], a través de los cuales se gradúan, califican o rechazan acreencias con cargo a la masa liquidatoria en la medida que si bien no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, le asiste el deber de control y seguimiento de la actuación ejercida por el liquidador en el proceso liquidatorio […]”17. 20.

En este orden de ideas, esta Sección ha considerado, sobre la legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia Nacional de Salud en los procesos en los que se controvierten actos expedidos por el liquidador, lo siguiente: “[…] los actos administrativos expedidos por el agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión del trámite de un proceso de liquidación forzosa administrativa adelantado contra una empresa promotora de salud, siguen produciendo efectos en el ordenamiento jurídico.

En ese orden, la existencia de los actos administrativos expedidos con ocasión de la liquidación no depende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa y, por ello, es procedente el análisis de legalidad aun cuando el procedimiento a que se ha aludido ya haya finalizado, siendo procedente la vinculación de la Superintendencia Nacional de Salud […]”18. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 540012333000201700445-01 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 110013334002201700070-01. 18 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 28 de enero de 2016, núm. único de rad. 2015-00041-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 26 de abril de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 28 de julio de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación:: 25000233600020160175601. 8 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 21.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que: i) el Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 25 de julio de 2019, proferido en la audiencia inicial, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud; y ii) la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que dichas entidades, en el marco de sus funciones de vigilancia y funcionamiento del sistema de salud, adelantaron el trámite de liquidación forzosa de Saludcoop E.P.S. y, en ese sentido, podían ser vinculados, al adoptar las decisiones administrativas que dieron lugar a la expedición de los actos acusados.

Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva 22. El control, inspección y vigilancia sobre la prestación del servicio de salud le compete al Presidente de la República, función que podrá ser delegada, entre otras, a las superintendencias, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 489, y, en el caso sub examine, dicha función fue delegada a la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos del artículo 3.° del Decreto 1259 de 1994. 23.

Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud tiene la facultad de que, en caso de que así lo determine y con el fin de salvaguardar la prestación del servicio público de salud y los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ordene tomar posesión de las entidades vigiladas que cumplen funciones de E.P.S., de cualquier naturaleza, con el fin de administrarlas o liquidarlas. 24.

Atendiendo a que: i) la demanda se presentó contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Saludcoop E.P.S. en Liquidación; ii) mediante los actos acusados, expedidos por el Agente Especial Liquidador, se calificaron y graduaron unas acreencias; y iii) Saludcoop E.P.S. se encontraba en liquidación forzosa administrativa, ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud. 9 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

Este Despacho considera que, en el caso sub examine, no se encuentra probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, debido a que: i) la demanda tiene por objeto que se declare la nulidad de los actos expedidos por el Agente Especial Liquidador que califica y gradúa una acreencia de la parte demandante; y, en esa medida, al Ministerio le asiste el deber de control y seguimiento sobre las actuaciones del liquidador; y ii) la Superintendencia es la autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control, en los trámites de los procesos seguidos contra las entidades vigiladas que se encuentran en proceso de liquidación. Conclusión 26.

Por lo expuesto anteriormente, este Despacho revocará el auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, y ordenará remitir el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 10 Núm. único de radicación: 25000234100020180032501 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado