CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 18001-23-33-000-2013-00210-01 Número interno: 5299-2018 Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Ricaurte Montealegre Soto y otros Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sentencia complementaria.
Demanda de reconvención. La Sala procede a pronunciarse sobre la solicitud de adición presentada por el apoderado de la parte demandada, respecto del fallo proferido el 17 de noviembre de 2022.
ANTECEDENTES Mediante escrito radicado en la plataforma SAMAI el 25 de enero de 2023, el apoderado de la parte demandada pide la adición de la sentencia de 17 de noviembre de 2022, proferida por esta Subsección B, que revocó el fallo de primera instancia del 26 de julio de 2018 del Tribunal Administrativo del Caquetá, que había accedido a las pretensiones de la demanda presentada por el Departamento del Caquetá contra el señor Ricaurte Montealegre Soto y otros, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda e indicar que el departamento del Caquetá debe adelantar los trámites tendientes para el pago de los valores reconocidos en el Decreto 254 de 2013.
El apoderado de la parte accionante, en el escrito de adición, solicita que se adicione el fallo en comento para que se ordene la indexación de los valores reconocidos en el acto administrativo demandado. Indica que, con la contestación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el Departamento del Caquetá, se presentó demanda de reconvención en la que formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: REAFÍRMESE JUDICIALMENTE LA LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DECRETO No. 000254, de fecha marzo 21 de 2.013, proferido por el DEPARTAMENTO DEL CAQUETA, mediante el cual se efectuó el reconocimiento del retroactivo por nivelación salarial de los años 2.004, 2005 y 2.006 a mis poderdantes quienes son administrativos de la planta de personal de la Secretaria de Educación Departamental del Caquetá. SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNESE al DEPARTAMENTO DEL CAQUETA que proceda al pago de los valores que por retroactivo de nivelación salarial liquidó la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, en documento anexo al Decreto No. 000254 de 2.013, según los montos individuales reconocidos a cada uno de mis mandantes.
TERCERA: ORDÉNESE igualmente al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, indexe y/o actualice los valores de retroactivo anteriores, de acuerdo al índice de precio al consumidor, desde el 1 de enero de 2.007 o desde la fecha que determine el Despacho Judicial. CUARTA: Para el cumplimiento de la sentencia, se solicita ordenar dar aplicación a los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2.011”.
Explica que en el fallo solo se hizo referencia a negar las pretensiones de la demanda promovida por el departamento del Caquetá y ordenarle adelantar los trámites tendientes al pago de los valores reconocidos en el Decreto 254 de 2013, pero omitió pronunciarse respecto de las pretensiones tercera y cuarta de la demanda de reconvención, motivo por el cual procede la adición de la sentencia en los términos del artículo 287 del Código General del Proceso.
En concreto en la tercera pretensión se solicita la indexación de los valores reconocidos en el acto administrativo, por el tiempo en que se ha tardado el departamento del Caquetá en cumplir su propio acto. Resalta que la indexación es un mecanismo para preservar los derechos de los trabajadores frente a esa negativa adoptada por el departamento del Caquetá de desconocer su propio acto.
Frente al incumplimiento del departamento del Caquetá en el pago de una acreencia de carácter laboral, aduce que lo pedido se ajusta a los postulados de los principios de equidad e in dubio pro operario. CONSIDERACIONES De la adición de la sentencia De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, la sentencia es inmodificable por el mismo juez que la dictó, quien una vez profiere la decisión judicial pierde la competencia respecto del asunto resuelto, en la medida que carece de la facultad de revocarla y reformarla, quedando revestido sólo, de manera excepcional, de la potestad de aclararla, corregirla y adicionarla en los términos de los artículos 285, 286 y 287 del Código General del Proceso.
Conforme al artículo 287 del Código General del Proceso, aplicable a estos asuntos por autorización del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la adición de la sentencia en los siguientes términos: “Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.”.
De lo anterior, se tiene que la adición de la sentencia es la oportunidad en la cual el juez de oficio o a petición de parte puede constatar la ausencia de decisión o resolución de uno de los extremos de la litis o de cualquier aspecto que debía ser objeto de pronunciamiento expreso. En este orden de ideas, dicho instrumento procesal le permite al juez corregir dudas, errores u omisiones en que pudo incurrir al momento de dictar una providencia judicial, es decir, se faculta al operador judicial para que, ante la falta de pronunciamiento en relación con un determinado punto de la controversia, a través de sentencia complementaria se resuelvan los supuestos que no fueron objeto de decisión. Lo anterior, no implica una nueva oportunidad para reabrir el debate probatorio o jurídico propio de la providencia que se complementa, pues de ser así, la solicitud deberá rechazarse por desnaturalizar el objeto de dicho instrumento.
Esta Corporación, al hacer alusión al tema relacionado con la adición de las providencias judiciales, dijo[1]: “(…) La adición de la sentencia es un instrumento procesal que el legislador otorga a la autoridad judicial que la emite y a las partes interesadas en la causa dentro de la cual se profiere, para suplir las omisiones de contenido que se llegaren a presentar en cuanto a la decisión de cualquiera de los extremos debatidos en el proceso y de cualquier otro punto que debiera resolver (…) Conforme con la norma transcrita, hay lugar a adicionar la sentencia cuando en ésta se omite la resolución de cualquiera de los extremos de la litis, o de cualquier otro punto que, de conformidad con la ley, debía ser objeto de pronunciamiento, (…)”.
Caso concreto El departamento del Caquetá interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del Decreto 254 del 21 de marzo de 2013, expedido por el Gobernador del Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, por medio del cual se efectuó el reconocimiento del retroactivo por nivelación salarial de los años 2004, 2005 y 2006 a los demandados en calidad de empleados administrativos de la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá. Por su parte, el apoderado de los accionados, en la demanda de reconvención, solicitó que se reafirmara judicialmente la legalidad del acto administrativo contenido en el Decreto 254 del 21 de marzo de 2013, el pago de las sumas adeudadas y que fueran indexadas.
En lo que respecta a las pretensiones de la demanda de reconvención, el Tribunal las negó, al considerar que el Decreto 254 de 2013 estaba viciado de nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse y falsa motivación, ya que reconoció derechos salariales prescritos. El apoderado de los demandados interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, alegó que el Tribunal no tenía la potestad de declarar el fenómeno prescriptivo de las acreencias laborales.
A lo cual agregó que la voluntad de la administración fue renunciar a dicho fenómeno jurídico, liquidando los valores retroactivos por nivelación salarial de los años 2004, 2005 y 2006. Por ello, insistió en que se debía aplicar la figura de la renuncia tácita a la prescripción por parte del departamento del Caquetá. El profesional del derecho insistió en que el Decreto 254 de 2013 estaba acorde con el artículo 53 de la Carta Política, por lo que no debía ser anulado.
Empero, frente a las pretensiones tercera y cuarta de la demanda de reconvención no desarrolló una carga argumentativa tendiente a explicar en qué términos procede la indexación de las sumas reconocidas en el decreto. Al resolver el recurso de apelación, la sentencia de segunda instancia del 17 de noviembre de 2022, proferida por esta Subsección B, revocó el fallo de primera instancia del 26 de julio de 2018 del Tribunal Administrativo del Caquetá, que había accedido a las pretensiones de la demanda principal presentada por el Departamento del Caquetá contra el señor Ricaurte Montealegre Soto y otros, para en su lugar negar las pretensiones e indicar que el departamento del Caquetá debe adelantar los trámites tendientes al pago de los valores reconocidos en el Decreto 254 de 2013.
En cuanto a la demanda de reconvención, la providencia de segunda instancia adujo que al negarse la declaratoria de nulidad del Decreto 254 del 21 de marzo de 2013, por sustracción de materia no había lugar a pronunciarse sobre aquella, en tanto, en virtud de los efectos de la sentencia que negó las pretensiones el acto conservó su presunción de legalidad.
Ahora bien, visto lo anterior, lo primero que la Sala debe precisar es que el pronunciamiento en segunda instancia se limitó a lo alegado en el recurso de apelación, que insistió en la legalidad del Decreto 254 de 2013 y nada dijo respecto de las pretensiones de la demanda de reconvención relativas a la indexación de las sumas reconocidas por el departamento.
Sin embargo, dado que la sentencia de primera instancia se revocó en su integridad, se considera pertinente pronunciarse sobre las pretensiones tercera y cuarta de la demanda de reconvención, que se presentaron de forma accesoria a la principal, y consistieron en reclamar la indexación de los valores reconocidos en el Decreto 254 de 2013, acorde con el índice de precios al consumidor y que la sentencia se cumpla en los términos de los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Dichas pretensiones se formularon “como consecuencia” de la pretensión principal formulada en los siguientes términos “reafírmese judicialmente la legalidad del acto administrativo Decreto No. 000254 de fecha marzo 21 de 2.013 proferido por el Departamento del Caquetá mediante el cual se efectuó el reconocimiento del retroactivo por nivelación salarial de los años 2004, 2005 y 2006 a mis poderdantes quienes son administrativos de la planta de personal de la Secretaria de Educación Departamental del Caquetá”.
Ahora bien, ciertamente, el fallo dictado por esta Subsección el 17 de noviembre de 2022, revocó la sentencia del Tribunal y negó la nulidad del Decreto 254 del 21 de marzo de 2013, con lo cual éste conservó su presunción de legalidad y el atributo de ejecutividad, consistente en que es obligación de la autoridad pública hacerlo efectiva, y de ejecutoriedad relativo a “la capacidad de que goza la administración para hacer cumplir por sí misma sus propios actos, es decir, que tal cumplimiento no depende de la intervención de autoridad distinta a la de la misma administración”[2].
