Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-01 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: renuncia motivada. Subtema 3: defecto fáctico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval en contra de la sentencia del 7 de marzo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval, por intermedio de su apoderada, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de su derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 27 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 68001-33-33-009-2018-00316-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. El 13 de noviembre de 2013, la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval se vinculó al municipio de Bucaramanga en el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 27, adscrito al despacho del alcalde.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. El 5 de junio de 2015, la accionante fue nombrada y posesionada en el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 23, en provisionalidad, adscrito a la Secretaría de Educación del municipio. 4.
El 23 de febrero de 2016, la señora Cáceres Sandoval presentó una queja ante la Procuraduría General de la Nación, con el argumento de que fue víctima de acoso laboral por parte del señor Holger Alfredo Cruz Bueno, entonces secretario de educación. Dicha entidad remitió el requerimiento al comité de convivencia laboral del municipio de Bucaramanga y con la participación del sindicato ASTDEMP1, se logró un acuerdo de conciliación entre las partes. 5.
La tutelante radicó escrito de renuncia al cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 23 de la Secretaría de Educación de Bucaramanga, en cuyo contenido puso de presente la situación de acoso laboral que vivió por la excesiva carga laboral a la que estuvo sometida y las repercusiones de sus superiores que afectaron su estado de salud.
En atención a lo anterior, la alcaldesa encargada, mediante Resolución núm. 0019 del 31 de enero de 2018, aceptó la dimisión. 6. La señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Bucaramanga, con el fin de que se dejaran sin efectos la referida resolución y, en consecuencia, se ordenará el reintegro al cargo que venía desempeñando dentro de la planta global de la administración municipal y el reconocimiento y pago de los perjuicios causados. 7.
El Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia del 27 de octubre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación. 8. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de providencia del 27 de junio de 2024, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 9. La parte actora solicitó en el escrito de tutela2 lo siguiente: Primero: Tutelar los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, vulnerados por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander – Sala Administrativa, M.P. Dr. Iván Mauricio Mendoza Saavedra. Segundo: Dejar sin efecto alguno la providencia de fecha 27 de junio de 2024, notificada el 19 de julio del mismo año, mediante la cual el accionado revocó la decisión de primera instancia dentro del proceso del medio de control de Nulidad y Restablecimiento de Derecho en el proceso radicado bajo el No. 68001333300920180031601.
Tercero: Como consecuencia de lo anterior, dejar en firme la decisión emitida por el Juez Noveno Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, de fecha 27 de octubre 1 Asociación Sindical Colombiana de Servidores Públicos. 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00251-00, índice 2, certificado núm. FA8572AE2FAD5FF9 856C7BF19FBFCEDA 0CDE3D05453DFECF 2D96A500C25AF9A6.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2021, a través de la cual declaró la nulidad de la Resolución No. 0019 del 31 de enero de 2018, mediante la cual se acepta la renuncia presentada por GIOVANNA ANDREA CÁCERES SANDOVAL.
Sentencia de fecha 27 de octubre de 2021 que ordena el reintegro de la accionada3. 10. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la providencia del 27 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto fáctico porque no realizó una adecuada valoración de los documentos (resoluciones, oficios, incapacidades, historia clínica, denuncias y peticiones) y los testimonios aportados la proceso ordinario, con los cuales se demostraban las actuaciones desarrolladas por la administración municipal que dieron origen a la renuncia del cargo que ocupaba la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval al interior de la entidad. 11.
De esta manera, resaltó que los elementos probatorios aportados al proceso revelaban que la accionante fue víctima de una serie de hechos constitutivos de acoso laboral durante los dos últimos años en los que permaneció vinculada a la entidad con la única intención de desgastar y aburrir a la servidora pública, hasta desincentivarla y conducirla a su renuncia, tal como ocurrió. 12.
Explicó que en el expediente existían suficientes medios de prueba que acreditaban los tratos discriminatorios a los que estuvo sometida la accionante, que terminaron afectando su condición física, psicológica y económica, dado que además de la carga laboral y el estrés que debía soportar, también le suspendieron las vacaciones y le retuvieron el documento de paz y salvo que impidió el pago oportuno de sus prestaciones sociales definitivas. 13.
