Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS Demandados: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Contra sentencias que declararon pérdida de investidura, por evidenciarse que el demandado incurrió en conflicto de intereses en la discusión y aprobación de exención de impuesto predial unificado.

Relevancia constitucional por argumentos reiterados. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Bernardo Alejandro Guerra Hoyos contra la Sección Primera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 4 de mayo de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Bernardo Alejandro Guerra Hoyos pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido, que estimó vulnerados por las sentencias del 21 de marzo de 2019 y del 15 de diciembre de 2021, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado.

En consecuencia, propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: PRIMERA. Se declaren probadas las causales especiales de procedencia de la tutela (generales y específicas), sobre la decisión que dio origen al cargo de perdida de investidura por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Consejo de Estado dentro de los radicados 05001233300020180234500 y 05001233300020180234501 respectivamente, a saber: “DECRÉTASE la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA del Concejal de Medellín (Ant.), señor BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS, identificado con la Cédula de Ciudadanía número […], de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva de este proveído, por el período constitucional 2016 / 2019, reconociéndose la prosperidad a la causal consistente en la vulneración del Régimen de Conflicto de Intereses, al haber intervenido decisivamente desde su curul en el cabildo de Medellín, para que se aprobara una exención tributaria en favor de los damnificados de la constructora CDO, siendo uno de tales beneficiarios la propia hija del Concejal BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS” SEGUNDA.

Como consecuencia de lo anterior, declare la invalidez y se deje sin efectos, el cargo enrostrado al Dr. Bernardo Alejandro Guerra Hoyos, en el expediente identificado con el radicado 05001233300020180234501, tutelando el derecho fundamental al debido proceso y aquellos otros que de manera directa o indirecta resulten amenazados, violados y/o vulnerados, con el objeto de discusión. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Hechos: Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Jorge Hugo Elejalde López interpuso demanda de pérdida de investidura contra el concejal de Medellín Bernardo Alejandro Guerra Hoyos, por haber incurrido en: (i) violación de los topes máximos de financiación de las campañas (artículos 109 de la Constitución Política y 26 de la Ley 1475);

(ii) violación del régimen de incompatibilidades y de conflicto de intereses (numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 y el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617), e (iii) indebida destinación de recursos públicos (numeral 3° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de 2000). 2.2. Por sentencia del 21 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió lo siguiente: PRIMERO.- DECRÉTASE la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA del Concejal de Medellín (Ant.), señor BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS, identificado con la Cédula de Ciudadanía número […] de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva de este proveído, por el período constitucional 2016 / 2019, reconociéndose la prosperidad de la causal consistente en la violación de los topes máximos de financiación de la campaña del Concejal BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS, con fundamento en el cúmulo de razones explicadas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- No se decreta la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA por la causal consistente en que el Concejal accionado vulneró el régimen de conflicto de intereses, por el cargo consistente en haber intervenido ante el Concejo Municipal de Medellín para que contratara a unas personas para que prestaran servicios en su unidad de apoyo en el Concejo de Medellín, siendo estas personas integrantes del Comité Directivo de la Corporación Centro de Estudios por Medellín, en tanto no se demostró que ellos personalmente hubieran financiado económicamente la Campaña electoral del Concejal en el año 2015, para el período constitucional 2016/2019, todo ello de conformidad con las explicaciones vertidas en el cuerpo de esta providencia. TERCERO.- No se decreta la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA por la causal consistente en haber incurrido en una INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS, examinada en esta providencia, de conformidad con las explicaciones vertidas en la parte considerativa de esta sentencia1.

CUARTO. - No se decreta la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA, por la causal de incompatibilidad prevista por el numeral 4° del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, toda vez que no se demostró el supuesto de hecho de la norma consistente en celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas que sean contratistas del municipio de Medellín2.

QUINTO. No se decreta la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA, por la causal consistente en el desconocimiento del régimen de conflicto de interés, por la intervención del Concejal en la aprobación de la sobretasa ambiental, para el Área Metropolitana del Valle de Aburrá3. SEXTO.- DECRÉTASE la PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA del Concejal de Medellín (Ant.), señor BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS, identificado con la Cédula de Ciudadanía número […], de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva de este proveído, por el período constitucional 2016 / 2019, reconociéndose la prosperidad a la causal consistente en la vulneración del Régimen de Conflicto de Intereses, al haber intervenido decisivamente desde su curul en el cabildo de Medellín, para que se aprobara una exención tributaria en favor de los damnificados de la constructora CDO, siendo uno de tales beneficiarios la propia hija del Concejal BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS, con fundamento en el cúmulo de razones explicadas en las consideraciones del presente fallo4. 1 Decisión aprobada con 13 votos a favor. 2 Decisión aprobada con 9 votos a favor y 4 salvamentos de voto. 3 Decisión aprobada con 9 votos a favor y 4 salvamentos de voto. 4 Decisión aprobada con 9 votos a favor y 4 salvamentos de voto.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SÉPTIMO.- Una vez en firme esta sentencia, por la Secretaría de la Corporación, comuníquese la misma al señor Presidente del CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, y a los Señores Registrador Nacional del Estado Civil, Registrador Municipal del Municipio de Medellín (Ant.), Alcalde Municipal de Medellín, así como al Presidente del Concejo de Medellín (Ant).

Por la misma Secretaría, repórtese a la Procuraduría General de la Nación, la información pertinente para el respectivo registro de inhabilidades derivadas de la pérdida de investidura, para su inscripción en el sistema de información de registro de sanciones y causas de inhabilidad, SIRI. 2.3. La parte actora apeló y, por sentencia del 15 de diciembre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado dispuso lo siguiente:

PRIMERO: REVOCAR el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 21 de marzo de 2019 en cuanto decretó la pérdida de investidura del Concejal Bernardo Alejandro Guerra Hoyos por incurrir en violación de los topes máximos de financiación en su campaña electoral al Concejo Municipal de Medellín para el periodo 2016-2019 y, en su lugar, NEGAR la pretensión de pérdida de investidura por violación de los topes máximos de financiación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 21 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora explicó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad.

Que el asunto tiene relevancia constitucional, puesto que las decisiones cuestionadas son arbitrarias e ilegales, vulneran los derechos de los electores y desconocen las funciones de los concejales y el precedente en materia tributaria. Que fueron agotados los recursos disponibles en el proceso de pérdida de investidura. Que la tutela fue radicada en un término razonable, puesto que la sentencia de segunda instancia del proceso de pérdida de investidura fue notificada el 14 de enero de 2022.

Que el error tiene un efecto determinante, pues deriva en la pérdida de investidura. Que no son cuestionadas sentencias de tutela. 3.2. La parte actora sostuvo que las sentencias del 21 de marzo de 2019 y del 15 de diciembre de 2021, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrieron en los siguientes defectos: 3.3.

Sustantivo, por desconocimiento de las normas que regulan las funciones de los concejales y el impuesto predial unificado. Que la pérdida de investidura se sustentó en que se materializó la presunta vulneración del régimen de conflicto de intereses, toda vez que el demandante intervino en la aprobación de una exención tributaria en favor de los damnificados de la constructora CDO, pese a que entre dichos damnificados se encontraba su hija. 3.3.1.

Que la exención fue prevista en el artículo 268 del Acuerdo 066 del 2017, en los siguientes términos: «Contribuyentes exentos: se concederá la exención en el pago del impuesto predial unificado hasta el 31 de diciembre del año 2023 a los propietarios de los siguientes inmuebles: […] 15. Los bienes inmuebles establecidos en el Acuerdo 048 de 2015»5. 5 El artículo 1 del Acuerdo 048 de 201 se refiere a los siguientes inmuebles: 15.

Los inmuebles construidos y situados dentro de la jurisdicción del Municipio de Medellín que han sido evacuados temporal o definitivamente, acatando la recomendación técnica del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres –DAGRD-, por causas naturales imprevisibles, irresistibles y ajenas a sus propietarios o poseedores, cuando se aporte o demuestre por parte de los mismos, lo siguiente: a. Acta de demolición o evacuación levantada por la autoridad competente. b. La propiedad o posesión del bien objeto de la solicitud de exención, al momento de la evacuación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.2.

Que el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 señala que el conflicto de intereses ocurre «cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas». 3.3.3.

Que, por otra parte, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 indica que «no existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general». Que se trata de una norma que advierte que el conflicto de intereses debe derivarse de un beneficio directo y por ello era necesario evaluar si el concejal discutía asuntos de interés particular o de interés general. 3.3.4.

Que la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses no se configura, toda vez que el artículo 268 del Acuerdo 066 del 2017 se refirió en términos generales al impuesto predial unificado. Que el Impuesto predial unificado tiene un «sujeto pasivo indeterminado» y, por lo mismo, las exenciones siguen el mismo camino, esto es, también benefician a sujetos indeterminados. 3.3.5.

Que «si en el impuesto predial unificado, el sujeto pasivo de la obligación es indeterminado, la misma consideración se debe predicar para las exenciones tributarias, con lo que tampoco puede ser entendida con una destinación específica, o con el propósito de beneficiar a una persona en particular». Que, por ende, «es posible afirmar que los debates realizados por el concejal lo ubican en posición de igualdad a las de la ciudadanía en general, con lo que no existiría un conflicto de intereses ni real ni aparente». 3.4.

Desconocimiento del precedente fijado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que señala que el impuesto predial unificado es un gravamen de tipo real que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta. Que, en últimas, fue desconocido el carácter general que se predica de las normas que regulan el impuesto predial unificado. 3.5.

Violación directa de la Constitución Política, habida cuenta de que la declaratoria de perdida de investidura impacta de manera grave los derechos del señor c. La licencia de construcción, incluyendo lo relativo al cumplimiento de normatividad sobre retiros obligatorios de ríos y quebradas, con la prueba de la ubicación del inmueble en zona apta para la construcción, no declarada de alto riesgo por autoridad competente.

Si las causas que originaron la evacuación temporal o definitiva o la demolición, según el concepto técnico del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres –DAGRD-, están relacionadas con posibles acciones humanas no atribuibles a los propietarios o poseedores con calidad de personas naturales, la exención referida aplicará, además de lo consagrado en los literales b. y c. del inciso anterior, siempre que los propietarios o poseedores del bien evacuado: a. Hayan ejercido acciones legales en contra de los presuntos responsables de la afectación; b. No hayan recibido indemnizaciones respecto de las consecuencias dañinas producidas por el hecho que condujo a la situación de evacuación. c. No tengan relación parental, societaria, accionaria, de propiedad o laboral; con las empresas constructoras, con los titulares de las licencias de urbanización de los inmuebles evacuados ni con los presuntos causantes de la situación de evacuación. d. Se mantenga la orden de evacuación del bien objeto de la exención. Este beneficio podrá concederse hasta el 31 de diciembre de 2022, siempre y cuando se conserven las condiciones que dieron origen al mismo.

Parágrafo primero. En aplicación del principio irretroactividad de las normas tributarias, el presente beneficio tributario regirá a partir del periodo gravable 2016. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bernardo Alejandro Guerra Hoyos y de los ciudadanos que lo eligieron como concejal de Medellín. 4.

Trámite 4.1. Por auto del 5 de mayo de 2022, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación, en calidad de demandados, de los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Antioquia. Asimismo, en calidad de terceros con interés, fue ordenada la notificación de Jorge Hugo Elejalde López, que fue demandante en el proceso de pérdida de investidura. 4.2.

La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, según consta en el índice 11 de Samai. 5. Intervenciones 5.1. La Sección Primera del Consejo de Estado intervino, por conducto del magistrado ponente de la sentencia del 15 de diciembre de 2021. En síntesis, dijo lo siguiente: 5.1.1.

Que el asunto no tiene relevancia constitucional, por cuanto la demanda de tutela se sustenta en cuestionamientos que fueron propuestos en el proceso ordinario y que están resueltos en la sentencia del 15 de diciembre de 2021. Que en el proceso de pérdida de investidura se demostró que la aprobación del artículo 268 del Acuerdo 66 de 2017 beneficiaba a la señora Alejandra Guerra Lotero, hija del demandante. 5.1.2.

Que «los argumentos planteados en la solicitud de tutela controvierten la decisión adoptada por la Sección Primera en cuanto consideró que se probó la configuración de los elementos objetivos y subjetivos de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses por parte del señor Guerra Hoyos al participar y votar el proyecto que concluyó en la aprobación del numeral 15 del artículo 268 del Acuerdo núm. 66 de 2017, en la medida en que se probó la existencia de un interés directo, particular, actual e inmediato de un pariente del entonces Concejal, en primer grado de consanguinidad, que generó una colisión entre el interés público que representa su condición de concejal y el interés privado, propio o de las personas y en relación con su hija, la señora Alejandra Guerra Lotero, sin que se probara que el Concejal hubiere manifestado impedimento». 5.1.3.

Que no fueron debidamente interpretados los artículos 70 de la Ley 136, 48 (numeral 1°) de la Ley 617 y 13 y 14 de la Ley 44 de 1990, pues, en últimas, se evidenció que el demandante participó en la discusión y aprobación de una exención tributaria que benefició a su hija. Que «el pariente en primer grado de consanguinidad del Concejal tenía un interés directo, particular, inmediato y concreto en relación con el proyecto de acuerdo, situación que daba lugar a que el Concejal manifestara su impedimento y, por ello, se configuraron los supuestos del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura». 5.1.4.

Que no existe desconocimiento del precedente judicial, habida cuenta de que este caso no se refiere a la naturaleza del impuesto predial unificado. Que el demandante pretende que en un caso de pérdida de investidura se apliquen precedentes de naturaleza tributaria. Que, en todo caso, no se desconoció que el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre el valor del inmueble, sin Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración a la calidad del sujeto pasivo de la obligación ni de los gravámenes o deudas que pueda soportar. 5.1.5.

Que el demandante no fue claro en indicar los motivos por los que hubo violación directa de la Constitución Política. 5.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia hizo un recuento detallado del proceso de pérdida de investidura y manifestó que las decisiones adoptadas están debidamente justificadas y que fueron seguidas de manera estricta las garantías que componen el debido proceso. 5.3.

El señor Jorge Hugo Elejalde López adujo que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, puesto que el demandante se limita a cuestionar la interpretación razonablemente adoptada por las autoridades judiciales demandadas. Que «al leer el escrito de acción de tutela se denota claramente que el accionante lo que pretende es convertir una acción excepcional en una tercera instancia ordinaria, lo cual no está permitido y rompe con la naturaleza de la acción de tutela». 5.3.1.

Manifestó que el demandante pretende la aplicación de un precedente que no guarda identidad fáctica ni jurídica, por cuanto se refiere a pronunciamientos dictados en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza tributaria. 5.3.2. Dijo que, en todo caso, es claro que el demandante incurrió en conflicto de intereses, por cuanto participó en la discusión y aprobación de una exención que benefició a su hija.

Que también se evidenció que no manifestó el correspondiente impedimento. 5.3.3. Alegó que «la conclusión a la que arribó la Sección Primera del Consejo de Estado, confirmando el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, fue producto de un análisis juicioso de la normatividad sobre el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, así como la conducta gravemente culposa en que incurrió el exconcejal Guerra Hoyos y en ningún momento le fue vulnerado derecho alguno».

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 6 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»8. 2.

Planteamiento y respuesta al problema jurídico 2.1. En el sub lite, previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe verificar si la acción de tutela de la referencia cumple el requisito de relevancia constitucional. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1.

En ese sentido, la Corte Constitucional 9 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. 8 SU-573 de 2017. 9 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T- 505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T- 1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 10 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»11. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.3. La Sala considera que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora se limita a reiterar los argumentos que expuso en el proceso de pérdida de investidura y que fueron resueltos por las autoridades judiciales demandadas.

Si bien el demandante alegó la configuración de defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política lo cierto es que, en últimas, pretende que se reabra el debate sobre el contenido y alcance de la causal de conflicto de intereses. 2.3.1. En efecto, en el recurso de apelación formulado por el señor Guerra Hoyos contra la sentencia del 21 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se lee lo siguiente: […] debe establecer si se encuentra probado que (i) la generación de la exención tributaria es antagónica con los principios de justicia y equidad tributaria que se pretendieron lograr con dicha medida;

(ii) hubo un beneficio logrado que puede calificar de carácter particular, directo e inmediato en oposición a uno hipotético o aleatorio y (iii) al votar el Acuerdo 066 de 2017, el concejal BERNARDO ALEJANDRO GUERRA HOYOS quiso hacer prevalecer de manera especial los intereses económicos de su hija sobre los de la comunidad y el interés general […].

“[…] no existirá conflicto de intereses cuando se trate de asuntos que afecten al corporado en igualdad de condiciones que a la comunidad en general […] 11 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] no plantea un cúmulo cierto y específico de destinatarios, sino un marco hipotético dentro del que podrían estar incursos una determinada universalidad de personas al momento de su aprobación, pero dentro del que también estarían comprendidas otra serie de destinatarios indeterminados que, para la época de la aprobación de la norma no tendrían tal calidad, pero que hoy o en el futuro, podrían acogerse a dicho precepto siempre y cuando cumplieran una serie de requisitos establecidos en la norma, cuya ocurrencia no depende de la sola voluntad de los ciudadanos que podrían acogerse a la exención […] 2.3.2.

En el mismo sentido, la demanda de tutela indica lo siguiente: […] se analiza si una exención tributaria sobre el impuesto predial se trata o no de un asunto de interés general que exima de reproche a la conducta desplegada por Dr. Guerra hoyos en ejercicio de su función, como se analizará a continuación. […] Conforme lo dispuesto, es posible afirmar que el impuesto predial es un gravamen de los denominados reales, que recae directamente sobre el valor de los inmuebles, sin tener en cuenta los titulares del dominio o los poseedores. […] Partiendo de las consideraciones anteriores, es posible afirmar que los debates realizados por el concejal lo ubican en posición de igualdad a las de la ciudadanía en general, con lo que no existiría un conflicto de intereses ni real ni aparente. […] Es por todo lo anterior que se considera que los juzgadores yerran en la aplicación de la norma y del precedente, generando un defecto material o sustantivo, presentándose una decisión fundamentada en normas claramente inaplicables al caso concreto, determinando contrario a derecho, la existencia de un conflicto de intereses en la votación proferida por el entonces Concejal Bernardo Alejandro Guerra, pues la denominada exención tributaria, vertida en el Acuerdo 268 del Acuerdo 066 del 2017, tal y como se argumentó, no tiende a beneficiar a una persona o a un grupo particular y ubica al corporado en condiciones de igualdad frente a la comunidad. […] Existe un claro desconocimiento del precedente por parte de los juzgadores, en cuanto al juicio de interpretación de las normas de carácter tributario y los elementos que dan origen a la obligación fiscal.

Se configura una indebida aplicación de las fuentes del derecho para el cargo en cuestión afecta la validez específica de esta decisión. 2.4. Como se ve, los argumentos referidos a la causal de conflicto de intereses se repiten en el recurso de apelación propuesto en el proceso de pérdida de investidura y en la demanda de tutela y esto evidencia que la parte actora simplemente pretende obtener un pronunciamiento diferente al adoptado por las autoridades judiciales demandadas.

De hecho, debe decirse que los aludidos cuestionamientos fueron resueltos por la Sección Primera del Consejo de Estado, en los siguientes términos: […] Para efectos de lo anterior y en relación con el caso sub examine, es importante resaltar que el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto al tenor de lo dispuesto por los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 18 de diciembre de 1990, salvo las excepciones establecidas en la normativa correspondiente. […] La Sala considera que en el caso sub examine se encuentra probado que el Concejal participó en el debate, votación y aprobación de un artículo que establecía una exención en el pago del impuesto predial unificado pese a que se encontraba incurso en conflicto de intereses porque dicho artículo establecía un beneficio directo, particular, inmediato y concreto en favor de un pariente en primer grado de consanguinidad, propietario de un predio que, mediante Resolución SH18-368 de 3 de mayo de 2016, había sido declarado previamente y, en principio, como beneficiario de la exención establecida por el Acuerdo 048 de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2022. […] La Sala considera que el beneficio es directo, particular, concreto e inmediato porque, con la expedición del Acuerdo núm. 066 de 2017 y, en especial, el numeral 15 del artículo 268, sobre contribuyentes exentos, se generó un beneficio económico en favor de la señora Alejandra Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Guerra Lotero, consistente en la exención del pago del impuesto predial unificado en relación con el inmueble “[…] situado en la Carrera 24D N° 10E-51 Apartamento 828 y parqueadero 117 y cuarto Útil 41 de la ciudad de Medellín […]” como beneficiaria del Acuerdo 048 de 2015 en los términos de la Resolución SH18-368 de 3 de mayo de 2016 expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín. […] Asimismo, el beneficio fue concreto porque, como lo explicó el Tribunal en la sentencia proferida, en primera instancia, la expedición de la referida norma implicó que el beneficio establecido inicialmente, del cual era beneficiaria la hija del señor Guerra Hoyos, ya no finalizaría el 31 de diciembre del año 2022 -como lo establecía el Acuerdo 048 de 2015- sino que se prorrogó por un año más; es decir, hasta el 31 de diciembre de 2023, lo cual implicó la modificación de la situación particular de la señora Alejandra Guerra Lotero. […] Adicionalmente, no es de recibo para la Sala el argumento planteado por el Concejal relativo a que se trataba de un asunto que afectaba al corporado -y a su hija- en igualdad de condiciones a la comunidad en general, en la medida en que la situación particular de su hija, como beneficiaria reconocida de la exención establecida por el Acuerdo 048 de 2015 implicaba lo contrario. 2.4.1.

Queda en evidencia que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora se limitó a reiterar los argumentos que expuso en el proceso de reparación directa y no formuló alegatos sólidos para efecto de desestimar los argumentos expuestos por la autoridad judicial demandada. 2.4.2. También se advierte que la parte actora acude a un precedente claramente inaplicable.

El precedente invocado hace referencia a pronunciamientos relacionados con acciones de nulidad y restablecimiento del derecho formulados contra liquidaciones oficiales del impuesto predial unificado. Mientras que en este caso se trata de un proceso de pérdida de investidura, derivado de un conflicto de intereses. Lo cierto es que el objeto y finalidad de los procesos de perdida de investidura y de nulidad y restablecimiento del derecho son diametralmente diferentes. 2.5.

Aunque la parte demandante alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y a ser elegido, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que aplique su parecer en cuanto al contenido y alcance de la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses. 2.6.

Además, la Sala debe precisar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela son más estrictos cuando se cuestiona una decisión expedida por un órgano de cierre, como ocurre en este caso, que se acusa una providencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Así lo explicó la propia Corte Constitucional, en la sentencia T-398 de 2017: Cuando se trata de una acción de tutela contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en manifestar que los requisitos de procedibilidad son más estrictos, pues se trata de decisiones judiciales de los órganos de cierre de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, quienes se encargan de unificar jurisprudencia. Por ello, “la tutela contra providencias judiciales de las Altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02466-00 Demandante: Bernardo Alejandro Guerra Hoyos 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: la tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional. Por consiguiente, se impone declarar la improcedencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar improcedente la tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO