Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Bogotá D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Demandante: Rafael Humberto Rosas Caro Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Controversia: Prima especial del 30 %, artículo 15 de la Ley 4ª de 1992- Bonificacion por compensación Decreto 610 de 1998 Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la demandada, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 30 de septiembre de 2019, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda1. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Rafael Humberto Rosas Caro, en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, presentada el 20 de junio de 2016, tendiente a declarar la nulidad del acto administrativo S. G N 003193 de 9 de julio de 2015 el cual resolvió de forma desfavorable el derecho de petición presentado y la Resolución N 1037de22 de diciembre de 2015 que resolvió el recurso de reposición, ambas proferidas por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, que resolvió no acceder a la petición de la actora.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) 1 Folios 129 a 139. Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 2 “TERCERA: Que se ordene a LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que al establecer lo que por todo concepto percibe el Magistrado de las Altas Cortes, debe ser con base en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que este devenga, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio, liquidada está con base en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengan los Congresistas, es decir: sueldo básico, gastos de representación, prima especial de servicios, prima de servicios, prima de navidad y cesantía, conforme lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, el Decreto 10 de 1993 y la jurisprudencia administrativa que así lo ordena' CUARTA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se condene a LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar y pagar la bonificación por compensación devengada por RAFAEL HUMBERTO ROSAS CARO, desde su vinculación y en adelante, la cual equivale a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales, iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de las Altas Cortes, incluyendo al establecer lo que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que estos devenga, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio, liquidada esta con base en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengan los Congresistas, es decir: sueldo básico, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad, prima especial de servicios y la cesantía, conforme la pretensión anterior.
QUINTA: Que se condene a LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a que la remuneración mensual y prestaciones sociales de mi poderdante desde su vinculación y con carácter permanente se cancele en la forma indicada en las pretensiones anteriores (…)”. Igualmente pidió indexar las sumas de dinero a pagar, el pago de intereses, la aplicación de los artículos 192 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y la condena en costas y agencias en derecho.
Como sustento factico de su solicitud señalo que con la expedición de los actos administrativos demandados de nulidad, se han vulnerado diversas disposiciones constitucionales y legales, incluyendo los artículos 2, 4, 6, 25, 53, 58 y 230 de la Constitución Política, así como el artículo 2, literal a) y el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, el Decreto 10 de 1993, el Decreto 1102 de 2012, el Decreto 2170 de 2013, el artículo 27 del Código Civil, el artículo 10 de la Ley 153 de 1887, el artículo 4 de la Ley 169 de 1896, el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 y el artículo 138 de la Ley Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 3 1437 de 2011.
De acuerdo con estas normas, es crucial que los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que perciben los Magistrados de las Altas Cortes se calculen teniendo en cuenta todos los conceptos que los conforman: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicios.
Este enfoque debe ser equiparado a los ingresos de los Congresistas, asegurando que la liquidación sea coherente con la normativa vigente. Señala que la legislación es clara en su intención de garantizar igualdad en la remuneración de ambos grupos, y no establece diferencias entre factores salariales y de prestaciones sociales. Indica que los Decretos que regulan los salarios de los Magistrados también reflejan esta equiparación, al estipular que la Prima Especial de Servicios debe ser igual a la total de los ingresos percibidos por los miembros del Congreso, sin superarlos.
Pone de presente que las decisiones de la Procuraduría, al negar el derecho la demandante se basa en argumentos inconsistentes, que no se alinean con el marco legal, puesto que no existe congruencia entre lo solicitado y las razones aducidas por la Procuraduría General de la Nación en el acto administrativo S.G. No. 003193 de 09 de julio de 2015, vulnerando los derechos de la demandante.
Indica que con fundamento en el inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, es procedente declarar la nulidad de la resolución impugnada, ya que lo que busca es conceder efectos salariales a la prima especial de servicios devengada por el demandante, cumpliendo así con lo dispuesto en el Decreto 1102 de 24 de mayo de 2012 y en concordancia con el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993, que determinan la base para la liquidación de dicha prima para los Magistrados de Alta Corte.
Pone de presente que el Consejo de Estado ha señalado claramente que "las cesantías son un ingreso laboral de carácter permanente de los congresistas y que, independientemente de su calidad de prestación social, deben ser incluidas para la determinación de los ingresos laborales totales anuales percibidos por éstos, en cuanto la Ley no distinguió" (Sentencia de 4 de mayo 2009, Dte Nicolas Pájaro).
En este sentido, la Procuraduría General de la Nación argumenta que la bonificación por compensación no debe incluirse en la base de liquidación de las prestaciones sociales, alegando que este concepto afecta el derecho a la pensión de jubilación, que es una prestación social fundamental. Sin embargo, el valor que se cancele por concepto de dicha bonificación tiene un impacto directo en el ingreso base de cotización en el Sistema de Seguridad Social en salud y pensiones.
Por lo tanto, este argumento no es válido para negar el derecho a la correcta liquidación y pago de la Bonificación por Compensación. Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 4 Por lo anterior, solicita se declare la nulidad de la resolución en cuestión y se reconozcan los derechos de la demandante conforme a la normativa vigente. 1.2 La contestación de la demanda La Procuraduría General de la Nación contesta la demanda oportunamente mediante escrito radicado 20 de agosto de 2019, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda y se absuelva a la entidad de todo cargo.
Señala que la pretensión de pago de la diferencia reclamada respecto al aumento del valor de las prestaciones sociales es improcedente, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, que establece que "la Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes".
Asimismo, el Decreto 1102 de 2012 reafirma que esta bonificación "sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud", lo que significa que no puede considerarse como factor salarial en otros contextos. Indica que la competencia para fijar salarios y prestaciones para los servidores del Estado es exclusiva del Gobierno Nacional, según lo estipulado en los artículos 189, numeral 11, y 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, así como en la Ley 4 de 1992, por lo tanto, ninguna autoridad administrativa, incluida la Procuraduría, puede otorgar reconocimientos laborales distintos a los establecidos por el Gobierno, ni modificar la naturaleza legal de los emolumentos reconocidos.
Señala que el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 establece que "todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos". Este principio se ha reiterado en los decretos anuales que fijan el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Procuraduría General de la Nación, como se evidencia en el artículo 26 del Decreto 726 de 2009.
Por lo tanto, corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, y no es posible que la Procuraduría General de la Nación reconozca derechos laborales que no se alineen con lo dispuesto en los actos administrativos expedidos al efecto. En consecuencia, se debe desestimar la solicitud de reconocimiento de diferencias en las prestaciones sociales solicitadas por el demandante..
Se reitera que la prima especial de servicios no está incluida entre los factores que el Gobierno Nacional ha determinado para la liquidación de las cesantías, como lo confirman los decretos salariales mencionados anteriormente. Además, si el demandante consideraba que sus cesantías no estaban siendo liquidadas de manera Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 5 correcta, tendría que haber impugnado los actos administrativos correspondientes en el momento adecuado.
Indica que no es aceptable que, en esta fase del proceso, se intenten revivir términos que ya han caducado, ya que esto contradice la naturaleza perentoria e improrrogable de dichos plazos. La inobservancia de estos términos podría llevar a una inestabilidad jurídica indeseable. Señala que una vez revisada la hoja de vida del demandante, no se halló evidencia de ningún recurso administrativo interpuesto respecto a la liquidación de sus cesantías desde el año 2012 hasta la fecha.
Esto sugiere que el demandante ha aceptado la liquidación tal como se efectuó, habiendo perdido la oportunidad de impugnarla, conforme a lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, es pertinente considerar la liquidación de cesantías como aceptada y dar por cerrada esta cuestión. Propuso las excepciones de caducidad de la reclamación, indebido agotamiento dela actuación administrativa, inepta demanda, prescripción, inexistencia del derecho pretendido y la innominada. 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019, decidió el asunto en primera instancia, en los siguientes términos: “ PRIMERO.- PRIMERO.- Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día 18 de mayo de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada. TERCERO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio S.G. No. 003193 de 9 de julio de 2015 y la Resolución 1037 de 22 de diciembre de 2015, expedidos por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por medio de los cuales no se accedió al pago y reconocimiento de los derechos laborales reclamados por la demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Condenase a la NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer, reliquidar y pagar al doctor Rafael Humberto Rosas Caro, la bonificación por compensación, incluida la Prima Especial creada por el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y, de otra parte, como las cesantías de los Congresistas forman parte de la Prima Especial de los referidos Magistrados de Altas Cortes, este rubro debe sumarse a la liquidación de la referida bonificación por compensación, teniendo en cuenta para la liquidación de ésta, en el equivalente al 80% - incluidos todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, que son: Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 6 asignación básica, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad y auxilio de cesantías, durante el periodo comprendido entre el 7 mayo de 2012 hasta la fecha en que fungió he dicho cargo con los correspondientes reajustes, de lo cual se descontará lo que ya se hubiese cancelado a la actora.
De tal manera, que el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y/o procuradores judiciales Il y cargos homologados, es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios, incluido el auxilio de cesantías, esto es, que la reliquidación de la bonificación procede respecto de los citados funcionarios, siempre que en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales percibidos no hayan alcanzado el tope del 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas, todo esto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO. - Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva. SEXTO.- Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se estructuran los supuestos de hecho y de derecho, de que tratan los artículos 192 y 195 del mismo Código En síntesis, en la decisión señala que el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 establece que un grupo limitado de funcionarios, incluyendo a los Magistrados de diversas Cortes y altos funcionarios como el Procurador y el Contralor, tiene derecho a que sus ingresos sean equiparados a los percibidos por los miembros del Congreso.
En este sentido, el Decreto 10 de 1993 establece que la prima especial de servicios debe corresponder a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales de los miembros del Congreso y los de aquellos funcionarios que tienen derecho a ella. Señala además que el artículo 2 del mismo decreto precisa que los ingresos laborales totales anuales de los miembros del Congreso incluyen todos los ingresos de carácter permanente, como la prima de navidad, por lo tanto, no se puede ignorar el sentido literal del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 al interpretar que los beneficiarios de la prima especial de servicios deben recibir una remuneración distinta a la de los Parlamentarios.
La norma en mención busca garantizar la igualdad salarial entre funcionarios que ocupan cargos similares, asegurando que sus derechos laborales y salariales sean equivalentes. Esto refuerza la necesidad de que se reconozca el derecho de la demandante a recibir la bonificación por compensación y las diferencias adeudadas en la prima especial de servicios.
La ley establece como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos de los Magistrados de las Altas Cortes con los de los miembros del Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 7 Congreso de la República, por lo tanto, no es viable que un decreto, que se limita a reglamentar esta Ley, establezca algo diferente.
Es fundamental resaltar que las normas que regulan la prima especial de servicios no hacen distinción entre los conceptos de salario y prestaciones sociales, refiriéndose en cambio a "ingresos laborales totales". Esto incluye no solo el salario básico, sino también otros componentes como las cesantías, las cuales, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, se consideran ingresos laborales anuales permanentes.
Esto se debe a que las cesantías son una erogación anual que el empleador realiza a favor del trabajador, y se generan por cada día de trabajo. Por tanto, la conclusión es que el auxilio de cesantías debe ser incluido en la liquidación de la prima especial de servicios para aquellos funcionarios que, como los Magistrados mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que devengan los congresistas por todo concepto.
Esta interpretación refuerza el principio de igualdad y equiparación de ingresos, que es el eje central de la normativa en cuestión. Por lo anterior se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo impugnado, sin embargo preciso que el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y procuradores judiciales II es un límite que no puede ser superado, la reliquidación de la bonificación será procedente solo si los ingresos anuales percibidos en la respectiva anualidad no alcanzan este tope, incluyendo las cesantías de los Congresistas en la base de cálculo. 1.4.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada, mediante escrito radicado el 20 de noviembre de 20192, presentó recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señalando varios de los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda, indica que la competencia para fijar salarios y prestaciones de los servidores del Estado recae exclusivamente en el Gobierno nacional, representado por el Presidente, el Ministro de Hacienda y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, ninguna otra autoridad, incluida la Procuraduría, puede establecer o modificar salarios o prestaciones fuera de lo dispuesto por estos actores, ya que los emolumentos reconocidos tienen carácter de orden público.
La Ley 4 de 1992 establece que cualquier régimen salarial que contravenga sus disposiciones no generará derechos adquiridos. Esta norma se refleja en los decretos anuales que regulan el régimen de salarios en la Procuraduría, que aclaran que ninguna autoridad puede modificar dicho régimen. En resumen, solo el Gobierno 2 Folios 143 y 145.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 8 nacional tiene la autoridad constitucional para regular el régimen salarial de los servidores públicos de la Procuraduría.. En recientes pronunciamientos el Consejo de Estado, aclaró que la bonificación por compensación no se considera un factor salarial y que su pago está limitado al 80%, cantidad que ya fue abonada al actor durante su vinculación, además, se establece que cualquier reclamación está sujeta a prescripción, comenzando desde la presentación ante la entidad.
Si se aceptara que la Procuraduría liquidó erróneamente esta bonificación, el problema se originaría en errores de la Rama Judicial al calcular la bonificación de los magistrados. La normativa vigente desde 2012 (Decreto 1102) indica que la Procuraduría debe basar sus pagos en lo que se abona a los magistrados, sin que esta entidad intervenga en el cálculo.
Por lo tanto, la responsabilidad de cualquier diferencia salarial recae en la Rama Judicial, y cualquier reclamación debería dirigirse a ella por la falta de liquidación correcta. Finalmente, argumenta que la demanda es inepta por indebido agotamiento de la actuación administrativa, ya que se solicitó la reliquidación de la prima especial, no de la bonificación por compensación. Esto constituye un desajuste en el reclamo administrativo y justifica el cierre del proceso, ya que se trata de cuestiones distintas.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 2.1 Cuestiones previas Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.2 Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 9 En lo que atañe a la bonificación por compensación debe definirse si esta constituye factor salarial. 2.3 Fundamentos de la decisión La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
Es del caso traer a colación la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proferida el 18 de mayo de 2016, con radicación 25000- 23-25-000-2010-00246-02 (0845-2015), C.P. JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA, en la que frente al artículo 15 de la Ley 4 de 1992, señaló: “II.
ARTÍCULO 15 LEY 4 DE 1992, DECRETO 610 DE 1998 El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, norma por medio de la cual se creó la prima especial de servicios, establece que un limitado grupo de funcionarios tendrá derecho a que sus ingresos sean igualados a la totalidad de los percibidos por los miembros del Congreso de la República. Este grupo de funcionarios es: los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil.
En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 10 de 1993, cuyo artículo 1 estableció que la prima especial de servicios debía corresponder a “… la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella”. A continuación, el artículo 2 del decreto en cita precisó que “Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.
No puede desvirtuarse el sentido literal del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 acudiendo a una interpretación según la cual el artículo 16 ejusdem fijó, de manera implícita, que los beneficiarios de la prima especial de servicios habían de percibir una remuneración distinta a la recibida por los Parlamentarios. Lo único que esta norma pretende al establecer que: “La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos” es que se respete el derecho a la igualdad salarial de funcionarios que ocupan cargos semejantes.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 10 Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.
De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros.
Es claro, entonces, que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales. Se habló, en cambio, de ingresos laborales totales. Este criterio fue sostenido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en la providencia proferida el día 4 de mayo de 2009, dentro del proceso identificado con la radicación No. 250002325000200405209 02, con ponencia del Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez.
En esa ocasión, la Corporación dejó establecido que: […] Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.
En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos (sic) últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 11 Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores6, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1 del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2 del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2 del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos.
Teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral que perciben los Magistrados de las Altas Cortes, sino que además “… constituirá factor de salario solo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con las normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional de los funcionarios señalados”7, y que el Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 12 Decreto 610 de 1998 garantiza que sus beneficiarios perciban un porcentaje del total de ingresos laborales devengados por estos funcionarios, también se debe concluir que es necesario que el monto percibido por los Magistrados de las Altas Cortes por este concepto, y que haya sido liquidado teniendo en cuenta las cesantías percibidas por los Congresistas, debe ser un factor para determinar el valor de la bonificación por compensación a la que tiene derecho el actor.
Posteriormente, frente a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se sentaron unas reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 13 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha 2.3.1. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Rafael Humberto Rosas Caro: - Que ingresó a la Procuraduría General de la Nación a laborar como Procurador Judicial II desde el 7 de mayo de 2012 - Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales.
Así mismo, devengó bonificación por compensación. - Que el día 29 de abril de 20153 el demandante realizó la petición a la entidad demandada. A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Rafael Humberto Rosas Caro tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, Rafael Humberto Rosas Caro tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como lo consideró el a quo. 3 Folio 2 Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 14 Tercero, el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas Cuarto frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 29 de abril de 2012, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 29 de abril de 2015; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada, por lo que la sentencia será modifica en tal sentido.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 15 Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por lo que la sentencia será adicionada en dicho sentido. -De la bonificación por compensación. Respecto de la bonificación por compensación en el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la llamada bonificación por compensación, el cual dispuso: “ARTÍCULO 1o.
Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). El Decreto 610 de 1998, definió y así lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala que la bonificación por compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, razón por la cual en ese aspecto la sentencia recurrida será confirmada.
En lo que hace a la manifestación del apelante en el sentido de advertir que de ordenarse la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante al considerar que la prima especial es una adición al salario, la demandante superaría el 80% de la asignación de un Magistrado de Alta Corte, basta con reiterar lo definido en la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 que en este aspecto dijo lo siguiente: “6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 16 que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. En consecuencia, la entidad demandada deberá verificar que para la demandante, efectuada la liquidación de sus prestaciones como se ordena en esta sentencia, y tal como lo dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales, iguales al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anotó la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo4.
De conformidad con lo anterior, se, se ordenará estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas y procederá a modificar la sentencia de primera instancia. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA: 4 Ver sentencias en las que se adoptaron una decisión similar: -Consejo de Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - consejera ponente: Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez), dos (2) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-25-000-2011-00668-02(2919-18) Actor: Manuel Alfonso Zamudio Mora. - Consejo De Estado- Sala De Lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Sala De Conjueces- Conjuez Ponente: Nubia González Cerón- siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) - radicación: 25000-23-42-000-2017-00598-02 (6111-2019), demandante: Diana Lucía Sánchez Serna.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 17 PRIMERO: ADICIÓNASE la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proferida dentro del expediente No. 250002325000201000246-02 (0845-15) de 18 de mayo de 2016, siendo demandante Jorge Luis Quiroz Alemán y otros y Conjuez Ponente el doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, respecto de la regla de prescripción del derecho al reajuste o reliquidación de la bonificación por compensación, con las precisiones efectuadas por Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de mayo de 2018; y a lo dispuesto por la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia impugnada, en el sentido de declarar la prescripción trienal de las diferencias salariales y prestaciones que serán reconocidas a partir del 29 de abril de 2012, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por las razones expuestas en el presente proveído.
TERCERO. - MODIFICAR el numeral CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de que se deberá reliquidar y pagar los salarios y prestaciones sociales a partir del 29 de abril de 2012, debido a la prescripción trienal.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 30 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Rafael Humberto Rosas Caro en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación.
QUINTO. - NO CONDENAR en costas Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Radicación: 25000 23 42 000 2016 02912 02 (3202-2020) Accionante: Rafael Humberto Rosas Caro 18 Conjuez ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.