Así pues, afirmó que el Tribunal accionado desconoció la carga dinámica de la prueba y la presunción legal prevista en la Ley 1010 de 2006, pues desestimó los argumentos de la parte demandante, sin solicitar otros elementos de prueba que le permitieran confirmar el decir de la accionante. 2.3. Trámite procesal 14. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante auto del 24 de enero de 20254, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo de Santander, y puso en conocimiento el escrito de tutela y al municipio de Bucaramanga, en calidad de tercero interesado. 2.4.
Intervenciones 15. El municipio de Bucaramanga5 pidió que se niegue o, en su defecto, se declare improcedente el amparo de tutela porque carece de relevancia constitucional, toda vez que la accionante pretende insistir en el debate jurídico y probatorio que se surtió al interior del proceso ordinario ante los jueces naturales. 16.
De esta manera, explicó que la providencia cuestionada contiene un fundamento 3 Se transcribe incluso con errores. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00251-00, índice 5, certificado núm. 28223A2C1D1B99B8 B658085AB07120B0 87FA288CB91E963E 736B662DF43DD5A4. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00251-00, índice 11, certificado núm. 626649B3D9F12D11 8FFA32E119526111 A827FB542486E983 D4CB567EEADE1ECB.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico, probatorio y jurisprudencial válido y razonable, sin que se pueda advertir una actuación arbitraria o ilegítima que haya vulnerado los derechos de la tutelante. 17.
El Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga6 remitió, a esta corporación, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela. 18. El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. 2.5. Sentencia de primera instancia 19. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 7 de marzo de 20257 declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el asunto no cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que los argumentos de la parte actora no cuentan con la carga argumentativa suficiente para ser estudiados por el juez de tutela. 20.
Al respecto, indicó que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y exponen el desacuerdo de la demandante con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, sin demostrar la causal de procedencia de la acción de tutela invocada. 21.
De este modo, precisó que la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones de las autoridades judiciales. 22. Por otro lado, refirió que los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión cuestionada provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto, sin que se pueda inferir una actuación arbitraria o caprichosa de la autoridad judicial. 23.
Así pues, advirtió que la solicitud de amparo no propuso un verdadero debate constitucional respecto de las providencias acusadas, por lo que la discusión del asunto en este escenario judicial se tornaba en improcedente. 2.6. Impugnación 24. La parte actora presentó impugnación8 en contra de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, para lo cual argumentó que la solicitud de amparo sí tiene relevancia constitucional porque se cuestiona la defectuosa valoración probatoria que realizó el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia del 27 de junio de 2024, que condujo a la vulneración de sus derechos fundamentales. 25.
De esta manera, explicó que la autoridad accionada omitió efectuar un análisis sistemático y con enfoque de género de los elementos probatorios aportados al 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00251-00, índice 10, certificado núm. 74F5731A58A40C5C A27C1D5AF21EC6F3 B214305A493BC111 13B6BF30405DA357. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00251-00, índice 15, certificado núm. 090478E2D032386D 8F2D25265157F81D B5BA7634CF053CF1 465041A37531AB79. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00251-00, índice 19, certificado núm. 4EFD6903EAE63726 51E01B94A1C8278B B576AB1E6C044F33 2652A9B6741D622A.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso ordinario, pues no tuvo en cuenta que la tutelante fue víctima directa de actuaciones de acoso laboral por parte de sus superiores y por su condición de mujer se encontraba en una situación de vulnerabilidad. 26.
Así pues, resaltó que dentro del escrito de tutela se precisó de manera clara y extensa la ocurrencia del defecto fáctico, pues se especificaron los hechos y el material probatorio en los que se soportaban las irregularidades en las que incurrió el Tribunal accionado. 27. De este modo, resaltó que la autoridad accionada realizó una errada interpretación de algunas pruebas, pues dio por probados hechos, cuya ocurrencia tuvo lugar en momentos distintos de aquellos que se pretenden hacer valer, y en otros casos, desconoció la existencia de acontecimientos acreditados, sin examinarlos en un contexto de enfoque de género, razones que no permiten concluir que la tutela constituye una instancia adicional del proceso. 28.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de amparo relacionados con los documentos que, a su juicio, no fueron debidamente valorados por el Tribunal accionando en la providencia del 27 de junio de 2024, es decir, la denuncia por persecución laboral, las resoluciones de reconocimiento y aplazamiento de las vacaciones y las peticiones radicadas en la entidad que, en criterio de la demandante acreditaban tratos discriminatorios en su contra y constituían una «presunción de acoso laboral», conforme el artículo 2 de la Ley 1010 de 2006. 29.
Con fundamento en lo anterior, pidió que se analicen sus argumentos de fondo, para que se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la tutela. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 7 de marzo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 31. La legitimación en la causa por activa de la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval está acreditada porque fue el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fueron expedidas las providencias que, a su juicio, desconoció su derecho fundamental. 32. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Santander, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia, objeto de estudio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10. 34.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 35.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 36.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución12. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 37. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. Así pues, la Corte Constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 39.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 40.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 41.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 27 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, fue notificada el 19 de julio siguiente17, y la demanda de tutela se presentó el 20 de enero de 202518, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional19 y del Consejo de Estado20 como razonable. 42.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Samai, exp. 68001-33-33-009-2018-00316-01, índice 9. 18 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00251-00, índice 1. 19 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm.11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 44.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con la causal de defecto fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4. Problema jurídico 45. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 7 de marzo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo interpuesta por la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval. 46.
En particular, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante e incurrió en defecto fáctico, al proferir la sentencia del 24 de junio de 2024, mediante la cual revocó la sentencia del 27 de octubre de 2021, expedida por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga y, en su lugar, negó las pretensiones de reintegro a la planta de personal del municipio de Bucaramanga, así como el reconocimiento y pago de los perjuicios causados. 47.
Para el efecto, se estudiarán: (i) la generalidad del defecto invocado y (ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto fáctico 48. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»21.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión22» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 49. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»23.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»24. 50.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: 21 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 22 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso25. 51.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial26, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»27. 52.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]28. 3.5. Caso concreto 53. En el asunto bajo estudio, la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval presentó escrito en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Bucaramanga, con la pretensión de obtener su reincorporación al cargo que ocupaba dentro de la planta de personal de la entidad y el reconocimiento y pago de los perjuicios causados.
En primera instancia, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, mediante providencia del 27 de octubre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. 25 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 26 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 27 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54. Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Santander emitió sentencia el 27 de junio de 2024 en la que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones invocadas por la parte actora. 55.
Ahora bien, la accionante argumentó en el escrito de tutela, que el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia del 27 de junio de 2024, incurrió en defecto fáctico porque realizó una defectuosa valoración de los documentos y testimonios aportados al proceso ordinario con los cuales se acreditaba que la renuncia presentada por la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval al cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 23 de la Secretaría de Educación de Bucaramanga, no fue producto de una expresión espontánea y voluntaria. 56.
En concreto, advirtió que la autoridad accionada no realizó una valoración sistemática y con enfoque de género de los elementos probatorios que se recopilaron en el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento, lo cual le hubiese permitido evidenciar que la accionante fue víctima de una serie de hechos constitutivos de acoso laboral durante los dos últimos años en los que permaneció vinculada a la entidad con la única intención de desincentivarla y conducirla a su renuncia, tal como ocurrió. 57.
Reiteró que existían suficientes medios de prueba que acreditaban los tratos discriminatorios a los que estuvo sometida la accionante, que terminaron afectando la condición física, psicológica y económica de ella. 58. Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Santander, en el fallo objeto de tutela, dentro del acápite de pruebas, efectuó una descripción de los siguientes elementos probatorios: i) las resoluciones de nombramiento de la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval; ii) los informes presentados por la tutelante al secretario de educación del municipio de Bucaramanga; iii) los requerimientos de trabajo realizados por el referido funcionario a la accionante; iv) la denuncia de acoso laboral suscrita por la demandante; v) las resoluciones por las cuales se ordenó la compensación en dinero de las vacaciones, se concedieron otras vacaciones y se ordenó aplazar dicho periodo de descanso a la actora; vi) las peticiones de distribución de carga laboral; vii) el escrito de renuncia; y viii) los testimonios de las señoras Omaira Latorre Jácome y Ana Yasmín Pardo Solano. 59.
Con base en lo anterior, el Tribunal se pronunció sobre los alcances de los oficios del 27 y 28 de enero de 2016 emitidos por el secretario de educación del municipio de Bucaramanga, en el sentido de indicar que las solicitudes realizadas por el funcionario fueron «[…] dentro del marco de las funciones a cargo de la demandante y que si bien pudieron abarcar la realización de tareas que implicaban un aumento en la carga laboral por la cantidad de información solicitada, lo cierto es que ello obedeció a una situación que como lo demostró la parte demandada, surgió como consecuencia de un requerimiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional y que debió trasladársele a la empleada de manera urgente una vez se reintegró a sus labores luego de 22 días de incapacidad». 60.
En este sentido, el Tribunal afirmó que la carga laboral que se le asignó a la accionante con los oficios del 27 y 28 de enero de 2016 fue una situación excepcional «que tenía que llevarse a cabo por la empleada de conformidad con las funciones de su cargo», por lo que no podía catalogarse como una conducta reiterada del superior Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en contra de la servidora, que pudiera constituir una forma de acoso laboral. 61.
Asimismo, se advierte que la autoridad accionada también valoró el testimonio de la señora Omaria Latorre Jácome, en conjunto con la queja por acoso laboral promovida por la tutelante contra su superior ante el comité de convivencia laboral de la alcaldía de Bucaramanga para concluir que esta «[…] terminó en una conciliación y no se evidenció que con posterioridad al acuerdo hubiesen resurgido los motivos que dieron origen a la misma».
Por el contrario, los elementos de prueba demostraban la intención de la administración municipal por mejorar las condiciones laborales dentro de la dependencia, ya que se reveló «una serie de indagaciones realizadas por parte de los superiores jerárquicos para mejorar la carga laboral y redistribuir tareas». 62. En atención a lo anterior, el Tribunal consideró que la renuncia presentada por la señora Cáceres Sandoval no era atribuible a los hechos que dieron lugar a la queja laboral aducida. 63.
Adicionalmente, se tiene que la autoridad accionada analizó los actos administrativos a través de los cuales se resolvió la solicitud de vacaciones presentada por la tutelante, la compensación y el aplazamiento de estas, en cuyo contenido evidenció lo siguiente: En lo que respecta a la solicitud de vacaciones, compensación y aplazamiento de las mismas, como un segundo momento de acoso laboral referido por la demandante, resultó probado que las vacaciones nunca le fueron negadas a la demandante y que si bien existió un pago compensado de las mismas, tal y como se evidencia en la Resolución N° 0174 de 23 de marzo de 2017, que modificó las Resoluciones N° 994 del 27 de noviembre de 2015 y N° 1060 de 17 de diciembre de 2015, dicha compensación en dinero de las vacaciones se realizó frente al periodo comprendido entre el 13 de noviembre de 2014 y el 16 de junio de 2015 y como consecuencia de la terminación del vínculo legal y reglamentario en el empleo de libre nombramiento y remoción que ocupó hasta esa fecha.
En tal sentido, el aducido acto administrativo señaló que debían pagarse las vacaciones causadas por el lapso de 7 meses y 4 días. Así mismo, mediante la Resolución N° 0773 de 17 de noviembre de 2016, le fueron concedidas vacaciones por el año de servicios comprendido desde el 17 de junio de 2015 y el 16 de junio de 2016, las cuales fueron disfrutadas a partir del 19 de diciembre de 2016.
Posteriormente, a través de la Resolución 1081 del 16 de noviembre de 2017, se conceden vacaciones a favor de GIOVANNA CÁCERES por el periodo 13 de noviembre de 2016, al 12 de noviembre de 2017 para ser disfrutadas entre el 29 de diciembre de 2017 al 22 de enero de 2018, las cuales posteriormente mediante Resolución 1279 del 28 de diciembre de 2017, le son suspendidas por necesidades del servicio y aplazadas para disfrutarlas del 5 al 26 de junio de 2018.
Si bien, no obra en el sumario documento que permita conocer el momento en el cual fue comunicada esta decisión a la empleada y tampoco hay evidencia de si la demandante en efecto tuvo que interrumpir sus vacaciones, las razones de dicha suspensión no avizoran para esta Corporación la presencia de acoso laboral, pues atendiendo a la época de finalización de la vigencia y como líder del proceso de Gestión Financiera, es evidente la necesidad del servicio para realizar el cierre financiero de la vigencia, de acuerdo a solicitud elevada por la Secretaría de Educación Municipal. 64.
En efecto, el Tribunal constató que la Resolución núm. 0174 de 23 de marzo de 2017, que modificó las resoluciones núm. 994 del 27 de noviembre de 2015 y núm. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1060 de 17 de diciembre de 2015, resolvieron compensar en dinero las vacaciones correspondientes al periodo comprendido entre el 13 de noviembre de 2014 y el 16 de junio de 2015; por consiguiente, no era procedente advertir que la entidad le negó el reconocimiento de la prestación. 65.
De igual manera, la autoridad accionada valoró el contenido de la Resolución núm. 0773 de 17 de noviembre de 2016 para concluir que a la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval le concedieron vacaciones por el año de servicios comprendido desde el 17 de junio de 2015 y el 16 de junio de 2016, las cuales fueron disfrutadas a partir del 19 de diciembre de 2016. 66.
Asimismo, el Tribunal destacó que con la Resolución núm. 1081 del 16 de noviembre de 2017, se concedieron vacaciones a favor de la accionante por el periodo del 13 de noviembre de 2016 al 12 de noviembre de 2017, para disfrutarlas entre el 29 de diciembre de 2017 y el 22 de enero de 2018; sin embargo, por Resolución núm. 1279 del 28 de diciembre de 2017, le fueron suspendidas, debido a que se trataba de un tiempo en el que terminaban las actividades financieras y presupuestales de la entidad territorial y, por su condición de líder del proceso de «Gestión Financiera», era evidente la necesidad del servicio para realizar el cierre de la vigencia fiscal 2017, de acuerdo con la solicitud presentada por la Secretaría de Educación. 67.
La corporación judicial accionada precisó que el tiempo de descanso, previamente reconocido a la señora Cáceres Sandoval, se aplazó para su disfrute entre el 5 y el 26 de junio de 2018. En este sentido, el Tribunal resaltó que en el expediente no obraba prueba que permitiera inferir que el anterior periodo de vacaciones de la tutelante también fue interrumpido, por lo que no se podía deducir una actuación reiterada de la administración municipal que afectara el descanso de la demandante. 68.
Bajo los anteriores planteamientos, el Tribunal concluyó que no se cumplían los presupuestos del acoso laboral descritos en el literal m) del artículo 7 de la Ley 1010 de 200629, pues contrario a lo expuesto por la demandante, en el expediente del proceso ordinario estaba demostrado que la entidad demandada en ningún momento le negó permisos, licencias por enfermedad y ordinarias, o el disfrute de sus vacaciones. 69.
Por otro lado, frente al argumento planteado por la accionante relacionado con la retención del paz y salvo, se precisó que ello «no se enmarca en las situaciones de acoso laboral argumentadas por la demandante, teniendo en cuenta que lo que acá se pretende es la nulidad de un acto administrativo que aceptó una renuncia, siendo la entrega del paz y salvo un acto posterior a la presentación y aceptación de la misma». 70.
Aunado a lo anterior, el Tribunal mencionó que el municipio de Bucaramanga en la contestación de la demanda, aclaró que: «[…] las comunicaciones remitidas a la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval con posterioridad a la presentación de su renuncia obedecieron a requerimientos normales de orden legal, como lo fueron el requerimiento para efectuar la evaluación de desempeño laboral del periodo 29 ARTÍCULO 7o.
CONDUCTAS QUE CONSTITUYEN ACOSO LABORAL. Se presumirá que hay acoso laboral si se acredita la ocurrencia repetida y pública de cualquiera de las siguientes conductas: […] m) La negativa claramente injustificada a otorgar permisos, licencias por enfermedad, licencias ordinarias y vacaciones, cuando se dan las condiciones legales, reglamentarias o convencionales para pedirlos;
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprendido desde el 01 de agosto de 2017 hasta el 31 de enero de 2018, la complementación de un informe administrativo entregado el 09 de febrero de 2018 con corte al 31 de enero de 2018, fecha de su desvinculación y la práctica del examen médico de egreso llevado a cabo el día 12 de febrero de 2018». 71.
