Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Temas: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho / Determinación del impuesto efecto plusvalía / Defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA ______________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud de tutela formulada por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital1, en ejercicio de la solicitud de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud2 La UAECD promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 23 de marzo de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000233700020170097301.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) La Fiduciaria Bogotá S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda en contra de la UAECD, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos con los que se le liquidó el impuesto por efecto plusvalía por capacidad predial causado en las 1 En adelante UAECD 2 Ver índice 2 de SAMAI.

Archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) Nr oActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD zonas o subzonas que hacen parte del tratamiento de renovación urbana, se determina el monto de la participación y se dictan otras disposiciones. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante sentencia del 8 de mayo de 2020 negó las pretensiones de la demanda.

En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la sentencia del 23 de marzo de 2023 revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, accedió a las súplicas de la demanda al considerar que la parte demandante no es sujeto pasivo del impuesto por efecto plusvalía. iv) En relación con esa decisión, la parte demandante consideró que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política, por las siguientes razones: - La decisión de la corporación judicial demandada aplicó una regla de unificación que era improcedente al debate planteado, pues allí no se discutía el hecho generador de la participación en plusvalía, sino el momento de su exigibilidad. - Se aplicó de forma retroactiva la sentencia de unificación 2020CE-SUJ4-006 del 3 de diciembre de 20203, la cual no regía para la época de los hechos.

Situación que desatendió el criterio de temporalidad que se fijó en la sentencia del 4 de septiembre de 20174 para la aplicación hacia futuro de los cambios de precedentes e incluso la posición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que, al parecer de la parte demandante, también proscribe la resolución de casos a partir de modificaciones jurisprudenciales ocurridas con posterioridad a los hechos sometidos al juicio. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]

PRIMERO: Que se DECLARE que la providencia del 23 de marzo de 2023, proferida por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO, con ponencia del señor Consejero WILSON RAMOS GIRÓN, bajo el radicado No. 25000-23-37- 000-2017-00973-01, incurrió en el defecto “Violación directa de la Constitución” por vulnerar el derecho fundamental al debido proceso, en la medida que se desconoció la cláusula de Estado de Derecho y el principio de confianza legítima. 3 CP Julio Roberto Piza.

Expediente. 23540 4 CP Jaime Eduardo Santofimio Gamboa, expediente 57279, También mencionó a apartes citados por el CP Martín Bermúdez Muñoz, en la sentencia del 14 de septiembre de 2022, expediente 63339 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD SEGUNDO: En consecuencia, se AMPAREN los derechos fundamentales al debido proceso de la UAECD, transgredidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de la tutela.

TERCERO: Que se DEJEN SIN EFECTOS la providencia del 23 de marzo de 2023, proferida por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO, con ponencia del señor Consejero WILSON RAMOS GIRÓN, bajo el radicado No. 25000-23-37- 000-2017- 00973-01 y se ordene a dicha autoridad para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, profiera un fallo en remplazo, en el que se resuelva el caso en concreto sin violar los derechos fundamentales al debido proceso de la UAECD. […]».

(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A5 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva al no tener aptitud procesal para responder por las pretensiones de la demanda, en tanto no están dirigidas contra el fallo de primera instancia. 1.2.2.

El Consejo de Estado, Sección Cuarta,6 pidió que se declare la improcedencia de la solicitud de tutela, ya que no cumple los requisitos generales de procedencia o, en su defecto, se nieguen las súplicas de la demanda, debido a que no se advierte la vulneración de un derecho fundamental ni la incursión en los defectos alegados. 1.2.3.

La Fiduciaria Bogotá S.A.,7 rindió informe en el que afirma que no se cumplieron los requisitos de procedibilidad específicos, ni se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que viabilice el amparo de forma transitoria. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por 5 Ver índice 11 de SAMAI. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_ANEXO20230257900(.pdf) NroActua 11» 6 Ver índice 12 de SAMAI. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_LORENACARMO(.pdf ) NroActua 12» 7 Ver índice 14 de SAMAI.

Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_RV_PRONUNCIAMIENTO(.zip ) NroActua 14» 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,8 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado9 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.10 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,11 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 8 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000- 2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD Ahora bien, la Corte Constitucional12 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,13 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.14 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Consejo de Estado, Sección Cuarta, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la UAECD con ocasión de la sentencia del 23 de marzo de 2023, a través de la cual revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones de nulidad del acto de determinación del impuesto del efecto plusvalía y el hecho generador, formuladas en su contra, con lo cual incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2.

Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto15. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta16, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.

El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.

Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales17. 2.4.3. Desconocimiento del precedente Por su parte, alegó que se incurrió en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado18 según el cual, en el campo de la medicina, se ha de 15 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 16 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 17 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 18 Al respecto, citó sentencias de: 31 de agosto de 2006, exp. 15772; octubre 3 de 2007, exp. 16402; 23 de abril de 2008, exp. 15750; 1 de octubre de 2008, exps. 16843 y 16933; 15 de octubre de 2008, exp. 16270; 28 de enero de 2009, exp. 16700; 19 de febrero de 2009, exp. 16080; 18 de febrero de 2010, exp. 20536; 9 de junio de 2010, exp. 18683; 25 de febrero de 2009, exp. 17149 y de 11 de febrero de 2009, exp. 14726. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD aliviar la carga del demandante en el sentido de que no exige plena prueba del nexo causal, sino que permite aportar pruebas indirectas que lleven al juez a inferir la causa del daño. En este punto, en cuanto al desconocimiento de precedente alegado se recuerda que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que le corresponde a los jueces respetar los precedentes de las altas cortes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.

Además, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad en las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada en su mayoría por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídico relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.

El valor jurídico del precedente implica entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, y que estas sean de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.

De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Por último, eventos en los que se evidencia una incongruencia en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de su obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.

En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, para lo cual corresponde identificar los precedentes relevantes; de suficiencia, esto es, dar a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisar por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y que, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente. 2.4.4.

Violación directa de la Constitución Política 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD Se recuerda que fue concebida, en un principio, como un defecto sustantivo, el cual se consolidó como un requisito de procedencia específico autónomo a partir de las sentencias T-949 de 2003 y C-590 de 200519 de la Corte Constitucional.

Posteriormente el Alto Tribunal de lo Constitucional, en sentencia SU-069 de 2018, señaló que esta causal se configura «a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4 de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados», el cual puede configurarse por dos hipótesis20: La primera se refiere a que no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual puede suceder en tres supuestos, cuando en la solución del caso (a) se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;

(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. La segunda, se presenta cuando se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución Política, es decir, que no se aplica la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 constitucional cuando exista incompatibilidad con las disposiciones legales. 2.4.5.

Caso concreto La UAECD acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la sentencia proferida el 23 de marzo de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la cual revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, accedió a las súplicas de nulidad del acto de determinación del impuesto del efecto plusvalía y el hecho generador respecto de la Fiduciaria Bogotá S.A. Lo anterior, en tanto, a su parecer, la referida decisión judicial incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, los cuales se analizarán de manera conjunta en atención a que todos se dirigen a cuestionar la aplicación de una regla de unificación 19 Pese a lo anterior, en la Sentencia T-086 de 2007 la ausencia de motivación, el desconocimiento del precedente y la violación directa de la Constitución Política se tratan como parte integrante del defecto sustantivo; y, en la Sentencia T-178 de 2012 sucede lo mismo en relación con los dos primeros defectos.

En otras providencias, por su parte, se abordó este aspecto desde la violación de una norma, situación de la cual se derivó que podían configurarse tres vicios: defecto sustantivo, defecto orgánico y defecto procedimental [Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-701 de 2004]. 20 Sobre el particular, consultar la sentencia T-888 de 2010. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD fijada en la jurisprudencia del Consejo de Estado con posterioridad a la situación estudiada en el caso concreto relacionada con el hecho generador de la participación en plusvalía, lo cual desatendió el criterio unificado de temporalidad para la aplicación hacia futuro de los cambios de precedentes.

De tal manera, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado en sede de tutela, esta Sala de decisión observa que el estudio en segunda instancia estuvo delimitado por el recurso de apelación que interpuso la Fiduciaria Bogotá S.A., sujeto pasivo de los actos administrativos por medio de los cuales se determinó por segunda vez la participación en plusvalía para sus predios, pese a que con anterioridad se le había fijado esa obligación tributaria (pero en un menor valor) bajo la acción urbanística de mayor aprovechamiento del uso del suelo que le otorgó el Decreto 562 de 2014; así que alegó que estos actos revocaron uno particular sin su consentimiento (artículo 97 del CPACA) y, en todo caso, el englobe que hubo sobre sus predios no era generadora de la participación en plusvalía como se consideró en los actos acusados.

De otro lado, la UAECD, quien era la parte demandada en el proceso ordinario examinado, sostuvo en su defensa que se trataba de un nuevo hecho generador el que dio lugar a determinar la participación en plusvalía en los actos allí demandados, ya que hubo englobe de los predios y ello significó incrementar el plusvalor sobre el que debía participar el distrito.

Así, en la decisión judicial cuestionada, se observa que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, concluyó que el acto que determina la participación en plusvalía debe atender al hecho generador y este último solo comprende las acciones urbanísticas fijadas en el artículo 74 de la Ley 388 de 199721. Respecto a la regla jurídica aplicable, consideró en su providencia: «[…] De esta forma, el acto que determina la participación en plusvalía atenderá al hecho generador del plusvalor el cual solo puede obedecer a los tipos de acciones urbanísticas señaladas en el artículo 74 ídem (artículo 3.° del Acuerdo 118 de 2003).

Al respecto, la Sala puntualizó mediante la regla nro. 1 de unificación que el hecho generador de la participación en plusvalía solo puede corresponder a las acciones urbanísticas de la norma ya indicada, por lo que las actuaciones urbanísticas como 21 ARTICULO 74.

HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen.

Son hechos generadores los siguientes: 1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.” 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD son las solicitudes de licencias urbanísticas y el englobe de predios no son compatibles con la definición de acción urbanística, el primero porque se trata de un momento de exigibilidad y no de causación de la obligación y el segundo, como lo sostienen precedentes de la corporación (sentencias del 05 de noviembre de 2020, exp. 21665, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez; y del 03 de diciembre de 2020, exp. 22924 y 23540, CP: Milton Chaves García y Julio Roberto Piza Rodríguez), obedece a la necesidad que tenga un particular en el desarrollo de un proyecto inmobiliario de integrar los predios en los que lo ejecutaría, sin que ese hecho corresponda a una decisión de la autoridad territorial que dé nacimiento a una acción urbanística, porque el incremento de la edificabilidad -entendida como causal de un mayor aprovechamiento- estaría dada por la iniciativa de un particular y no de quien regula el ordenamiento territorial, además de que un entendimiento que califique los englobes como acciones urbanísticas implicaría que estos son generadores del derecho del municipio a participar de plusvalores en zonas y subzonas en las cuales la normativa territorial no ha fijado autorizaciones ya sea para «destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen» (artículo 74 ibidem).

En ese orden, el incremento del valor de la tierra como resultado de actuaciones particulares o del resultado de los efectos en la especulación del mercado inmobiliario en el precio del metro cuadrado no configuran hechos generadores de participación en plusvalía, en la medida en que no se subsume en la definición de acción urbanística de la Ley 388 de 1997. […]» Para arribar a tal conclusión, se fundamentó en el estudio del marco jurídico aplicable y el criterio fijado en la sentencia de unificación del 3 de diciembre de 202022, respecto al hecho generador del efecto plusvalía y su exigibilidad, previsto en el Acuerdo 118 de 2003 emitido por el Concejo Distrital de Bogotá, en consonancia con el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, cuya regla adoptada fue la siguiente: «[…] Teniendo en cuenta que la variación en las posiciones de la Sala recae sobre la interpretación de lo que por autorización específica debería considerarse, en esta ocasión, la Sala unificará como regla de decisión ese aspecto, y fijará la consecuencia de tal entendimiento con respecto a la aplicación de la ley en el tiempo, así: 1.

A efectos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la autorización específica que configura el hecho generador de la participación en plusvalía es la acción urbanística, entendida en los términos del artículo 8.º ibidem, que permita la destinación del predio a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, en los eventos señalados en la disposición. La acción urbanística podrá estar contenida en los planes de ordenamiento territorial, o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan (art. 9 Ley 388 de 1997) e, incluso, se podrá generar una nueva acción urbanística en vigencia de un mismo plan.

La participación en plusvalía se causa siempre y cuando el ente territorial, previo a la acción urbanística, haya adoptado dicha exacción. 22 Proferida en el radicado 25000-23-37-000-2012-00375-02 (23540) 2020CE-SUJ-4-006, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, actor: FIDUCIARIA S.A. y otros, demandado: Secretaría Distrital de Planeación. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD 2.

La anterior regla jurisprudencial de unificación rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación. En consonancia con esta regla, la Sala puntualiza que la expedición de la licencia y los trámites de englobe, en tanto que no son acciones urbanísticas, corresponden al momento de exigibilidad de la participación en plusvalía. Es decir, tal como lo dispone el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 (antes y después de la modificación del Decreto Ley 019 de 2012), surgirá la exigibilidad de dicha obligación, previa liquidación, cuando: (i) el acto administrativo que lo liquide fije el plazo del momento de su pago, como puede suceder cuando se financian obras públicas con ese método de participación en el plusvalor (art. 87 ibidem);

(ii) ante la liquidación que surja para obtener la respectiva licencia llamada en su momento de urbanismo o de construcción y que con ocasión del Decreto 1469 de 2011, en concordancia con el Decreto Ley 019 de 2012, pasaron a denominarse licencias urbanísticas que podrán ser de urbanización, parcelación subdivisión, construcción e intervención y ocupación del espacio público, según sea el caso y de acuerdo con las normas que modifiquen dichas clases de licencias;

(iii) cuando haya transferencia de dominio del inmueble se podrá exigir el pago de la participación en plusvalía en los casos de las acciones urbanísticas establecidas en los numerales 1 y 3 del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, previa liquidación, y (iv) cuando las administraciones expidan títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo y estos sean adquiridos, el momento de la exigibilidad de la deuda estará atado a las situaciones previstas en el artículo 88 y siguientes de la Ley 388 de 1997. […]» (Subrayado fuera del texto).

Así las cosas, de cara a los argumentos de inconformidad planteados por la parte demandante en el presente asunto, es pertinente resaltar que la sentencia 2020CE-SUJ-4-006 estableció que la regla de unificación adoptada «rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación», de tal manera, bajo ese criterio de temporalidad, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, aplicó la decisión al asunto controvertido en el proceso ordinario cuestionado, esto es, con efectos frente a lo que aún estaba en discusión y no retroactivos; sin que resulte procedente acudir a otros criterios jurisprudenciales de temporalidad, como mal lo pretende la parte demandante.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02579-00 Demandante: UAECD En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de la UAECD, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador