25000234100020210078101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2021-00781-01 Demandante: PROCURADURÍA 127 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS. Demandado: JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ Tema: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia dictada el 25 de octubre de 2021, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El procurador 127 judicial II para asuntos administrativos presentó demanda de cumplimiento contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez[1], con la finalidad de obtener el acatamiento de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991[2], 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015[3], 9, 10 y 11 de la Ley 1712 de 2014[4] y 7, numeral 5, de la Ley 1437 de 2011[5] y, en consecuencia, solicitó que se ordene a la demandada que conforme y ponga en funcionamiento el comité de conciliación, publique sus procesos de contratación en el SECOP II y la información mínima obligatoria que deben publicar las entidades. 1.2.

Hechos 1.2.1. La parte actora indicó que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez integra el sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva de conformidad con el artículo 38, numeral 2, literal g) de la Ley 489 de 1998[6] y por esa razón actúa como una autoridad del orden nacional. En consecuencia, señaló que como entidad de “derecho público”, adscrita al Ministerio de Trabajo, debe dar cumplimiento a las disposiciones con fuerza material de ley y el acto administrativo demandados.

Indicó que, las disposiciones invocadas en la demanda no se están cumpliendo por parte de la demandada porque: i) No ha puesto en funcionamiento su Comité de Conciliación, artículos 65B de la Ley 23 de 1991 y 2.2.4.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015. ii) No publica sus procesos de contratación en el SECOP II, ni actualiza esa información periódicamente, artículo 10 de la Ley 1712 de 2014. iii) A pesar de ser un sujeto obligado la Junta no publica en su sede electrónica http://juntanacional.co/ la información mínima obligatoria que ordenan los artículos 9 y 11 de la Ley 1712 de 2014. iv) No ha expedido, no tiene publicado en su sede electrónica y, por lo anterior, tampoco actualiza la Carta de Trato Digno al Usuario, ordenada por la Ley 1437 de 2011, artículo 7, numeral 5. 1.2.2.

El accionante, por medio de Oficio 10421 de 12 de enero de 2019[7], solicitó a la demandada el cumplimiento de las disposiciones referidas, con el fin de agotar el requisito previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 1.2.3. La representante legal de la Junta de Calificación Nacional de Invalidez contestó la solicitud el 19 de enero de 2021, indicó que las normas que se pidieron cumplir no le corresponde acatarlas en atención a que la entidad es persona de derecho privado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012[8], y los Decretos 1352 de 2013[9] y 1072 de 2015[10]. 1.2.4.

Para la parte accionante, es incuestionable que la demandada al no probar que está cumpliendo con los mandatos legales y reglamentarios transcritos a su cargo, se constituye en autoridad renuente, quedando así, satisfechos los requisitos de procedibilidad de la acción y por ende debe disponerse el cumplimiento reclamado. 1.3. Pretensiones El demandante formuló las siguientes: “VI.

ÓRDENES CONSTITUCIONALES DE CUMPLIMIENTO 1. Que en el plazo perentorio que fije el Tribunal, la Junta integre el Comité de Conciliación de esa entidad descentralizada por servicios, de conformidad con el artículo 65B de la Ley 23 de 1991 y cumpla con las normas sobre comités de conciliación como lo ordena el artículo 2.2.4.3.1.2.1. del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015. 2.

Que en el plazo perentorio que fije el Tribunal, la Junta publique sus procesos de contratación en el SECOP II y actualice esa información periódicamente, en aplicación del artículo 10 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014. 3. Que en el plazo perentorio que fije el Tribunal, la Junta publique en su Sede Electrónica http://juntanacional.co/ la información mínima obligatoria que ordenan los artículos 9 y 11 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014. 4.

Que en el plazo perentorio que fije el Tribunal, la Junta expida, haga visible y actualice anualmente una carta de trato digno al usuario conforme lo ordena la Ley 1437 de 2011, artículo 7 numeral 5. 5. Que en el plazo fijado en el fallo, La Junta acredite ante el Tribunal, el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia, so pena de incurrir en desacato. 6.

Finalmente, en observancia del numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 deberá ordenarse el inicio de la investigación del caso para efectos de las responsabilidades disciplinarias derivadas del incumplimiento de los deberes legales y reglamentarios objeto de esta acción de cumplimiento. (…)”. 1.4. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto de 24 de septiembre de 2021, admitió la demanda[11] y ordenó notificar a la demandada.