De otra parte, se observa que la autoridad accionada también examinó el contenido de la renuncia presentada por la tutelante, en el cual pudo establecer que las razones expuestas por la señora Cáceres Sandoval no demostraban un componente coercitivo que afectara su fuero interno al punto de verse obligada a renunciar. 72. En este punto, la providencia acusada aclaró que toda renuncia va precedida de una razón expresa o no; pero no es esta circunstancia la que vicia su aceptación, sino el hecho de que ese motivo haya sido gestado por la administración con el fin inequívoco de violentar el libre arbitrio del dimitente y provocar su retiro. 73.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que la parte demandante no demostró la existencia de patrones o conductas repetidas, discriminatorias o de persecución laboral o maltrato en su contra por la administración del municipio de Bucaramanga. Por el contrario, advirtió que se trataba de desavenencias de orden laboral y razones del servicio, «[…] las cuales no fueron del agrado de la demandante y que, en todo caso, no gozan de una fuerza determinante que permita relacionarlas con la presencia de algún vicio en el consentimiento de la actora al momento de presentar la renuncia a su cargo, como elemento que provocara la nulidad del acto administrativo que aceptó dicha situación». 74.
A partir de lo expuesto, es posible inferir que la sentencia del 27 de junio de 2024 realizó un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas aportadas al proceso ordinario, en tanto hizo un análisis integral y pertinente de los documentos que, en criterio de la accionante, fueron desconocidos. 75. Así pues, se observa que los argumentos expresados por la actora lejos de mostrar la existencia de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, lo que realmente buscan es insistir en la tesis que expuso al interior del proceso ordinario con el fin de desvirtuar la legalidad de la resolución emitida por el municipio de Bucaramanga, por medio de la cual se aceptó su renuncia al cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 23 de la Secretaría de Educación de Bucaramanga. 76.
En efecto, si bien la tutelante manifestó su inconformidad con la forma en que el Tribunal Administrativo de Santander valoró los documentos y testimonios recaudados en el proceso, lo cierto es que, al ser revisados en su contexto, no se advierte una indebida valoración o interpretación de estos. Por esta razón, no es posible inferir que la decisión cuestionada carece de una visión sistemática de los hechos probados, ni que se haya abstenido injustificadamente de evidenciar las circunstancias de «acoso laboral» del que, según dice, fue víctima, como lo indicó en el escrito de tutela. 77.
Adicionalmente, es pertinente mencionar que el Tribunal no estaba obligado a realizar un estudio de las pruebas a partir de una perspectiva de género, pues la actividad probatoria desarrollada por la parte actora al interior del proceso ordinario no demostró la existencia actos ejecutados por sus superiores, que hubiese derivado en estereotipos de género discriminatorios en su contra por su condición de mujer.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78. Sobre el particular, la Corte Constitucional30 precisó que la intervención del juez de tutela ante una posible valoración defectuosa del material probatorio se permite cuando el error es ostensible, flagrante, manifiesto y es determinante en la decisión adoptada.
En este supuesto, la configuración del defecto requiere que la providencia judicial se adopte sin «respaldo probatorio o que haya dejado de valorar una prueba que resultaba determinante para la solución del problema jurídico sometido a su consideración».31 Sin embargo, estas circunstancias no se acreditaron por la aquí accionante. 79.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 27 de junio de 2024 estuvo soportada en un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas aportadas al proceso ordinario, conforme los principios de autonomía e independencia judicial y sana crítica. De esta manera, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable a la tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 80.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones.
IV. CONCLUSIONES 81. Por lo anterior, se concluye que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se advierte en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, que exija la intervención del juez de tutela. 82.
En consecuencia, se modificará el numeral primero de la sentencia del 7 de marzo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en su lugar, se negará la solicitud de amparo invocada por la accionante. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 7 de marzo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así: 30 Corte Constitucional, sentencia SU-078 de 2022. 31 Corte Constitucional, sentencia T-261 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva;
AV María Victoria Calle Correa). Radicado: 11001-03-15-000-2025-00251-00 Accionante: Giovanna Andrea Cáceres Sandoval Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: NEGAR la tutela interpuesta por la señora Giovanna Andrea Cáceres Sandoval, en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por las razones consignadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
JLAS/SEJV