Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00726-00 (4097-2021) (REV) Accionante: Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional Demandado: Ana Milena Aramburo Méndez Temas: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Presupuestos de configuración ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1.La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032 presentada por la Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional en contra de la sentencia de 19 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 76001333100820110041200/01.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial 2.1.1. La demanda3 2.La señora Ana Milena Aramburo Méndez, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo contra la Universidad Nacional, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.

Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 El recurso se presentó el 2 de agosto de 2018(f. 271 del cuaderno 1 del expediente) de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 De acuerdo con las sentencias de primera y segunda instancia visibles a folios138 y siguientes y 162 y siguientes del archivo 02 contenido en el índice 03 de Samai.

Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • La nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 0404 de 21 de noviembre de 2008, mediante el cual la Caja Nacional de Previsión de la Universidad Nacional reconoció la pensión de jubilación de la señora Ana Milena Aramburo Méndez y 003 de 20 de enero de 2009 que resolvió el recurso de reposición contra dicha decisión y la confirmó la su totalidad. • Para restablecer el derecho, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, tomando todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios y aplicando una tasa de remplazo del 75%. • Así mismo, solicitó la indexación de las sumas adeudadas conforme al índice de precios al consumidor, lo anterior de acuerdo con el artículo 178 del CPACA y al pago de los intereses de mora de conformidad con el artículo 177 del CCA. 1.1.2 Hechos relevantes. 3.

La señora Ana Milena Aramburo Méndez nació el 22 de septiembre de 1953. Prestó sus servicios en la Universidad Nacional de Colombia, en donde se desempeñó como secretaria ejecutiva 50408PCA en el periodo comprendido entre el 1. ° de septiembre de 1979 y el 30 de diciembre de 2008. 4. Cumplió 55 años el 22 de septiembre de 2008, fecha para la cual acreditaba 29 años de servicio. 5.

Mediante Resolución CPS 0404 de 21 de noviembre de 2008, la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación, que fue liquidada aplicando el 75% del IBL del promedio de los últimos 10 años de servicio de conformidad con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 6.

Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto en la Resolución CPS -003 de 20 de enero de 2009, en donde se confirmó dicha resolución en su totalidad. 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación 7. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocen los artículos 1. °, 2. °, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 33 y 62 Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 1985; 100 de 1993; 640 de 2001; 1258 de 2009; los Decretos 1045 de 1978 y 1716 de 2009. 8.

Como concepto de violación señaló que los actos acusados desconocen el precedente establecido en la sentencia de 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, que establece la interpretación que se debe dar a la Ley 33 de 1985, pues según esta, su pensión de vejez debió liquidarse con el 75% de lo devengado durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante dicho periodo, lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en dicha ley y el Decreto Ley 1045 de 1978. 2.1.4.

Sentencia de primera instancia 4 9. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, mediante providencia de 18 de junio de 2013, declaró la nulidad parcial de los actos acusados y concedió las súplicas de la demanda. 10. Para tal efecto, señaló que la demandante era beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, de acuerdo con dicha disposición, la liquidación debió efectuarse de conformidad con la Ley 33 de 1985, por resultar más benéfica para la demandante. 11.

En consecuencia, ordenó a la Universidad Nacional -Fondo Pensional- a reliquidar la pensión de la señora Aramburo Méndez teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, esto es, además de los factores ya reconocidos, las primas de servicios y de vacaciones, el quinquenio, la bonificación bienestar universitario, el subsidio de alimentación y el auxilio de transporte, lo anterior en atención al precedente fijado en la sentencia de 4 de agosto de 2010. 12.

Así mismo, consideró que no había lugar a aplicar la prescripción trienal del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 13. De otra parte, autorizó a la Universidad Nacional de Colombia a efectuar los descuentos sobre los factores cuya inclusión se ordenó en la reliquidación, sobre los cuales no se hubiesen realizado, así como la indexación de las sumas adeudadas de conformidad con el IPC certificado por el DANE. 4 Folio 138 y siguientes del archivo 02 contenido en el índice 03 de Samai.

Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.1.5. Recurso de apelación 5 14. Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el que reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda e indicó que la pensión de la demandante no debió reconocerse teniendo en cuenta todos los factores devengados durante el último año de servicios. 15.

Sostuvo que “la bonificación por bienestar universitario”, al igual que otros factores como “el quinquenio”, “las vacaciones del periodo”, “la bonificación especial por recreación”, “bienestar universitario” y los “ajustes de prima de servicios por retiro”, “de prima de navidad por retiro” y “ de quinquenio por retiro” son de carácter extralegal, creados por el Consejo Superior Universitario mediante Acuerdos 57 de 1978 y 005 de 1998 y que algunos de ellos son reconocidos en razón al retiro del servicio, por lo que no constituyen factor salarial. 16.

En ese sentido, solicitó a la Sala revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, pues los actos acusados se expidieron dando cumplimiento a las leyes 100 de 1993 y 33 de 1985. 2.1.6. Sentencia objeto de revisión 6 17. El Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá dictó sentencia de segunda instancia el 19 de septiembre de 2016, en la cual, modificó la providencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali el 18 de junio de 2013 con los siguientes argumentos: 18.

Como fundamento de su decisión invocó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y, con base en ella señaló que la interpretación que debía darse a la Ley 33 de 1985, es que esa norma no contiene una lista taxativa de factores a tener en cuenta en la liquidación pensional, y, por tanto, debe entenderse como salario para efectos de la misma todo aquello que recibe el empleado como contraprestación directa por el servicio. 19.

En ese orden, precisó que, durante el último año de servicios, la actora 5 De acuerdo con la sentencia de segunda instancia visible a folio 162 y siguientes del archivo 02 contenido en el índice 03 de Samai. 6 Folio 162 y siguientes del archivo 02 contenido en el índice 03 de Samai. Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 devengó un “ajuste al quinquenio por retiro” no el “quinquenio o bonificación especial” por lo cual excluyó dicho factor de la reliquidación. Así mismo, señaló que no se reconocería la “bonificación de bienestar universitario, pues esta no es de creación legal, ya que se creó mediante Acuerdo 005 de 1998 y por tanto no puede ser incluida. 20.

En consecuencia, modificó la orden de reliquidar de la pensión de la señora Ana Milena Aramburo Méndez y precisó que la misma debió reconocerse en cuantía del 75% con el promedio de los factores devengados durante el último año de servicios, esto es, la asignación básica, las primas de servicios, de navidad, de vacaciones, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte y las incapacidades cuando hayan hecho parte del salario. 2.1.7.

La acción especial de revisión 7 21. La Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere según la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 22.

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: i) Declarar fundado el recurso extraordinario de revisión y en consecuencia, infirmar la sentencia del 19 de septiembre de 2016, notificada por edicto el día 24 de octubre y desfijado el 26 de octubre de 2016, emitida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá mediante la cual se confirmó, modificó y adicionó la sentencia de 18 de junio de 2013 emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cali, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 6001333100820110041200. ii) Revocar la providencia de 26 de julio de 2016 (sic) dictada por el Juzgado 7 Folio 2 y siguientes del archivo 02 contenido en el índice 03 de Samai.

Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 6001333100820110041200, en la que se declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó la reliquidación de la pensión del mencionado señor (sic) con un 75% de la totalidad de lo devengado en el último año de servicio. iii) Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, debe ordenar a la Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional, proferir la nueva liquidación de la pensión de vejez de la señora Ana Milena Aramburo Méndez, tasando el IBL con el promedio de los últimos diez años de servicio de esta.

Lo anterior, aplicando los pronunciamientos de la Corte Constitucional en las providencias, C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018 y la del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. Disminuyendo el monto de la mesada pensional que le fue reliquidada. iv) Que se ordene a la señora Ana Milena Aramburo Méndez a la devolución, pago o compensación de los mayores valores pagados por concepto de pensión como consecuencia de las anteriores providencias 23.

Para fundamentar ambas causales de revisión la UNIVERSIDAD NACIONAL -FONDO PENSIONAL- sostuvo que la señora Ana Milena Aramburo Méndez no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por ello, su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores de cotización establecidos taxativamente en los Decretos 1158 de 1994. 24.

Estimó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado. 25. Adicionalmente, señaló que la mesada obtenida como resultado de la reliquidación ordenada por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá ascendía a $949.718 y en realidad debería corresponder a $789.750, con lo cual estimó que se estaba causando un detrimento patrimonial al tesoro público.

Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.1.8. Contestación 26. La señora Ana Milena Aramburo Méndez fue notificada personalmente de la admisión de la acción de revisión el 18 de noviembre de 2022, como se advierte en el índice 11 de SAMAI, sin embargo, no contestó la demanda. 27.

El apoderado del Ministerio Público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA, norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

Igualmente, corresponde conocer a la Sección Segunda, según el art. 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2. Oportunidad 29. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 20038, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 30. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, que en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a 8 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 31.

En este caso, la solicitud de revisión se presentó en tiempo, toda vez que, la decisión judicial de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 19 de septiembre de 20169, y el escrito de revisión se radicó en la Secretaría de la Corporación el 10 de noviembre de 2021.10 32. Teniendo en cuenta que como consecuencia de la pandemia por COVID- 19 se interrumpieron los términos judiciales desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio de 2020, la Sala considera que la solicitud de revisión se presentó en tiempo, pues se presentó dentro del término de los 5 años indicado anteriormente. 3.3.

Problema jurídico 33. En este caso deberá verificar la Sala si la sentencia de 19 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional a reliquidar la pensión de jubilación de la señora Ana Milena Aramburo Méndez con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la totalidad de los factores salariales de ley devengados durante dicho periodo, es decir, la asignación básica, las primas de servicios, de navidad, de vacaciones, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte y las incapacidades cuando hayan hecho parte del salario. 34.

Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a las causales mencionadas, relacionadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 9 Folio 132 y siguientes del archivo 02 contenido en el índice 03 de Samai. 10 Índice 4 de Samai. Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.4.

La acción especial de revisión y las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 35. La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA11 (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada12, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 36.

Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se considera precisamente como una acción especial13, con algunas diferencias referidas a su finalidad y la legitimación en la causa por activa. De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de 11 Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 13 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala).

Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia14 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado15, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 37.

En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 200316 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 38.

Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016, señaló que «[…] como quiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero».

Por ello, se advierte que la Universidad Nacional de Colombia, cuenta con legitimidad para interponer la presente acción especial de revisión. 3.5. Análisis de la Sala 39. Las causales alegadas por la Universidad Nacional -Fondo Pensional- son las contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que señala: 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UNIVERSIDAD NACIONAL -FONDO PENSIONAL--.

Demandado: José Efraín Mora Sánchez-. Admite acción de revisión. 16 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.5.1.

En cuanto a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 40. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso. En relación con esta causal, es claro que la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición. 41.

En este caso, la Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional cuestiona la sentencia de 19 de septiembre de 2016, proferida el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá, que confirmó la orden de reliquidación pensional a favor de la señora Ana Milena Aramburo Méndez para lo cual se fundamentó en la violación al debido proceso, toda vez que en su parecer la pensión debió determinarse conforme a las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985. 42.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión de esta Corporación precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 43.

Como se advierte, ninguno de los argumentos empleados por la Universidad Nacional -Fondo Pensional-para fundamentar el cargo de violación del derecho fundamental al debido proceso, se refieren al desconocimiento de las garantías citadas por parte de la autoridad judicial al proferir la sentencia judicial que se revisa. Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 44.

Por el contrario, los argumentos esbozados por la entidad están dirigidos a cuestionar la interpretación adoptada por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá en relación a la aplicación del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, asunto que no guarda relación con la violación al debido proceso, pues no se alega el desconocimiento al juez natural o competente, ni que se ignoraron las normas procesales correspondientes o que se omitió algún aspecto del derecho de audiencia y defensa en los términos ya indicados.

En ese sentido, la Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.2. En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 45.

Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente17 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa18 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones19, en especial, el principio de solidaridad20 y equilibrio financiero. 46.

Frente a esta causal, el apoderado de la Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional estimó que es errónea la interpretación efectuada por el Ad quem, frente al régimen de transición contenido en el artículo 36 la Ley 100 de 1993 y su aplicación al caso de la señora Ana Milena Aramburo Méndez quien es beneficiaria del mismo, tiene derecho a que se apliquen las prerrogativas de la transición según las cuales, se le debe liquidar la pensión con el promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, con inclusión de los factores salariales sobre los cuales cotizó y que se encuentran contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 47.

Para el análisis de esta causal, el juez debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 11001- 03-15-000-2016-02022-00. 18 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. 19 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 20 Ratio o razón de ser de la seguridad social Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. 48.

La Sala observa que entre los planteamientos expuestos en la acción se encuentra la afectación al patrimonio público, pues se indicó que existe un aumento considerable en el monto en que se reconoció la pensión de la señora Aramburo Méndez respecto del que debió liquidarse, toda vez que en un principio correspondió a $789.750, y al dar cumplimiento de la providencia objeto del recurso la pensión ascendió a un monto de $949.718. 49.

Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. 3.5.2.2.

Caso concreto 50. Para la Sala, esta causal no se encuentra configurada en el presente asunto por los siguientes motivos: 51. En primer lugar, es necesario precisar que en este caso no se discute que a la señora Ana Milena Aramburo Méndez le sea aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tal como lo señaló la Universidad Nacional de Colombia- Fondo Pensional en la solicitud de revisión y las providencias judiciales cuestionadas. 52.