Posteriormente, en providencia de 1 de octubre de 2021, se decretaron como pruebas las aportadas y solicitadas con el escrito de la demanda y su contestación, respectivamente. 1.5. Informe La Junta Nacional de Calificación de Invalidez se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Al respecto, aludió que es una entidad del sistema de seguridad social integral de creación legal, con personería jurídica de derecho privado, de carácter interdisciplinario, adscrita y bajo la vigilancia y control de Ministerio de Trabajo, sujeta a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en cuanto a los dictámenes periciales que emite, cuya función consiste en establecer el grado de invalidez de los afiliados, de acuerdo con las previsiones de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993.

Explicó que la Ley 1562 de 2012 en su artículo 16 modificó el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 y definió la naturaleza jurídica de la entidad, ratificando que es un organismo de derecho privado. Aludió que no es sujeto pasivo de las normas que se citan en la presente acción de cumplimiento pues no le son aplicables las normas propias del estatuto de contratación contenido en la Ley 80 de 1993 y demás complementarias y reglamentarias, de tal manera que no resulta procedente acceder a la demanda.

Manifestó que si bien los comités de conciliación son de obligatorio cumplimiento ello es predicable de las entidades de derecho público, los organismos públicos del orden nacional, departamental, distrital, los municipios que sean capital de departamento y los entes descentralizados de estos mismos, por lo tanto, en virtud al carácter privado de la entidad no le es exigible.

Indicó que el Decreto 1352 de 2013 determinó de manera específica la organización de la entidad, su conformación, administración, procedimientos operativos, financieros, así como las funciones exclusivas de sus integrantes, informó que las decisiones son tomadas en plenaria y siempre ajustadas a los lineamientos del precitado decreto, sin que exista facultad alguna de nombrar un comité de conciliación. En cuanto al registro en el sistema SECOP II, refirió que es una plataforma transaccional en la cual las entidades estatales pueden hacer todo el proceso de contratación en línea, no obstante, como no es una entidad estatal, si bien, ejerce funciones públicas, es sujeto de derecho privado sujeta al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y el informe contractual lo rinde ante dicho organismo de control a través de la plataforma SIRECI. 1.6.

Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 25 de octubre de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. En primer lugar, el Tribunal explicó que resultaba necesario precisar a las partes la naturaleza y el régimen jurídicos de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, conceptos que indicó son totalmente diferentes y que resultaba procedente entender para determinar si le eran o no exigibles las normas que se pidieron cumplir en la demandada.

En ese sentido expuso que las Juntas de Calificación de Invalidez las creó y reguló el legislador mediante los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, normatividad que fue modificada por los artículos 16 y 19 de la Ley 1562 de 2012. Explicó que las referidas normas fueron objeto de análisis de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional en sentencias C- 1002 de 2004 y C-914 de 2013 en donde se definió y reiteró la naturaleza jurídica de la entidad: “(…) De acuerdo con el contenido de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, las juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal, conformados por particulares que tienen a su cargo la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social.

A simple vista podría pensarse que como los miembros de las juntas de calificación de invalidez son particulares, dichas juntas son entidades privadas. Sin embargo, diferentes rasgos permiten a la Corte llegar a una conclusión distinta, que obliga a considerar a las juntas de calificación de invalidez como organismos del Sistema de Seguridad Social del orden nacional.

(…) esta Corte considera que las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares”. De acuerdo con lo expuesto el Tribunal indicó que no existía duda alguna que la Junta de Calificación de Invalidez Nacional es un organismo del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, adscrita al Ministerio de Trabajo y que hace parte de la estructura administrativa como ente del orden nacional.

Sin embargo, resaltó que el hecho que pertenezca a uno de los sectores de la rama ejecutiva no implicaba que tuviera un régimen jurídico público. Explicó que, como lo indicaron los citados fallos, el legislador tiene una amplia potestad de configuración para determinar la estructura de las entidades de la administración pública, por lo que no existe prohibición constitucional alguna para que aquél diseñe, según las conveniencias, el modelo jurídico que habrá de seguir una entidad en particular y, en éste puntual caso, determinó en la Ley 100 que el régimen jurídico de la Junta de Calificación de Invalidez es privado, pero su naturaleza es pública.

Igualmente acudió a las consideraciones expuestas en la sentencia de 9 de febrero de 2012, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[12], en donde se precisó que son diferentes las nociones referidas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 50 de la Ley 489 de 1998 en el cual se indica que la estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende, entre otros aspectos, la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico.

Por tanto, el hecho que una empresa tenga un régimen jurídico al que se aplican normas de derecho privado, no implica que su naturaleza jurídica corresponda a la de una entidad privada o un particular, pues son nociones diferentes, por lo que es posible que el régimen de algunas entidades públicas esté integrado por normas de derecho privado, sin que por esto se modifique su naturaleza jurídica pública.

Definido lo anterior, concluyó que de las normas cuyo cumplimiento se solicitó, solo son exigibles a la Junta de Calificación de Invalidez Nacional las contenidas en los artículos 9 y 11 de la Ley 1712 de 2014 y numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 de acuerdo con la naturaleza jurídica pública de la entidad, el ámbito de aplicación de las leyes y por no estar en contravía de la estructura y el régimen jurídico privado que determinó el legislador para esa especialísima entidad, por lo que ordenó a la demandada que publicara la información mínima obligatoria respecto a la estructura y los servicios, procedimientos y funcionamientos, así como expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno al usuario.

No obstante, en cuanto a los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Reglamentario 1069 de 2015 y el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014 no ordenó su cumplimiento y negó las pretensiones, en atención a que no son exigibles a la demandada por no ser compatibles con su estructura y por no estar sometida al estatuto de contratación estatal, por lo que no está obligada a que sus procesos contractuales sean publicados en el SECOP II y a crear el comité de conciliación. Precisó en cuanto al artículo 10 de la Ley 1712 de 2014 que la misma norma preceptúa que el mandato de publicidad de la contratación es para aquellas entidades sometidas al régimen de contratación estatal y no para las entidades de régimen privado como lo es la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

Sobre la obligación de publicar la actividad contractual en el SECOP II por parte de las entidades que contratan con recursos públicos, independientemente del régimen contractual que les sea aplicable, el Tribunal acudió a las consideraciones expuestas en providencia de 25 de febrero de 2021[13], en la que se suspendió provisionalmente los apartes de las circulares externas número 1 de 21 de junio de 2013 y 20 de 27 de agosto de 2015 expedidas por la Dirección de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente que disponían que aquellas regidas por el derecho privado que manejen recursos públicos deben publicar su actividad contractual en el SECOP II porque se excedió la competencia y se desconoció el alcance del artículo 3º de la Ley 1150 de 2007.

Concluyó que el artículo 10 de la Ley 1712 no es exigible a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez porque a la entidad no le es aplicable el estatuto de contratación pues como lo determinó el Consejo de Estado el mismo legislador se encargó de regular el alcance del principio de publicidad de los contratos regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública como de los contratos financiados con recursos públicos.

Finalmente, respecto a la pretensión consistente en ordenar adelantar la investigación para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, indicó que en el caso concreto no se advierte actuación que ameritara emitir ese tipo de orden, no obstante, señaló que teniendo en cuenta que el demandante hace parte de una de las autoridades competentes para iniciar las investigaciones disciplinarias, si lo considera pertinente tenía la libertad de compulsar copias o correr traslado para tales efectos. 1.7.

Impugnación El procurador 127 judicial II para asuntos administrativos impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se modificara en el sentido de acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda. Al respecto aludió que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo y en defecto procedimental absoluto. En cuanto al primero, refirió que el artículo 65B de la Ley 23 de 1991 y el DUR 1069 de 2015 artículo 2.2.4.3.1.2.1 no establecen excepciones a la creación del Comité de Conciliación por parte de la autoridad demandada.

Esgrimió que con la tesis de la decisión impugnada las empresas de servicios públicos oficiales, las sociedades de economía mixta ni las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, departamental y distrital estarían obligadas a integrar su Comité de Conciliación ni aplicar las reglas que rigen su creación y funcionamiento.

Explicó que el Tribunal creó una excepción no prevista en las normas que se pidieron cumplir de las cuales no surge que algunas entidades del orden nacional puedan abstenerse de contar con el correspondiente Comité de Conciliación en los términos ordenados por el legislador. Reiteró que la autoridad demandada integra el sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva de conformidad con el artículo 38, numeral 2, literal g) de la Ley 489 de 1998 y por lo mismo es una entidad pública del orden nacional, a la que le asiste el deber legal de integrar su Comité de Conciliación. Manifestó que la contratación con recursos públicos debe ser pública y no secreta puesto que toda la comunidad tiene derecho a saber en qué invierte la Junta Nacional de Calificación de Invalidez aquellos que integran su presupuesto y la forma como se escoge a sus contratistas.

Asimismo, indicó que la sentencia recurrida interpretó de forma aislada el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014, y que de aceptarse la teoría del Tribunal, la contratación con dineros públicos no debería atender el principio de máxima publicidad y, por ende, las entidades públicas podrían contratar en secreto y a espaldas de la comunidad. Adujo que confirmar el fallo impugnado supone desconocer que, sea el que fuere el régimen de contratación de una entidad estatal que se financia con recursos públicos, sus contratos deben ser publicados en tiempo real de manera que la comunidad pueda conocer su destino que, en este caso, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez recauda, puesto que independientemente de su régimen contractual como ente estatal la autoridad renuente debe observar la regla que surge del artículo 209 Superior.

Sostuvo que el defecto sustantivo es manifiesto por cuanto nada justifica que se haya ordenado el cumplimiento de los literales e) y f) del artículo 9 de la Ley 1712 de 2014 y no haber ordenado la publicación de los contratos en la sede electrónica de la Junta y el vínculo al sistema electrónico para la contratación pública – SECOP II, tal y como lo prescribió el legislador en el artículo 10, que por demás alude a la regla del artículo 9° literal e), que el fallo impugnado sí ordenó cumplir.

Sustentó que la sentencia apelada refirió a actos administrativos (Circulares 1 de 21 de junio de 2013 y 20 de 27 de agosto de 2015 expedidas por la Dirección de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente) que no fueron objeto de demanda de cumplimiento y que dado su rango normativo inferior en el sistema jurídico colombiano no pueden ser las razones para que no obedezca una ley de rango estatutario.

Finalmente, expuso que el fallo apelado incurrió en defecto procedimental absoluto por desconocer el término previsto en el numeral 5 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 (10 días para cumplir la orden judicial de cumplimiento) pues el Tribunal otorgó 3 meses para acatar lo decidido en primera instancia, pero no sustentó la razonabilidad de dicho lapso.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia del 25 de octubre de 2021 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[14], 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 2011[15], así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 25 de octubre de 2021 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada, el cumplimiento de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, 9, 10 y 11 de la Ley 1712 de 2014 y 7, numeral 5, de la Ley 1437 de 2011 y, en consecuencia, que conforme y ponga en funcionamiento el comité de conciliación, publique sus procesos de contratación en el SECOP II, la información mínima obligatoria que deben publicar las entidades, así como la expedición de una carta de trato digno a los usuarios? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Generalidades de la acción de cumplimiento[16] La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”[17]. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[18]. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política[19].

Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”[20].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado[21].

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”[22].

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,[23] a menos que estén apropiados;[24] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior[25]. 2.3.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este[26] y que esta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.[27] Sobre el tema, esta Sección[28] ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […][29]” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano[30]. Al expediente, la parte actora acompañó copia del Oficio 10421 de 12 de enero de 2019[31], en el que solicitó a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el cumplimiento de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, 9, 10 y 11 de la Ley 1712 de 2014 y 7, numeral 5, de la Ley 1437 de 2011, con el fin de agotar el requisito previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

A su turno, la Junta de Calificación Nacional de Invalidez el 19 de enero de 2021, indicó que las disposiciones que se solicitaron cumplir no le corresponde acatarlas en atención a que la entidad es persona de derecho privado, con fundamento en lo previsto en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, y los Decretos 1352 de 2013 y 1072 de 2015.

De acuerdo con lo anterior, para la Sala en el presente caso sí se encuentra acreditado el requisito de constitución en renuencia, en atención a que las actuaciones que se describen son suficientes para tenerlo por acreditado. 2.3.3. Análisis del caso concreto 2.3.3.1. Las normas que se piden cumplir La parte actora pretende la materialización de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, 9, 10 y 11 de la Ley 1712 de 2014 y 7, numeral 5, de la Ley 1437 de 2011, artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 que, a su turno, prevén: “LEY 23 DE 1991 (marzo 21) por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales y se dictan otras disposiciones.

(…) Artículo 65B. (adicionado por el artículo 75 de la Ley 446 de 1998) Las entidades y organismos de Derecho Público del orden nacional, departamental, distrital y de los municipios capital de departamento y los Entes Descentralizados de estos mismos niveles, deberán integrar un comité de conciliación, conformado por los funcionarios del nivel directivo que se designen y cumplirá las funciones que se le señalen.

Las entidades de derecho público de los demás órdenes tendrán la misma facultad." “DECRETO 1069 DE 2015 (mayo 26) por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho (…) Artículo 2.2.4.3.1.2.1. Campo de aplicación. Las normas sobre comités de conciliación contenidas en el presente capítulo son de obligatorio cumplimiento para las entidades de derecho público, los organismos públicos del orden nacional, departamental, distrital, los municipios que sean capital de departamento y los entes descentralizados de estos mismos niveles.

Estos entes pondrán en funcionamiento los comités de conciliación, de acuerdo con las reglas que se establecen en el presente capítulo. Parágrafo. Las entidades de derecho público de los demás órdenes podrán conformar comités de conciliación. De hacerlo se regirán por lo dispuesto en el presente capítulo.” “LEY 1712 DE 2014 (marzo 06) por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.

(…) Artículo 9°. Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo sustituyan: a) La descripción de su estructura orgánica, funciones y deberes, la ubicación de sus sedes y áreas, divisiones o departamentos, y sus horas de atención al público; b) Su presupuesto general, ejecución presupuestal histórica anual y planes de gasto público para cada año fiscal, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011; c) Un directorio que incluya el cargo, direcciones de correo electrónico y teléfono del despacho de los empleados y funcionarios y las escalas salariales correspondientes a las categorías de todos los servidores que trabajan en el sujeto obligado, de conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas; d) Todas las normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos o manuales, las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos y los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal e indicadores de desempeño; e) Su respectivo plan de compras anual, así como las contrataciones adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011.

En el caso de las personas naturales con contratos de prestación de servicios, deberá publicarse el objeto del contrato, monto de los honorarios y direcciones de correo electrónico, de conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas; f) Los plazos de cumplimiento de los contratos; g) Publicar el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 1474 de 2011.

Parágrafo 1°. La información a que se refiere este artículo deberá publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad. Parágrafo 2°. En relación a los literales c) y e) del presente artículo, el Departamento Administrativo de la Función Pública establecerá un formato de información de los servidores públicos y de personas naturales con contratos de prestación de servicios, el cual contendrá los nombres y apellidos completos, ciudad de nacimiento, formación académica, experiencia laboral y profesional de los funcionarios y de los contratistas.

Se omitirá cualquier información que afecte la privacidad y el buen nombre de los servidores públicos y contratistas, en los términos definidos por la Constitución y la ley. Parágrafo 3°. Sin perjuicio a lo establecido en el presente artículo, los sujetos obligados deberán observar lo establecido por la estrategia de gobierno en línea, o la que haga sus veces, en cuanto a la publicación y divulgación de la información. Artículo 10.

Publicidad de la contratación. En el caso de la información de contratos indicada en el artículo 9° literal e), tratándose de contrataciones sometidas al régimen de contratación estatal, cada entidad publicará en el medio electrónico institucional sus contrataciones en curso y un vínculo al sistema electrónico para la contratación pública o el que haga sus veces, a través del cual podrá accederse directamente a la información correspondiente al respectivo proceso contractual, en aquellos que se encuentren sometidas a dicho sistema, sin excepción. Parágrafo.

Los sujetos obligados deberán actualizar la información a la que se refiere el artículo 9°, mínimo cada mes. Artículo 11. Información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y funcionamiento del sujeto obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva: a) Detalles pertinentes sobre todo servicio que brinde directamente al público, incluyendo normas, formularios y protocolos de atención; b) Toda la información correspondiente a los trámites que se pueden agotar en la entidad, incluyendo la normativa relacionada, el proceso, los costos asociados y los distintos formatos o formularios requeridos; c) Una descripción de los procedimientos que se siguen para tomar decisiones en las diferentes áreas; d) El contenido de toda decisión y/o política que haya adoptado y afecte al público, junto con sus fundamentos y toda interpretación autorizada de ellas; e) Todos los informes de gestión, evaluación y auditoría del sujeto obligado; f) Todo mecanismo interno y externo de supervisión, notificación y vigilancia pertinente del sujeto obligado; g) Sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones; h) Todo mecanismo de presentación directa de solicitudes, quejas y reclamos a disposición del público en relación con acciones u omisiones del sujeto obligado, junto con un informe de todas las solicitudes, denuncias y los tiempos de respuesta del sujeto obligado; i) Todo mecanismo o procedimiento por medio del cual el público pueda participar en la formulación de la política o el ejercicio de las facultades de ese sujeto obligado; j) Un registro de publicaciones que contenga los documentos publicados de conformidad con la presente ley y automáticamente disponibles, así como un Registro de Activos de Información; k) Los sujetos obligados deberán publicar datos abiertos, para lo cual deberán contemplar las excepciones establecidas en el título 3 de la presente ley.

Adicionalmente, para las condiciones técnicas de su publicación, se deberán observar los requisitos que establezca el Gobierno Nacional a través del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o quien haga sus veces. “LEY 1437 DE 2011 (enero 18) por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(…) Artículo 7°. Deberes de las autoridades en la atención al público. Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes: (…) 5. Expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno al usuario donde la respectiva autoridad especifique todos los derechos de los usuarios y los medios puestos a su disposición para garantizarlos efectivamente.

“ Esta Sección encuentra que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de normas vigentes. 2.3.3.1. De las causales de improcedencia de la acción constitucional 2.3.3.1.1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo acatamiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el caso concreto, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr la aplicación de las normas que se pide hacer cumplir, razón por la que este presupuesto de procedibilidad está satisfecho. 2.3.3.1.2. Igualmente, la Sección observa que el artículo cuya aplicación se solicita no genera gasto. 2.3.3.1.3.

Ahora bien, según el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 no es procedente la acción cuando los derechos puedan ser protegidos mediante la tutela, circunstancia que no se presenta en el sub lite. En suma, la Sala concluye que no se materializa ninguna de las causales de improcedencia previstas en la Ley 393 de 1997, razón por la que se debe analizar si las disposiciones invocadas en la demanda contienen o no un mandato imperativo e inobjetable. 2.3.3.2.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[32].

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. En el presente asunto, el procurador 127 judicial II para asuntos administrativos demandó el cumplimiento de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, 9[33], 10 y 11 de la Ley 1712 de 2014 y 7, numeral 5, de la Ley 1437 de 2011 y, en consecuencia, solicitó que se ordene a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que conforme y ponga en funcionamiento el comité de conciliación, publique sus procesos de contratación en el SECOP II, la información mínima obligatoria que deben publicar las entidades y la carta de trato digno al usuario.

A su turno, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez aludió que las normas referidas no le son exigibles, porque los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 determinaron que su naturaleza es privada. La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca precisó que la naturaleza jurídica de la accionada era pública pese a que el régimen jurídico aplicable a su actividad contractual es privado, razón por la cual concluyó que solo eran exigibles los mandatos contenidos en los artículos 9 y 11 de la Ley 1712 de 2014 y el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011.

En cuanto a los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Reglamentario 1069 de 2015 y el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014 no ordenó su cumplimiento y negó las pretensiones, por cuanto dichas normas refieren a entidades de derecho público y al no estar la demandada sometida al estatuto de contratación estatal, por cuanto su régimen es privado, no está obliga a que sus procesos contractuales sean publicados en el SECOP II y a crear el comité de conciliación. La parte actora en la impugnación solicitó que se modificara la sentencia de primera instancia en el sentido de acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda.

Al respecto, aludió que el artículo 65B de la Ley 23 de 1991 y el DUR 1069 de 2015 artículo 2.2.4.3.1.2.1 no establecen excepciones a la creación del Comité de Conciliación por parte de la autoridad demandada. Esgrimió que con la tesis de la decisión impugnada las empresas de servicios públicos oficiales, las sociedades de economía mixta ni las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, departamental y distrital estarían obligadas a integrar su comité de conciliación ni aplicar las reglas que rigen su creación y funcionamiento.

Reprochó que el Tribunal creó una excepción no prevista en las normas que se pidieron cumplir de las cuales no surge que algunas entidades del orden nacional puedan abstenerse de contar con el correspondiente comité de conciliación en los términos ordenados por el legislador. Indicó que la sentencia recurrida interpretó de forma aislada el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014, y que de aceptarse la teoría del Tribunal, la contratación con dineros públicos no debería atender el principio de máxima publicidad y, por ende, las entidades públicas podrían contratar en secreto y a espaldas de la comunidad.

Sostuvo que nada justifica que se haya ordenado el cumplimiento de los literales e) y f) del artículo 9 de la Ley 1712 de 2014 y no haber ordenado la publicación de los contratos en la sede electrónica de la Junta y el vínculo al sistema electrónico para la contratación pública – SECOP II, tal y como lo prescribió el legislador en el artículo 10 que por demás alude a la regla del artículo 9° literal e), que el fallo impugnado sí ordenó cumplir.

Así las cosas, el objeto de impugnación refiere al cumplimiento de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Reglamentario 1069 de 2015 y el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014, referentes a; i) la creación del comité de conciliación, ii) la publicación de la información contractual de la entidad demandada en el SECOP II y iii) el término otorgado para el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda.

En cuanto a la creación del comité de conciliación, de la lectura de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991 y 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Reglamentario 1069 de 2015 las disposiciones refieren que la obligación está a cargo de “organismos de Derecho Público” - “entidades de derecho público”. El Tribunal concluyó que el legislador se refirió al régimen de contratación pública por lo que no era exigible el mandato a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, porque por disposición legal (artículo 42 de la Ley 100 de 1993) se encuentra sometida al régimen privado, es decir, está sometida al derecho privado, incluso en atención a lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-1002 de 2004 y C-914 de 2013, conclusión que no fue debatida por el impugnante.

La Sala considera que al utilizar las normas el término “Derecho Público” no puede hacerse exigible a la demandada la creación del comité de conciliación, pues como lo expuso claramente el Tribunal, si bien la naturaleza jurídica de la demandada es pública[34], se encuentra sometida al régimen jurídico privado, es decir, “Derecho Privado”, razón por la cual no se ordenará su cumplimiento en esta providencia. En efecto, si bien el impugnante aludió que la norma no prevé excepción y con la conclusión del Tribunal se estableció una no prevista, lo cierto es que el juez de cumplimiento no la creó, simplemente ocurre que las propias normas que se piden acatar son expresas al referirse que es exigible a los sujetos de derecho público y por tanto, debe entenderse excluidos los de régimen jurídico o derecho privado.

Una conclusión en contrario sí implicaría realizar interpretaciones que no corresponde abordar y crear una obligación no prevista de forma expresa por la norma invocada, lo cual escapa al objeto de este mecanismo judicial. Ahora bien, sobre la obligación de publicar la actividad contractual en el SECOP II de acuerdo con las previsiones la parte inicial del artículo 10 de la Ley 1712 de 2014, la norma refiere a “la información de contratos indicada en el artículo 9° literal e), tratándose de contrataciones sometidas al régimen de contratación estatal.

(…)”. Así las cosas, el legislador fue enfático en esa precisa disposición a contrataciones sometidas al régimen de contratación estatal “Derecho Público”, por tanto, como el régimen jurídico contractual aplicable a la demandada es el privado “Derecho Privado”, en igual sentido dicha norma no le es exigible a la demandada. En este aspecto, la Sala insiste que, de aceptar los argumentos de impugnación, implicaría realizar una interpretación de normas que no fueron objeto de renuencia y de la demanda (Estatuto de Contratación Estatal, Ley 489 de 1998), crear una obligación no prevista en cabeza de la demandada que, en todo caso, no puede predicarse que le sea exigible de acuerdo con el tenor literal de la disposición referida.

Ahora bien, el impugnante refirió que nada justifica que se haya ordenado el cumplimiento del artículo 9 de la Ley 1712 de 2014 y no la publicación de los contratos en la sede electrónica SECOP II, artículo 10, que por demás alude a la regla del artículo 9° literal e) que el fallo impugnado sí ordenó cumplir. Al respecto, debe precisarse que el artículo 9 de la Ley 1712 de 2014 hace referencia a la “Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto obligado”, mientras que la parte inicial del artículo 10 refiere explícitamente a los sujetos obligados y sometidos al régimen de contratación estatal en cuanto a publicar los actos y contratos propiamente dichos en el SECOP II, es decir, son mandatos diferentes, por tanto no existe contradicción en que se ordene el cumplimiento de una de las disposiciones y la otra no. Asimismo, la Sala advierte que, si bien el parágrafo del artículo 10 de la Ley 1712 de 2014 señala que todos los “sujetos obligados”, deben actualizar dicha información a que se refiere el artículo 9 “cada mes”, razón por la cual sería válido considerar que es una regla que completa las previsiones del artículo 9, lo cierto es que del parágrafo del artículo 10 surge una obligación a futuro, esto es, que una vez publicada la información se actualice cada mes.

Sin embargo, no puede ordenarse su cumplimiento en esta oportunidad, toda vez que no se configura su inobservancia porque hasta ahora se está ordenando publicar la información mínima obligatoria de la entidad demandada. Ahora bien, debe decirse que el Tribunal sustentó su tesis de inexigibilidad, con fundamento en las consideraciones expuestas en providencia de 25 de febrero de 2021[35], en la que se suspendió provisionalmente los apartes de las Circulares externas número 1 de 21 de junio de 2013 y 20 de 27 de agosto de 2015 expedidas por la Dirección de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente.

Por tanto, si bien dichos actos administrativos no son objeto de debate en el presente asunto, pues no fueron invocados en la demanda y tampoco en la contestación por parte de la autoridad demandada, lo cierto es que el juez de primera instancia se refirió a ese pronunciamiento para apoyar su conclusión en cuanto a que no es exigible a la demandada la obligación de publicación en el SECOP II, pues es un mandato que no es predicable de sujetos sometidos al derecho privado o régimen jurídico privado, pero ello no es óbice para que se desvirtúe la conclusión de inexigibilidad de las normas invocadas a la que se arribó y que en esta sentencia se confirma.

Finalmente, en la impugnación se aludió que el Tribunal otorgó 3 meses para acatar lo decidido en primera instancia, pero no sustentó la razonabilidad de dicho lapso. Al respecto, en atención a que las órdenes de la decisión recurrida implican i) publicar la información mínima obligatoria, artículos 9 y 11 de la Ley 1712 de 2014, y ii) expedir la carta de trato digno al usuario, artículo 7, numeral 5, de la Ley 1437 de 2011, la Sala considera que el término otorgado en primera instancia resulta ser razonable y suficiente para que la demandada pueda adelantar y atender a cabalidad los deberes omitidos que se le atribuyen incumplidos, razón por la cual no se atenderá el término previsto en el numeral 5 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 y se mantendrán los 3 meses concedidos. 2.3.3.3.

Conclusión De acuerdo con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto negó en las pretensiones que refieren al acatamiento de los artículos 65B de la Ley 23 de 1991, 2.2.4.3.1.2.1 del Decreto Reglamentario 1069 de 2015 y el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014 y mantendrá el término de 3 meses concedido para su efectiva materialización, a partir de la ejecutoria de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 25 de octubre de 2021 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Las juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal (artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993), conformados por particulares que tienen a su cargo la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. [2] “por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales y se dictan otras disposiciones.” [3] “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. [4] “por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.”. [5] “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”. [6] “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”. [7] En ejercicio de la competencia prevista en el numeral 1° del artículo 277 de la Constitución Política y el numeral 1° del artículo 38 del Decreto Ley 262 de 2000. [8] “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. [9] “por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones.”. [10] “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”. [11] La cual había sido inadmitida por medio de auto de 13 de septiembre por cuanto no se aportó “la correspondiente constancia del envió de la copia de la demanda y sus anexos a la entidad demandada de conformidad con lo preceptuado en el inciso cuarto del artículo 6 de Decreto Legislativo 806 de 2020.”. [12] Expediente con radicación número: 08001-23-31-000-1997-12642- 01(17735). [13] Expediente con número de radicado 11001-03-26-00-2016-00003-00, proferida en sede del medio de control de simple nulidad, MP Martín Bermúdez Muñoz.

Sala Unitaria de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. [14] “Artículo 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.

En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto.

Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [15] Modificado por la Ley 2080 de 2021. [16] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). [17] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [18] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. [20] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047- 01(ACU). [21] Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). [22] Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). [23] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). [24] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [25] Sentencia ibídem. [26]Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. [28] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago. [29] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [30] Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. [31] En ejercicio de la competencia prevista en el numeral 1° del artículo 277 de la Constitución Política y el numeral 1° del artículo 38 del Decreto ley 262 de 2000. [32] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). [33] Frente al artículo 9 de la Ley 1712 de 2014 esta Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse en cuanto a que contiene un mandato imperativo e inobjetable en la sentencia de 16 de mayo de 2019, radicado 25000-23-41- 000-2019-00174-01, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [34] De acuerdo con la exposición que se realizó de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, normatividad que fue modificada por los artículos 16 y 19 de la Ley 1562 de 2012 y las consideraciones de la Corte Constitucional en las sentencias C-1002 de 2004 y C-914 de 2013 en donde se definió y reiteró la naturaleza jurídica pública de las Juntas de Calificación de Invalidez. [35] Expediente con número de radicado 11001-03-26-00-2016-00003-00, proferida en sede del medio de control de simple nulidad, MP Martín Bermúdez Muñoz.

Sala Unitaria de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.