Derivado de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad del Decreto 254 de 2013, la Subsección en el fallo de 10 de noviembre de 2022 hizo hincapié en que el departamento del Huila debía proceder a realizar el pago de los valores reconocidos en el decreto, habida cuenta del contenido del parágrafo de la cláusula 20 del “Acuerdo de Reestructuración de Pasivos entre el Departamento del Caquetá y sus acreedores en el marco de la Ley 550 de 1999” que indicó: “El pago de las obligaciones reconocidas en el Decreto 00254 del 21 de marzo de 2013, por medio del cual se efectúa el reconocimiento del retroactivo por nivelación salarial de los años 2004, 2005 y 2006 por un valor de ($591.931.952), quedará sujeto a lo que se decida en la sentencia que profiera la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho iniciado por el Departamento del Caquetá en contra del citado acto administrativo y solo se cancelará si las pretensiones son desfavorables a la entidad territorial.
EL DEPARTAMENTO aprovisionará estos recursos en el encargo fiduciario de que trata la cláusula 31 del presente ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS mientras se dicta la sentencia en el proceso”. Nótese que los dineros reconocidos por el Decreto 254 de 2013 fueron reservados en el encargo fiduciario regulado en la cláusula 31 del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, y se condicionó su pago a que en el proceso se negaran las pretensiones del departamento del Caquetá. Fuerza concluir entonces que una vez acaecida la condición, el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos dispone la satisfacción del derecho al pago del retroactivo reconocido en el decreto en cita.
Ahora bien, en la demanda de reconvención como consecuencia de que se reafirmara judicialmente la legalidad del Decreto 254 de 2013, se pide en las pretensiones tercera y cuarta la indexación desde 2007 de la sumas reconocidas en éste y que la sentencia se cumpla en los términos del artículo 192 y siguientes. Al respecto, prima facie se resalta que en el presente asunto, el departamento del Caquetá no cumplió con la carga de desvirtuar la presunción de legalidad del Decreto 254 de 2013, por ello, se negaron las pretensiones de la demanda principal, en la sentencia dictada por esta Subsección. A su turno, los accionados interpusieron demanda de reconvención, en la que defendieron la legalidad del citado Decreto 254 de 2013, y al mismo tiempo pidieron el pago de las sumas indexadas desde el año 2007, sin embargo, los demandados no solicitaron ante el departamento del Caquetá la actualización a partir del 2007 de las sumas reconocidas en ese decreto, y en sede judicial tampoco deprecaron su nulidad parcial por no haberse ordenado la indexación a partir del año en comento.
Nótese que la demanda de reconvención tampoco precisó con claridad cuál era el medio de control interpuesto, por ello, se infiere que al solicitarse un restablecimiento del derecho es el regulado en el artículo 138 del CPACA según el cual “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho”.
Pues bien, en criterio de la Sala se configura la excepción de inepta demanda respecto las pretensiones tercera y cuarta de la demanda de reconvención, en tanto, no se pide la nulidad de acto administrativo alguno, así sea de forma parcial. En tal sentido se declarará de oficio la excepción en comento[3]. Por último, se considera relevante resaltar que en el Acuerdo de Reestructuración celebrado el 25 de febrero de 2014, entre el departamento del Caquetá y sus acreedores se indicó en la cláusula 20: “PAGO DE OBLIGACIONES LABORALES (GRUPO 1).
EL DEPARTAMENTO cancelará las acreencias laborales durante la vigencia fiscal de 2014. Estas obligaciones se indexarán desde el inicio de la promoción y hasta el 28 de febrero de 2014”. Y, en el parágrafo de esta cláusula se pactó que el pago de las obligaciones reconocidas en el Decreto 254 del 21 de marzo de 2013 se efectuaría si la jurisdicción negaba las pretensiones del departamento del Caquetá. Surge de lo expuesto que dentro del referido acuerdo se previó la procedencia del mecanismo de indexación de las sumas adeudadas.
Por las razones que anteceden el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”.
RESUELVE
ADICIONAR la sentencia del 17 de noviembre de 2022, en el sentido de DECLARAR de oficio la excepción de inepta demanda frente a las pretensiones tercera y cuarta de la demanda de reconvención presentada por el apoderado de la parte accionada, por lo cual se decide INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo respecto de dichas pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia 28 de agosto de 2014. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [2] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 5 de diciembre de 1995, proceso con radicado 0487, actor: Instituto de Desarrollo Urbano y otros, M.P. Miren De La Lombana de Magyaroff. [3] Esto en armonía con el inciso 2 artículo 187 del CPACA que indica “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.