Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Demandada: UGPP Temas: Aportes. 2013.

Término de caducidad. Gestión administrativa tributaria. Regla de correspondencia. Costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación1 interpuestos por las partes contra la sentencia del 18 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió (índice 37): Primero: Declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial RDO-2019-00014, del 14 de enero de 2019, únicamente en lo se refiere a la inexactitud y la sanción por inexactitud y solo respecto de los ajustes propuestos por la UGPP para el periodo comprendido entre el 1.° de enero y el 31 de diciembre de 2013 y que se originan en la inclusión de pagos no constitutivos de salario en el IBC, por la interpretación errónea del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la UGPP eliminar los ajustes por inexactitud consignados en la Liquidación Oficial RDO-2019-00014, del 14 de enero de 2019, para los periodos de enero a diciembre de 2013 respecto de los siguientes pagos no constitutivos de salario: auxilios no constitutivos de salario (anteojos, de defunción, fondo mutuo); auxilios educativos trabajadores (educación primaria, educación secundaria, educación superior, beca universitaria trabajador, beca secundaria hijo); bonificaciones trabajadores (pago único, pensionados, escoltas, retiro); prima extralegal (otros pagos no detallados); auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal; bonificación plan de retiro; y otros pagos no detallados en nómina, para cada uno de los trabajadores de la sociedad por no integrar el IBC, conforme las consideraciones expuestas.

Como consecuencia de las anteriores órdenes, la UGPP debe reliquidar la sanción por inexactitud impuesta en el acto demandado. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto: Condenar en costas a la parte vencida (parte demandada), conforme lo previsto en esta providencia. Fijar agencias en derecho en la suma del 3% de lo accedido en esta providencia, al haberse aceptado parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Entre el 05 de febrero del 2013 y el 03 de enero del 2014, la actora autoliquidó los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS), correspondientes a los periodos que van de 1 El expediente entró al despacho sustanciador el 29 de noviembre de 2024 (índice 3. Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai).

Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 enero a diciembre de 2013. Esas declaraciones fueron revisadas por la demandada, en el marco de un procedimiento administrativo en el cual profirió el Requerimiento para Declarar o Corregir RCD-2018-00533 del 10 de mayo de 2018, notificado el 18 de mayo siguiente y la Liquidación Oficial RDO-2019-00014, del 14 de enero de 2019, por las conductas de mora e inexactitud.

La decisión fue modificada por la Resolución RDC- 2019-02961, del 27 de diciembre de 2019, en el sentido de disminuir el monto de los aportes liquidados y de la sanción por inexactitud impuesta (índice 21). Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 10): Primera.

Declarar la nulidad de las Resoluciones RDC-2019-02961, del 27 de diciembre de 2019 y RDO-2019-00014, del 14 de enero de 2019. Segunda. Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar dejar sin efectos jurídicos las resoluciones anteriormente mencionadas. Tercera. De manera subsidiaria declarar en firme las autoliquidaciones de los aportes relativas a los periodos que van de enero a diciembre de 2013.

Cuarta. Como consecuencia de la anterior pretensión, declarar la caducidad de la acción de fiscalización de la UGPP en contra de la actora por las vigencias comprendidas de enero a diciembre de 2013. A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 2.°, 6.°, 29 y 121 de la Constitución; 128 del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto Ley 2663 de 1950); 714 del ET (Estatuto Tributario); 30 de la Ley 1393 de 2010; 137 del CPACA; y 70 y 71 del Decreto 806 de 1998, bajo el siguiente concepto de violación (índice 10): Aseguró que la demandada perdió competencia para revisar las declaraciones de los periodos de la litis, por cuanto el acto previo fue notificado el 18 de mayo de 2018, una vez transcurrido el término de tres años previsto en el artículo 714 del ET (modificado por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016) el cual, a su juicio, resultaba aplicable al caso por tratarse de una norma posterior más favorable.

Añadió que, incluso si se considerara aplicable el término de cinco años consagrado en el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, también habría operado la caducidad, en tanto que a la fecha de la notificación habían transcurrido cinco años desde la presentación de las declaraciones. Planteó que la demandada infringió la regla de correspondencia prevista en el artículo 711 del ET, al proferir los actos demandados sin considerar los datos registrados en las autoliquidaciones presentadas ni su realidad.

Como fundamento de dicha infracción, argumentó que el IBC (ingreso base de cotización) fue modificado sin una justificación válida y sin tener en cuenta los pagos efectuados ni las novedades reportadas para cada periodo. Sobre la primera de esas cuestiones, invocando el criterio de decisión expuesto por esta Sección en la sentencia del 08 de julio de 2010 (exp. 17329, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), alegó que la demandada carecía de competencia para clasificar como salario los pagos respecto de los cuales pactó su desalarización con los empleados, por tratarse de una potestad de los jueces ordinarios.

Agregó que, en cualquier caso, los actos demandados fueron falsamente motivados e infringieron el debido proceso y su Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 derecho de defensa al clasificar como salario a los «auxilios por incapacidad» y a los pagos por «prórroga de incapacidad», «enfermedad general no reconocida por la EPS» y «auxilios de días iniciales», basándose en que supuestamente fueron informados como salario en la nómina entregada, lo cual –según aseguró– no correspondía con la realidad, pues demostró haber pactado su desalarización con los empleados.

Además, señaló que, con esa actuación, también se desconoció la doctrina oficial de la entidad demandada, contenida en el Acuerdo 1035 de 2015, sobre la identificación de pagos sin connotación salarial. Añadió que, en todo caso, la demandada omitió exponer el razonamiento jurídico que la condujo a considerar dichos pagos como salariales, de modo que, al tratarse de rubros desalarizados, solo podían integrar el IBC en la parte que excediera el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

A su vez, censuró que la demandada incluyera herramientas de trabajo –como auxilios de transporte, becas de estudio, gastos de viaje, gastos de representación, entre otros– en el cálculo del límite de los pagos desalarizados, a pesar de que dichos conceptos no remuneraban el servicio prestado por los empleados, sino que se reconocían para el cumplimiento de sus funciones.

Por lo tanto, defendió que estos no estaban gravados con los aportes al SPS. En cuanto a la violación de la regla de correspondencia por desconocer las novedades, se refirió en forma expresa a las vacaciones, incapacidades, licencias no remuneradas, permisos y suspensiones del contrato de trabajo, para señalar que la base gravable determinada en los actos para esos periodos contravenía los artículos 70 y 71 del Decreto 806 de 1998 y desconocía los días efectivamente laborados.

Finalmente, argumentó que la demandada omitió valorar las pruebas que allegó en el curso del procedimiento de revisión, las cuales, a su juicio, desvirtuaban las glosas formuladas a sus autoliquidaciones. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (índice 21). Aseguró que el plazo de caducidad de la potestad de revisión aplicable a las autoliquidaciones de aportes que presentó para los periodos de 2013 era el de cinco años previsto en el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, por tratarse de una norma especial que se encontraba vigente al momento en que comenzó su cómputo.

Por ende, sostuvo que inició oportunamente el procedimiento de revisión con la notificación del requerimiento de información el 06 de mayo de 2014. Precisó que el artículo 714 del ET no era aplicable por tratarse de una norma sustancial que excedía el alcance de la remisión al procedimiento hecha en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, y por no ser compatible con la naturaleza de los aportes al SPS, ni con el procedimiento establecido para su liquidación. Sostuvo que ello obedecía a que dichos aportes estaban asociados con el reconocimiento de prestaciones vitalicias no sujetas a prescripción. Negó la infracción a la regla de correspondencia, por cuanto, desde el inicio de la actuación administrativa, formuló las mismas glosas a las autoliquidaciones revisadas y sancionó las mismas conductas infractoras, respecto de los mismos subsistemas y periodos.

Además, rebatió que los planteamientos de la demandante sobre la modificación del IBC de los aportes sin considerar las declaraciones, la inobservancia de los pagos efectuados y el desconocimiento de las novedades reportadas configuraran una vulneración a dicha regla. Censuró que, por esa vía, la actora hubiera omitido identificar los casos concretos en los que se presentaron esas supuestas infracciones, impidiendo así el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.

Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Planteó que, como titular de la potestad de gestión de los aportes al SPS, podía interpretar las normas laborales y las cláusulas contractuales para establecer los pagos que, por tener la connotación de salario, se incluyen en el IBC de esas contribuciones.

Con todo, negó haber modificado la connotación de los pagos reconocida por la demandante, quien admitió que los «auxilios por incapacidad» y los pagos por «prórroga de incapacidad», «enfermedad general no reconocida por la EPS» y «auxilios de días iniciales» eran pagos salariales de los empleados y, por tanto, debían integrar la base gravable de los aportes; salvo en aquellos casos en los que acreditó el pacto de desalarización, eventos en los que únicamente adicionó al IBC la parte que excedía el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Por otra parte, señaló que todos los pagos efectuados en el marco de la relación laboral, aun cuando no remuneraran directamente el servicio prestado, debían someterse al límite establecido para los pagos de esa naturaleza. En consecuencia, defendió que los auxilios de transporte, becas de estudio, gastos de viaje, gastos de representación y demás conceptos similares debían integrarse al IBC en la parte que excediera dicho tope.

Sobre las novedades, afirmó que fue la actora quien contravino la base especial de los artículos 70 y 71 del Decreto 806 de 1998, aplicable a los periodos de licencias, permisos remunerados, incapacidades, vacaciones y suspensiones del contrato de trabajo. Por otra parte, indicó que la actora no identificó las pruebas que supuestamente no fueron valoradas durante el procedimiento de revisión y aseguró que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración evidenciaba lo contrario, en tanto modificó la liquidación como resultado de la valoración probatoria efectuada.

Finalmente, pidió que se impusiera condena en costas a la actora. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada (índice 37). Negó que hubiera operado la caducidad de la potestad de gestión de los aportes del sub lite, pues el requerimiento para declarar o corregir se notificó el 18 de mayo de 2018, es decir, dentro del término de cinco años previsto en el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, disposición que consideró aplicable por tratarse de la norma especial vigente en la época de los hechos.

También descartó la vulneración a la regla de correspondencia alegada por la actora, al considerar que las glosas formuladas a las declaraciones se mantuvieron consistentes desde el acto preparatorio hasta el cierre de la actuación administrativa. Juzgó, además, que no se configuró una contravención al debido proceso ni al derecho de defensa de la demandante, quien tuvo la oportunidad de controvertir los planteamientos expuestos en los actos administrativos y de aportar las pruebas que estimaba idóneas para rebatirlos.

Por el contrario, en aplicación de las reglas de unificación fijadas por esta Sección en la sentencia del 09 de diciembre de 2021 (exp. 25185, CP: Milton Chaves García) consideró que la demandada infringió el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 al incluir en el IBC de los aportes al SPS pagos que no tenían por objeto remunerar el trabajo, sino que correspondían a herramientas para facilitar la prestación del servicio por parte de los empleados.

Por consiguiente, le ordenó reliquidar la base gravable excluyendo todos aquellos pagos respecto de los cuales reconoció que carecían de connotación salarial; en particular, los identificados en los actos demandados como auxilios para anteojos, de defunción, fondo mutuo, educativos, bonificaciones, prima extralegal, de transporte, plan de retiro y otros pagos no detallados en nómina.

Pero prescindió de pronunciarse sobre la connotación de los pagos por «auxilios por incapacidad» y los pagos por «prórroga de Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 incapacidad», «enfermedad general no reconocida por la EPS» y «auxilios de días iniciales» así como sobre su inclusión en la base gravable de los aportes al SPS.

En cuanto a los ajustes a los aportes de los periodos en que se presentaron novedades, concluyó que estos respetaron las reglas previstas en los artículos 70 y 71 del Decreto 806 de 1998. Además, advirtió que la actora no identificó los casos específicos en los que, según su alegato, se habrían infringido esas normas. Finalmente, confirmó los ajustes por mora, en la medida en que no fueron controvertidos por la demandante.

Recurso de apelación Ambas partes apelaron la decisión del tribunal. La actora (índice 42), si bien reconoció que la norma aplicable para determinar el término de caducidad de la potestad de gestión de los aportes al SPS era el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, sostuvo que la actuación administrativa demandada fue extemporánea respecto de las autoliquidaciones correspondientes a los períodos comprendidos entre enero y mayo de 2013, por cuanto el requerimiento para declarar o corregir fue notificado el 18 de mayo de 2018, cuando ya habían transcurrido más de cinco años desde la fecha de presentación de cada una de esas declaraciones.

Insistió en la transgresión a la regla de correspondencia, toda vez que los actos acusados no se ajustaban a las autoliquidaciones que practicó para los periodos de la litis. En particular, cuestionó que se hubiera modificado el IBC sin tener en cuenta el valor reportado en las declaraciones y en la nómina; que se hubieran desconocido las novedades reportadas respecto de los trabajadores y la base gravable especial dispuesta en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 para los periodos de vacaciones; y que no se hubieran considerado en su totalidad los pagos realizados.

Agregó que la liquidación oficial carecía de motivación, por cuanto no explicó de manera suficiente cómo se determinó la presunta inexactitud en las autoliquidaciones revisadas. En particular, señaló que el acto se limitó a reproducir la respuesta al acto previo y a transcribir disposiciones normativas, sin desarrollar su aplicación concreta al caso examinado; es decir, sin exponer el cálculo de los aportes realizado, los pagos que fueron clasificados como salariales o extra-salariales, ni los datos utilizados para tal efecto.

En cuanto a la determinación oficial del IBC, reiteró que su contraparte no tenía potestad para establecer los pagos que tenían connotación salarial. Además, indicó que la demandada interpretó en forma errónea el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y pasó por alto que la Sección Segunda de esta Corporación mediante sentencia del 17 de septiembre de 2020 (exp. 3235-2016, CP: Gabriel Valbuena Hernández) declaró la nulidad parcial del Acuerdo 1035 de 2015, al concluir que carecía de competencia para reglamentar el cálculo del límite establecido en esa disposición. Por su parte, la demandada (índice 40) solicitó revocar la condena en costas impuesta, argumentando que como solo se declaró la nulidad parcial de los actos acusados, no podía considerarse como parte vencida en el proceso.

Además, sostuvo que no se encontraba acreditado que hubiera actuado con temeridad o mala fe, ni que se hubieran causado las costas impuestas. Pronunciamientos sobre el recurso Las partes y el ministerio público guardaron silencio. Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 CONSIDERACIONES DE LA SALA2 Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos demandados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada.

Por tanto, deberá establecer si la demandada perdió competencia temporal para modificar las declaraciones de aportes presentadas por la actora para los periodos de enero a mayo de 2013 como consecuencia de la notificación extemporánea del requerimiento para declarar o corregir. En seguida, se definirá si los actos demandados contravinieron la regla de correspondencia prevista en el artículo 711 del ET, y si la demandada actuó sin competencia al clasificar como salario pagos que la demandante reportó como desalarizados.

Por último, se decidirá sobre la condena en costas impuesta. Es de precisar, que en el trámite de esta instancia la Sala tiene vedado analizar el cargo de apelación de la demandante encaminado a afirmar que la liquidación oficial carece de motivación, porque esa corresponde a una alegación novedosa que no fue planteada en la demanda. Por ello, no puede ser abordada por el tribunal de cierre, no solamente porque afectaría los derechos de contradicción y defensa de la contraparte, sino porque se violaría la prescripción del artículo 281 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012) en el sentido de que la sentencia tiene que ser consonante con lo aducido en la demanda o su reforma.

También en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículo 328 del CGP), conforme al cual la Sección ha establecido que el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo discutido en sede de primera instancia, de suerte que los cargos formulados en la apelación que resulten novedosos frente a lo demandado no pueden ser objeto de pronunciamiento por esta corporación3.

Tampoco se pronuncia la Sala sobre el argumento de la actora según el cual la demandada interpretó erróneamente el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y desconoció la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la anulación parcial del Acuerdo 1035 de 2015 en lo relativo al cálculo del límite fijado en esa disposición, toda vez que en la sentencia de primera instancia, el tribunal le dio la razón a la demandante, en cuanto a que la Administración contravino esa disposición y, consecuentemente, le ordenó excluir del cálculo de los aportes los pagos que carecían de connotación salarial.

Por tanto, a la actora no le asistiría interés para apelar esa concreta decisión del tribunal (artículo 320 del CGP). Análisis del caso concreto 2- El a quo juzgó que la notificación del requerimiento para declarar o corregir realizada el 18 de mayo de 2018 fue oportuna, por cuanto tuvo lugar dentro del plazo de cinco de años previsto en el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Aunque en esta instancia la actora reconoce que ese era el plazo con el que contaba la demandada para modificar las liquidaciones privadas de los aportes, sostiene que la notificación del acto previo fue extemporánea respecto de los períodos comprendidos entre enero y mayo de 2013, por cuanto el 18 de mayo de 2018 ya habían transcurrido más de cinco años desde la fecha de presentación de cada una de estas. 2 En el presente asunto se había sorteado un conjuez por falta de cuórum para la aprobación de la providencia, pero habida cuenta de que el 14 de agosto de 2025 se posesionó como consejera de Estado de la Sección Cuarta la doctora Claudia Rodríguez Velásquez, el conjuez queda desplazado por la nueva integración de la Sala, según dispone el artículo 116 del CPACA. 3 Entre otras, en las sentencias del 26 de julio de 2012, exp. 18380, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 25 de noviembre de 2014, exp. 19031, CP: Jorge Octavio Ramírez y 19 de febrero de 2020, exp. 22748, CP: Julio Roberto Piza Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En esos términos, el pronunciamiento de esta Sala se ceñirá a definir si la demandada perdió la competencia temporal para modificar las declaraciones de los aportes que presentó la demandante para los periodos que van de enero a mayo de 2013, considerando que, para el 18 de mayo de 2018, fecha en la que notificó el requerimiento para declarar o corregir, ya había transcurrido el plazo límite de cinco años previsto en el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Al respecto, la Sala advierte que, si bien en la contestación de la demanda, la UGPP sostuvo que ese término se interrumpió con la notificación del requerimiento de información realizada el 06 de mayo de 2014, tal argumento fue descartado por el a quo, al considerar que el requerimiento para declarar o corregir también debía notificarse dentro de ese plazo, so pena de que las declaraciones tributarias se tornaran inmodificables.

Esta decisión no fue objeto de reparo por la demandada y, en todo caso, es concordante con el criterio de decisión expuesto por esta Sección en la sentencia del 19 de julio de 2023 (exp. 26571, CP: Wilson Ramos Girón), en la que estableció que «el acto que tiene la aptitud para impedir la caducidad de la potestad de gestión de la UGPP, es el acto preparatorio previsto por la Ley, esto es, el requerimiento para declarar o corregir, que no el requerimiento de información, pues … este último no integra una etapa obligatoria del procedimiento de gestión, ni es un acto de proposición de glosas».

Con la anterior precisión, la Sala destaca que el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 establece que el procedimiento de gestión administrativa de los aportes al SPS debe iniciarse dentro de un plazo de cinco años contado «a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable».

Para los periodos del año 2013, el Decreto 1670 de 2007 fijaba los plazos para la autoliquidación y pago de los aportes al SPS. En concreto, atendiendo a los dos últimos dígitos del NIT (número de identificación tributaria) de la actora (i.e. 38), esta debía presentar las declaraciones de aportes el cuarto día hábil de cada mes (artículo 1.°).

Así, para los periodos de enero a mayo de 2013, la demandante debió presentar las autoliquidaciones a más tardar el 06 de febrero, 06 de marzo, 04 de abril, 07 de mayo y 07 de junio de 2013, respectivamente. En línea con ello, se constata que la demandante presentó dichas autoliquidaciones dentro de los plazos referidos, los días 06 de febrero, 05 de marzo, 04 de abril, 03 de mayo y 06 de junio de 2013, respectivamente (índice 21).

A partir de lo anterior, se concluye que el término de cinco años para ejercer la potestad de revisión de esas declaraciones se cumplía los días 06 de febrero, 06 de marzo, 04 de abril, 07 de mayo y 07 de junio de 2018. Por tanto, la notificación del requerimiento para declarar o corregir realizada el 18 de mayo de 2018 fue extemporánea respecto de las declaraciones correspondientes a los periodos de enero a abril de 2013, considerando que para esa fecha ya había vencido el plazo de cinco años previsto en el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

En cambio, respecto de la autoliquidación del mes de mayo de 2013, dicha notificación fue oportuna, al haberse efectuado antes del 07 de junio de 2018. En consecuencia, prospera parcialmente el cargo de apelación. 3- Adicionalmente, la demandante sostiene que las glosas practicadas mediante los actos acusados contravienen la correspondencia ordenada en el artículo 711 del ET, porque no guardan congruencia con las liquidaciones privadas presentadas para los periodos en discusión. En particular, cuestiona que se modificara el IBC sin tener en cuenta el reportado en las declaraciones y en la nómina; que se desconocieran las novedades reportadas respecto de los trabajadores, así como la base gravable especial dispuesta en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 para los periodos de vacaciones; y que no se Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 consideraran la totalidad los pagos realizados.

A lo anterior se opone la demandada, quien sostiene que los actos proferidos respetan la correspondencia ordenada en el artículo 711 del ET, toda vez que, desde el inicio de la actuación administrativa, se formularon las mismas glosas a las autoliquidaciones de la actora y se sancionaron las mismas conductas infractoras, respecto de los mismos subsistemas y periodos.

Asimismo, cuestiona que los planteamientos de la demandante configuren una vulneración a dicha regla y reprocha que, por esa vía, no haya identificado los casos concretos en los que se habrían presentado las supuestas infracciones, lo cual –según afirma– limitó la posibilidad de ejercer adecuadamente su derecho de defensa. Tesis que avaló el tribunal.

En esos términos, la Sala debe decidir si el contenido de los actos proferidos en el procedimiento de revisión acató la exigencia de correspondencia que fija el artículo 711 del ET. 3.1- El referido artículo 711 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007) establece que la liquidación oficial debe contraerse exclusivamente a la declaración presentada por el obligado tributario y a los hechos planteados en el requerimiento especial o en su ampliación, si la hubiera.

Esto, a fin de garantizar el ejercicio del derecho de defensa del declarante, para que efectúe las alegaciones, brinde las explicaciones y aporte las pruebas que estime pertinentes para controvertir la propuesta o la decisión de la autoridad de impuestos. Al pronunciarse sobre el alcance de esa exigencia, esta Sección ha estimado que la falta de correspondencia ocurre cuando la liquidación oficial se basa en «hechos» distintos a los presentados en el acto preparatorio, que se concretan en «glosas» diferentes a las conocidas por el administrado4.

También se ha aclarado que nada impide que la autoridad de impuestos plantee en la liquidación oficial argumentos adicionales a los inicialmente formulados, siempre que se refieran a los mismos reproches indicados en el acto preparatorio, más si con ellos se atienden los argumentos expuestos por el contribuyente o se valoran los medios de prueba aportados.

En ese sentido, contrario a lo alegado por la parte actora, la correspondencia ordenada en artículo 711 del ET no restringe la potestad de fiscalización a los datos consignados en las declaraciones objeto de revisión, pues precisamente esa facultad tiene como finalidad verificar su exactitud, para modificarlos en caso de que se identifiquen omisiones, moras o inexactitudes.

Todo ello debe quedar expuesto como parte de la motivación de los actos administrativos, de forma tal que el contribuyente controvierta, de manera específica y oportuna, los fundamentos de la decisión. 3.2- Partiendo de esos criterios, la Sala observa que mediante el Requerimiento para Declarar o Corregir RCD-2018-00533, del 10 de mayo de 2018, la demandada propuso modificar el IBC de los aportes autoliquidados por la contribuyente por los periodos de la litis, tras constatar que incurrió en las conductas de mora e inexactitud.

En concreto, señaló que se evidenciaron novedades como vacaciones, licencias remuneradas y no remuneradas, suspensiones del contrato de trabajo e incapacidades y aclaró que para verificar el cálculo del IBC aplicó lo dispuesto en los artículos 70 y 71 del Decreto 806 de 1998, es decir, lo determinó a partir del último IBC reportado para el respectivo trabajador en el mes anterior al de la fecha de inicio de la novedad y lo aplicó a los días en que esta 4 Sentencias del 09 de diciembre de 2004 (exp. 14307, CP: María Inés Ortiz Barbosa); del 05 de octubre de 2016 y del 13 de diciembre de 2017 (exps. 19366 y 20858, CP: Jorge Octavio Ramírez); del 14 de junio de 2018 (exp. 20821, CP: Milton Chaves García); y del 02 de diciembre de 2021 (exp. 23424, CP: Julio Roberto Piza).

Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 se presentó; también destacó que en la información reportada en la nómina de la contribuyente existían «registros en los que la sumatoria de los días laborados y los días de las novedades… superan los 30 días» por lo que «se ajustaron los días laborados según las novedades reportadas»; y puntualizó que «las planillas de pago consideradas para la liquidación propuesta en el presente requerimiento, se detallan en el archivo de Excel anexo que hace parte integral del presente requerimiento» (índice 21).

Con la Liquidación Oficial RDO-2019-00014, del 14 de enero de 2019, la Administración constató que si bien «la información remitida por el aportante en las nóminas de salario y la contabilidad guardan plena similitud» algunos de los soportes allegados eran discrepantes; también que las incapacidades que entregó no tenían relación con su contabilidad ni su nómina, generando en algunos casos, diferencias «que exceden de los 30 días comprendidos en la norma como periodo mensual de cotización», que los comprobantes de nómina no contaban con el número de identificación ni el nombre completo de los trabajadores y que «los comprobantes de vacaciones no relacionan las fechas de inicio de vacaciones y su finalización a fin de comparar detalladamente los días de disfrute».

Sobre los pagos realizados por la actora, aseguró que validó las «PILA reportadas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, y las señaladas por el aportante en su respuesta, encontrando que para el periodo fiscalizado no se aplicaron pagos posteriores a la expedición del Requerimiento para Declarar y/o Corregir» (índice 21).

Al resolver el recurso de reconsideración, la demandada valoró los soportes que entregó la actora al interponerlo y puntualizó que «en los casos en que se presentaron diferencias en la información reportada por la sociedad y la tenida en cuenta en el archivo Excel que hizo parte del acto administrativo recurrido, se procedió con la respectiva corrección haciendo la aclaración que en los casos en que los valores fueron mayores, los ajustes persistieron en razón a que no es posible hacer más gravosa la situación de la sociedad aportante».

También señaló que «hubo pagos realizados por la empresa que no se aplicaron correctamente en la liquidación oficial por lo que fue necesario tenerlos en cuenta en esta instancia lo que dio lugar a la modificación de ajustes según se describe en el archivo Excel adjunto» (índice 21). 3.3- Para la actora, la modificación del IBC que autoliquidó, así como la supuesta inobservancia de las novedades que reportó, de las disposiciones del artículo 70 del Decreto 806 de 1998 para los periodos de vacaciones y de los pagos que realizó a través de las PILA transgredieron la exigencia de que lo determinado en la liquidación oficial resulte consecuente con las autoliquidaciones de aportes y lo planteado en el requerimiento para declarar o corregir (artículo 711 del ET).

La Sala no comparte ese planteamiento de la actora, porque, como se vio, esa regla no limita la potestad de revisión de los datos consignados en las declaraciones tributarias y, en el caso, desde el inicio de la actuación administrativa, la demandada propuso modificar el IBC de los aportes por los periodos de la litis atendiendo, para lo que interesa al debate, a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 del Decreto 806 de 1998, toda vez que constató la existencia de novedades como vacaciones, licencias remuneradas y no remuneradas y suspensiones del contrato de trabajo y que algunas de ellas generaron inconsistencias en el total de días cotizados; se observa que la Administración valoró las pruebas allegadas por la actora en el curso del procedimiento de revisión y al resolver el recurso de reconsideración disminuyó el monto de los aportes determinados y de la sanción impuesta, pero mantuvo ajustes en la medida en que algunos de los soportes no concordaban con la información que la contribuyente reportó en su contabilidad y nómina.

Asimismo, se observa que, en las diferentes actuaciones, la demandada revisó los pagos realizados, e incluso, en la resolución que desató el recurso de reconsideración, tuvo en Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cuenta aquellos que omitió aplicar en la liquidación oficial demandada.

Además, se constata que los archivos «SQL» anexos a cada uno de los actos administrativos contienen el detalle de los ajustes determinados por cada trabajador y subsistema y los motivos por los cuales procedía la modificación del IBC (índice 21). En cambio, tal como lo consideró el a quo, la actora se limitó a afirmar que su contraparte incrementó injustificadamente el IBC de los aportes pues desconoció las novedades que reportó y la norma que regía la determinación del IBC en los periodos de vacaciones, así como que omitió los pagos que realizó, pero sin exponer detalladamente sobre qué trabajadores, subsistemas y periodos consideró que no procedía la modificación oficial por ser inconsistente con la información que entregó ni cuáles eran los pagos que no habían sido tenidos en cuenta.

Sin perjuicio de que esa conclusión es suficiente para descartar el planteamiento de la demandante, a modo de ejemplo, la Sala pone de presente el caso del trabajador Torres Montaño C.A. (índice 21) respecto del cual se liquidaron cuatro días de vacaciones durante el periodo 11 de 2013 (según informó la actora al responder el requerimiento de información) tomando como base el IBC del periodo 10 -i.e. mes anterior a la fecha de inicio de las vacaciones-, el cual correspondía a $2.434.049, es decir, $81.135 por cada día. Así, para el referido periodo la base gravable era la suma de $1.885.076, que correspondía a $324.540 por los cuatro días de descanso conforme el IBC del periodo anterior y $1.560.536 del salario pagado por los 26 días efectivamente laborados, con lo cual se verifica que el cálculo efectuado por la Administración en los periodos de vacaciones fue correcto.

Por ende, juzga la Sala que la demandada no incurrió en la irregularidad que le atribuye la actora, pues los actos expedidos en el marco del procedimiento de revisión observaron la regla de correspondencia dispuesta en el artículo 711 del ET, sin afectar su derecho de defensa. No prospera el cargo de apelación. 4- Por otra parte, la actora plantea que la demandada no tiene competencia para clasificar pagos extra-salariales como salario para gravarlos con los aportes al SPS, puesto que esa potestad es de los jueces ordinarios.

En contraposición, la demandada defiende que, como titular de la potestad de gestión de los aportes al SPS, puede determinar los pagos que, conforme con las normas y contratos laborales, son salario y, como tal, se incluyen en la base gravable de las contribuciones. Conforme con esas alegaciones, pasa la Sala establecer si la demandada tiene competencia para verificar los pagos que tienen connotación salarial, y como tal se incluyen en el IBC de los aportes al SPS, al respecto: La creación de la UGPP fue dispuesta por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, disposición que le asignó la potestad de fiscalización de los aportes al SPS.