Revisado el expediente se observa que nació el 19 de septiembre de 1953 como lo indica la copia de la cédula de ciudadanía, que obra a folio 66 contenido en el índice 03 de Samai. 53. Así mismo, se encuentra demostrado que laboró en la Universidad Nacional de Colombia – Sede Palmira desde el 1. ° de septiembre de 1979 hasta 30 de diciembre de 2008, ocupando el cargo de técnico en estadística, según el certificado 365 expedido por la secretaría ejecutiva 50408 PCA visible a folio 88 contenido en el índice 03 de Samai. 21 54.

De lo anterior se concluye que el 1 de abril de 1994, fecha en la que entró en 21 Archivo 02 contenido en el índice 03 de Samai. Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 vigor la Ley 100 de 1993 para los empleados del nivel territorial, la señora Ana Milena Aramburo Méndez tenía 29 años, 3 meses y 29 días de servicio y 40 años de edad. 55.

Adicionalmente la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la señora Ana Milena Aramburo Méndez bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial (septiembre de 2016), esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios (2008), en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: la asignación básica, las primas de servicios, de navidad, de vacaciones, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte y las incapacidades cuando hayan hecho parte del salario. 56.

Tales factores fueron efectivamente devengados por la señora Aramburo Méndez durante el citado interregno, tal como lo demuestra la certificación expedida por la jefe de personal de la Universidad Nacional de Colombia Sede Palmira, que obra a folios 313 del expediente.22 57. Ahora bien, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos 22 Índice 313 del expediente 76001333100820110041200 de Samai Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 58. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 59.

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 60.

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».

Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 61. La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 62.

Es necesario indicar que, si bien es cierto, actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 19 de septiembre de 2016, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya realizado con abuso del derecho, pues se señaló que se habría de adoptar la liquidación con base en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 de conformidad con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 63.

En ese orden de ideas, se recuerda que la sentencia de 28 de agosto de 2018 señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, tal y como ocurrió en este caso.23 64. Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, se advierte que, la sentencia que se revisa, proferida el 16 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Descongestión no hizo referencia a la sentencias de la Corte C- 258 de 2013 y SU- 230 de 2015, dictadas con anterioridad, sin embargo, justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación establecido el 4 de agosto de 2010. 65.

Cabe señalar que si bien para entonces, en la sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, la alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne la pensionada. 66.

Tal como lo señaló esa Corporación, el cambio jurisprudencial solo ocurrió, cuando se profirió la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, con ponencia del consejero César Palomino Cortés. 23.

Al respecto, ver: sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicado:05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020). Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 67. Finalmente, advierte la Sala que, si bien la Universidad Nacional de Colombia- Fondo de Pensiones manifestó que para calcular el IBL del pensionado debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; lo cierto es que no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular. 68.

A pesar de lo anterior, es necesario precisar que los factores salariales cuya inclusión se ordenó en la sentencia revisada, se encuentran señalados en el Decreto 1045 de 1978, esto es la asignación básica, las primas de servicios, de navidad, de vacaciones, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación y, el auxilio de transporte, o, generaban el pago de aportes en el sistema de seguridad social, como es el caso de las incapacidades médicas al tenor de lo señalado en el Decreto 1406 de 1999,24 artículo 40 compilado por el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, pues, en efecto, durante las incapacidades médicas de origen común persiste el deber de continuar realizando los aportes al sistema de seguridad social en materia de salud y pensión, cuyas condiciones dependerán de si es por enfermedad común o enfermedad laboral lo cual no se discute en el presente proceso. 69.

De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso no se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Universidad Nacional -Fondo Pensional-. 3.6. Condena en costas 70. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho25, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso26 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de 24 “Por medio del cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del registro único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho sistema y se dictan otras disposiciones” 25 Artículo 361 del Código General del Proceso. 26 Artículo 171 No. 4 en conc.

Art. 178 ib. Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 apelación. 71. En atención a que la demanda fue presentada el 10 de noviembre de 2021, como se advierte en el índice 4 de Samai, debe darse aplicación al artículo 188 del CPACA, previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, norma que disponía lo siguiente: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» 72.

Ahora bien, no se puede atender únicamente a la naturaleza jurídica de la entidad accionante para colegir que debe eximírsele de la imposición de condena en costas, como bien lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 1999. 73. En esta línea, debe atenderse a las previsiones del artículo 365 del CGP, norma aplicable en virtud del mismo artículo 188 en mención, en cuyos numerales 1. ° y 8. ° dispone: «1.- Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8.- Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.» 74. En el sub lite se advierte que la señora Ana Milena Aramburo Méndez no compareció al proceso, razón por la cual no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia de 19 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá a través de la cual se modificó la providencia de 18 de junio de 2013 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76-001-33-31-008-2011-00412-00 de Radicado:11001-03-25-000-2021-00726-00(4097-2021) (REV) 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.