En lo que respecta a la base gravable, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 prevé que el IBC de los aportes a pensiones y fondo de solidaridad pensional corresponde al «salario … que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo», sin perjuicio del límite señalado en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Esa misma regla se aplica a las contribuciones a salud y riesgos laborales, por disposición expresa de los artículos 204 ibidem y 17 del Decreto 1295 de 1994.

Análogamente, el artículo 17 de la Ley 21 de 19825, establece que los aportes a las cajas de compensación familiar, SENA e ICBF, se liquidan con base en la nómina mensual de los empleadores, entendiendo por tal «la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la Ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales». 5 También aplicable a los aportes con destino al ICBF por disposición expresa del artículo 1 de la Ley 89 de 1988.

Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De acuerdo con lo anterior, la base gravable de los aportes al SPS se define con sustento en las disposiciones laborales sobre salario. Por consiguiente, siguiendo el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 18 de noviembre de 2021 (exp. 25097, CP: Milton Chaves García), la UGPP tiene competencia para aplicar e interpretar dichas normas, al desplegar las actuaciones de gestión administrativa tributaria.

Concretamente, la demandada es competente para verificar los pagos realizados a los trabajadores y determinar aquellos que, conforme con las normas laborales y los hechos probados, se incluyen en el IBC de los aportes. Por lo expuesto, no prospera el cargo de apelación. 5- Por último, la demandada se opone a la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia, para lo cual alega que, como se declaró solo la nulidad parcial de los actos acusados, no fue la parte vencida en el proceso.

Además, señala que no se acreditó que obrara con temeridad o mala fe y tampoco se comprobó la causación de las costas para su procedencia. Al respecto, la Sala tiene en consideración que el ordinal 5.º del artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) autoriza al juez a abstenerse de condenar en costas cuando las pretensiones de la demanda prosperen parcialmente, al no existir una parte vencida en el proceso, que es lo que alega la demandada en su apelación. Por ende, procederá a revocar la condena en costas impuesta por el tribunal, sin que haga falta emitir juicio sobre aquella parte del recurso que plantea la necesidad de establecer la conducta con la que obró la parte a la que se le impone la condena en costas.

Prospera el cargo de apelación. Conclusión: 6- Por lo razonado en precedencia, la Sala reitera que, para los periodos de 2013, el término con el que contaba la UGPP para ejercer la potestad de gestión tributaria de los aportes al SPS era de cinco años, contados a partir del vencimiento del plazo para declarar. Asimismo, se precisa que la exigencia de correspondencia prevista en el artículo 711 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), no restringe la facultad de revisión de la Administración a los datos consignados en las declaraciones, sino que implica que la liquidación oficial debe fundarse en los mismos hechos propuestos en el acto preparatorio.

Además, se reitera que la demandada es competente para clasificar pagos como salario con miras a establecer los rubros que hacen base para los aportes al SPS. Finalmente, se advierte que la condena en costas procede sin consideración a la conducta de las partes, pero está sujeta a que una de ellas resulte vencida en el pleito y a la prueba de su causación. Con arreglo a esas pautas, la Sala modificará los ordinales segundo y cuarto de la sentencia apelada, para declarar en firme las autoliquidaciones de aportes de los periodos de enero a abril de 2013 y para levantar la condena en costas que le impuso el tribunal a la demandada.

En lo demás, se confirmará la sentencia apelada. Costas 7- Atendiendo al criterio fijado por la Sección, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, con fundamento en lo establecido en el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 76001-23-33-000-2020-01227-01 (29611) Demandante: Ingenio Providencia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 FALLA 1.

Modificar los ordinales segundo y cuarto de la sentencia apelada, los cuales quedarán así: Segundo: A título de restablecimiento del derecho ordénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP realizar una nueva liquidación, excluyendo los ajustes de enero a abril del año 2013, y sustrayendo del ingreso base de cotización de los demás periodos los siguientes rubros no constitutivos de salario: auxilios no constitutivos de salario (anteojos, de defunción, fondo mutuo); auxilios educativos trabajadores (educación primaria, educación secundaria, educación superior, beca universitaria trabajador, beca secundaria hijo); bonificaciones trabajadores (pago único, pensionados, escoltas, retiro); prima extralegal (otros pagos no detallados); auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal; bonificación plan de retiro; y otros pagos no detallados en nómina, para cada uno de los trabajadores de la sociedad por no integrar el IBC, conforme las consideraciones expuestas.

Como consecuencia de las anteriores órdenes, la UGPP debe reliquidar la sanción por inexactitud impuesta en el acto demandado. Cuarto: Sin condena en costas en primera instancia. 2. En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclaro voto Este documento fue firmado electrónicamente.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador