CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2023-04841-001 Actor: Alba Cáceres Piñeres Accionados: Tribunal Administrativo de Santander Tema: Tutela contra providencia judicial Derechos presuntamente vulnerados: Derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima, al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad, a la buena fe y a la seguridad jurídica.
Procede la Sala a dictar la sentencia que, en Derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la apoderada judicial de la señora Alba Cáceres Piñeres, en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima, al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad, a la buena fe y a la seguridad jurídica.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de la demandante.
Hechos probados. a) El 25 de noviembre de 2005 la accionante fue nombrada en provisionalidad como docente en el área de ética y valores en la institución educativa Claveriano Fe y 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 2 Alegría de la planta global de la Secretaría de Educación de Bucaramanga, mientras se realiza la provisión de los cargos en propiedad o mediante nombramiento en periodo de prueba de elegibles seleccionados por mérito. b) Mediante Resolución 1689 del 29 de junio de 2016, la Alcaldía de Bucaramanga dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la tutelante con el fin de proveer un cargo en vacancia definitiva con el personal en periodo de prueba. c) El 11 de enero de 2017 la accionante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Bucaramanga – Secretaria de Educación (expediente 680013333005-2017-00003-01) con el propósito de obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 1689 del 29 de junio de 2016, solicitando el reintegro al mencionado cargo, el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir. d) El Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Santander, el 19 de enero de 2017 la admitió y el 28 de marzo de 2019 accedió a las pretensiones, al considerar que la terminación del nombramiento en provisionalidad de la señora Cáceres Piñeres no cumplió con lo señalado en la normatividad que regula las situaciones administrativas ni con lo señalado por la Corte Constitucional, entre otras, en la Sentencia SU-446 de 2011, en relación con las reglas del concurso de mérito y la lista de elegibles. e) El demandado interpuso recurso de apelación, señalando, en esencia, que no se vulneró el principio de confianza legítima dado que la demandante tenía conocimiento sobre la naturaleza del cargo, es decir, en provisionalidad y, además, que sería reemplazada por una persona beneficiada por el concurso de méritos. f) El Tribunal Administrativo de Santander, el 8 de junio del 2023 revocó la sentencia de primera instancia, indicando que, contrario a lo señalado por el juez de primer grado, la Resolución 1689 del 29 de junio de 2016 no fue proferida con falsa motivación pues en esta se encontraban plasmadas razones suficientes para dar por terminado el nombramiento en provisionalidad.
Adicionalmente, sostuvo que el acto administrativo fue motivado de manera adecuada, clara y detallada bajo el amparo del ordenamiento jurídico para el cambio de perfil de los cargos de docentes, así como la provisión de las vacantes definitivas con las personas que se encuentran en la lista de elegibles vigentes. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 3 La demanda de tutela.
La señora Alba Cáceres Piñeres, por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima, al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad, a la buena fe y a la seguridad jurídica. Como consecuencia de lo anterior, pide revocar el fallo del 8 de junio de 20232, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander que revocó la sentencia de primera instancia proferida el 28 de marzo del 2019 por el Juzgado Quinto Oral del Circuito de Bucaramanga y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el Municipio de Bucaramanga – Secretaria de Educación (expediente 680013333005-2017-00003- 01).
En consecuencia, solicita ordenar al Tribunal Administrativo de Santander emitir una nueva sentencia confirmando el fallo de primera instancia. Hechos. Relató la accionante que, por más de quince (15) años prestó sus servicios como docente en trabajos temporales y en provisionalidad en instituciones educativas del orden departamental y municipal, en educación primaria, básica y secundaria, en entidades de carácter oficial.
Que, por medio de Resolución No. 4331 del 25 de noviembre de 2015, dictada por el alcalde del municipio de Bucaramanga, fue nombrada provisionalmente para el cargo de docente en el área de ética y valores en la I.E Claveriano Fe y Alegría, en razón a la vacancia definitiva que subsistía en el cargo al haberse agotado la lista de elegibles para dicha plaza.
Que el 22 de julio de 2016 la Secretaria de Educación le comunicó del acto administrativo 1689 de 2016, expedido por el alcalde del municipio de Bucaramanga que dio por terminado su nombramiento en provisionalidad y nombró al señor Oscar Jesús Pinzón Hernández, que participó en la Convocatoria 148 de 2012 para el área de filosofía y ocupó el puesto No. 9 de la lista de elegibles. 2 M. P. Iván Fernando Prada Macías.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 4 La accionante que tiene 58 años y que tiene problemas de salud con patología de diabetes, hipertensión, artrosis y glaucoma, además que es madre cabeza de familia de una hija mayor de edad que cursa estudios universitarios. Expone que instauró demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, correspondiéndole el radicado 680013333005-2017-00003-00, al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que dictó sentencia favorable a las pretensiones el día 28 de marzo de 2019, al considerar que logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 1689 del 29 de junio de 2016.
Sostuvo que, el día 8 de junio de 2023 la alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia al considerar que no tiene derecho a ser reintegrada dado que el acto administrativo no fue proferido con falsa motivación. Además, porque se plasmaron razones suficientes para dar por terminado el nombramiento en provisionalidad, por lo tanto, la actuación estuvo amparada en el ordenamiento jurídico, en la medida en que los rectores pueden realizar el cambio de perfil de los cargos de docente, así como la provisión de las vacantes definitivas con las personas de la lista de elegibles vigente.
Adicionó que la providencia cuestionada comporta un defecto fáctico por la indebida valoración de los elementos probatorios, al advertir los pormenores de la literalidad del acto administrativo donde se desprende una falta y falsa motivación, legalidad desvirtuada al nombrarse un profesor de lista de elegibles diferente al cargo que desempeñaba, pues la vacante era para ser profesor de ética y no de filosofía. Afirma que la sentencia atacada configura un defecto sustancial, por cuanto se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos de hecho, las normatividad vigente y la decisión tomada, señalando que la resolución que dio por terminada la provisionalidad y nombró al señor Oscar Jesús Pinzón Hernández, posee una falsa motivación, cambiando la vacante que realmente existe en el área de ética y valores en el colegio Claveriano Fe Y Alegría, denominándola como plaza del área de Filosofía. Aunado a esto, agregó que el fallo censurado incurre en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional dado que el acto administrativo no está Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 5 motivado con razones de hecho y derechos reales, al nombrar a un profesional de una lista de elegibles de un cargo específico de otra vacante diferente cambiando el nombre de las asignaturas.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto del 7 de septiembre de 2023 admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander, y (ii) dispuso vincular a la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Tribunal Administrativo de Santander.
Señala que los hechos relatados en la acción de tutela no reúnen los requisitos de procedencia del amparo constitucional, por cuanto la actuación procesal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho observó los parámetros de interpretación del Consejo de Estado, por lo cual solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela. 1.3.2 El Municipio de Bucaramanga y el señor Óscar Jesús Pinzón Hernández, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. En virtud de los artículos 323 del Decreto ley 2591 de 19914 y 255 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20196 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela. 3 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 4 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 5 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 6 «Reglamento interno del Consejo de Estado».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 6 Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional7 ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Requisito Explicación 1. Relevancia constitucional Que la tutela no se emplee como una instancia adicional del juicio ordinario ni que comporte discusiones meramente legales y/o económicas, es decir, se debe fundamentar porqué la cuestión planteada afecta derechos fundamentales.
Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-573 de 20198, determinó que este presupuesto tiene 3 finalidades: «(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional9 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad10;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales11 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12». 2. Subsidiariedad Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. 3.
Inmediatez Que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración 4. Irregularidad procesal debe tener impacto en la sentencia que se ataca Se debe demostrar, en caso de alegarse alguna irregularidad procesal, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la providencia objeto de reproche y que afecta garantías superiores de la parte actora. 5.
Identificación de hechos y exponerlos en sede ordinaria Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. 6. Que no se trate de sentencias de tutela Que la providencia reprochada no haya decidido un trámite de tutela.
Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-0113, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria. 7 Corte Constitucional, SU-128 de 2021, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 M. P. Carlos Bernal Pulido. 9 Sentencia C-590 de 2005. 10 Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T- 406 de 2014. 11 Sentencia C-590 de 2005. 12 Sentencia T-102 de 2006. 13 Demandante: Alpina Productos Alimenticios S. A., Accionada: Sección Primera, Consejo de Estado, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 7 Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, «(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;14 (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición15.”16».
De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional17, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: «(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros». Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el presente asunto, con el fin de proseguir con el estudio de las causales específicas de procedibilidad (que se explicarán más adelante), de la siguiente manera: 14 Sentencia SU-961/99. 15 Sentencia T-814/05. Ver también, Sentencia T-728/02. 16 Corte Constitucional.
Sentencia T-189 de 2009. 17 Sentencia T-584 de 2011. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 8 Requisito Cumplimiento Si - No 1. Relevancia constitucional Sí. Por cuanto la discusión contra la sentencia del 8 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander tiene fundamento en la falta de valoración de las pruebas, la indebida aplicación de la normatividad vigente y el desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la motivación del acto administrativo, aspectos que, para la parte accionante son el origen de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima y a la buena fe. 2.
Subsidiariedad Sí. Contra el proveído acusado no procede recurso alguno, toda vez que, se emitió en segunda instancia. 3. Inmediatez Sí. el requisito de inmediatez se satisface, comoquiera que la determinación judicial atacada18 quedó ejecutoriada al 26 de junio de 2023 y la solicitud de amparo se instauró el 05 de septiembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses y 9 días) 4.
Irregularidad procesal debe tener impacto en la sentencia que se ataca Sí. No se alega irregularidad procesal alguna. 5. Identificación de hechos y exponerlos en sede ordinaria Sí. Se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores 6. Que no se trate de sentencia de tutela Sí. La providencia acusada no desató una acción de tutela De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, razón por la cual esta Sala procederá a formular el problema jurídico que deberá resolver en el presente asunto. 2.3 Problema jurídico.
En esta oportunidad, le corresponde a esta Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la Sentencia del 8 de junio de 2023, que revocó el fallo del 28 de marzo de 2019 proferido por el Juzgado 5° Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, tras considerar que, en esencia: (i) se presentó una indebida valoración de los elementos materiales probatorios, (ii) evidente contradicción en los fundamentos de hecho y la normatividad vigente y (iii) desconocimiento del precedente judicial, particularmente, de la Sentencia SU-917 de 2010.
Con ese propósito, la Sala se pronunciará, concretamente, sobre los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, a saber: (i) defecto fáctico, (ii) defecto sustantivo y (iii) desconocimiento del 18 El correo electrónico, mediante el que se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 16 de junio de 2023, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 21 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 9 precedente. 2.4 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho19. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. La Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional sistematizó las denominadas vías de hecho en las cuales podían incurrir las providencias dictadas por los jueces de la República en sus distintas especialidades (penal, civil, laboral, contencioso administrativo, y demás) y, por consiguiente, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de estas.
Posteriormente, mediante la Sentencia T-217 de 2010 esa misma Corporación rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales generales y específicas de procedibilidad con el propósito de destacar, con mayor énfasis, la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones 19 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 10 judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente. Dicha tesis sigue vigente, por ejemplo, entre otras, en la Sentencia SU-128 de 2021. En esa medida, la actual doctrina constitucional establece que únicamente procede la acción de tutela en contra de decisiones judiciales cuando se cumplen, además de los requisitos generales relacionados en precedencia, los específicos que se relacionan a continuación, denominados, defectos: Defecto Explicación 1.
Orgánico Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia. 2. Procedimental absoluto Se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido. 3. Fáctico Surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 4.
Material o sustantivo Cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión. 5. Error inducido Se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales. 6.
Decisión sin motivación Implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. 7. Desconocimiento del precedente En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado. 8.
Violación directa a la Constitución Procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales20, no obstante, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 201221, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha 20 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC- 429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194- 01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 21 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 11 aplicado en los términos antes expuestos22. En el sub lite se alega que el fallo acusado incurrió en: (i) un defecto fáctico, (ii) un defecto sustantivo y (iii) en desconocimiento del precedente. 2.6 Solución al caso concreto.
La parte actora acudió al presente recurso de amparo con la finalidad de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima, al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad, a la buena fe y a la seguridad jurídica, los cuales consideró conculcados por el Tribunal Administrativo de Santander al revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 5° Administrativo de Santander y, en su lugar, denegó las pretensiones de la accionante.
Se recuerda que, los reproches del tutelante, básicamente consisten en que la sentencia de segunda instancia incurrió en un defecto fáctico por la indebida valoración de los elementos materiales probatorios, evidente contradicción en los fundamentos de hecho con la normatividad vigente y desconocimiento del precedente judicial de la Sentencia SU- 917 de 2010, respecto a la motivación de los actos administrativos expedidos con el propósito de retirar del servicio a empleados nombrados en provisionalidad.
Defecto fáctico. Una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, “(…) surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”23. 22 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010- 00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 23 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 12 La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra24.
En el caso sub examine, la accionante sostiene que la sentencia atacada involucra un defecto fáctico por la indebida valoración de los elementos materiales probatorios donde se desprende la falta o falsa motivación del acto administrativo que da por terminado el nombramiento en provisionalidad, al cambiar el perfil del cargo y nombrar un profesor del área de filosofía de una lista de elegibles que no correspondía para el área de ética y valores, cargo que desempeñó la demandante.
En ese sentido, esta Sala observa que el Tribunal Administrativo de Santander, en la sentencia del 8 de junio de 2023, contrario a lo indicado por la demandante, sí analizó y se pronunció sobre el cambio de perfil del cargo de docente adscrito a la Institución Educativa Claveriano Fe y Alegría, particularmente, lo relacionado con el área de ética y valores, como parte del programa de filosofía a partir de las funciones y el régimen especial de docentes, especialmente, sobre el contenido del artículo 10 de la Ley 715 de 2001.
Adicionalmente, su decisión se fundamentó en los numerales 10.8 y 10.9 de dicho artículo, con el fin de comprender la definición de perfiles para la selección del personal y la respectiva distribución de la asignación académica, lo cual fue confrontado directamente con el contenido de la Resolución 1689 del 29 de junio de 2016, para concluir que, en efecto, esta se fundó en la necesidad de mejorar el servicio, en la medida en que la docente Alba Cáceres de Piñeres se encontraba con mayor asignación académica en el área de filosofía. En ese orden de ideas, la Sala concluye que la desvinculación de la accionante se ajustó al ordenamiento jurídico y conforme a la deducción razonable de las pruebas que reposan en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho expediente 24 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 13 680013333005-2017-00003-01, de manera que la providencia cuestionada no configura defecto fáctico. Defecto sustantivo. En relación con el defecto sustantivo, resulta oportuno precisar que el artículo 230 de la Constitución Política consagra que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional25 ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica «[…] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»26.
En el sub lite la accionante afirma que el fallo reprochado comporta defecto sustantivo, señalando una indebida aplicación de la normatividad vigente en el acto que da por terminado el nombramiento en provisionalidad, no obstante, en el escrito de tutela no se precisa la supuesta indebida aplicación, dado que solamente se realiza una mención sin identificar, concretamente, cuál es el error en que incurrió la autoridad accionada. 25 Sentencias T-781 del 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 26 Sentencia T-259 del 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 14 A pesar de ello, la Sala observa que, el fallo cuestionado identificó el marco normativo constitucional y legal para resolver el problema jurídico. Para ese efecto, advirtió que la Constitución Política en el artículo 125 consagra que los empleos de carrera administrativa deben proveerse mediante concurso de méritos, y, frente al ingreso al servicio docente, el Tribunal Administrativo de Santander estudió el Decreto 1278 de 2002, así como las normas referentes a la terminación de un nombramiento en provisionalidad como consecuencia del nombramiento en periodo de prueba de quienes hacen parte de la respectiva lista de elegibles vigente.
Ahora bien, además, en el presente caso la Sala evidencia que la providencia cuestionada concluyó que la Resolución 1689 de 2016 no era contraria al ordenamiento jurídico, “por cuanto la decisión de la administración cumplió con el deber de motivación conforme el marco normativo y jurisprudencial atinente a la materia en razón a que se encuentran configurados para el caso concreto los requisitos para proceder de acuerdo al instituto jurídico de la conversión de cargos establecido en el decreto 1075 de 2015”.
De conformidad con lo expuesto en líneas precedentes, se concluye que la sentencia objeto de reproche no incurre en defecto sustantivo, toda vez que, como fue demostrado, esta fue proferida en aplicación de las normas vigentes y procedentes para la solución del caso concreto, básicamente, lo relativo a la terminación de un nombramiento en provisionalidad para proveer el cargo con personal en periodo de prueba de la lista de elegibles del concurso.
Desconocimiento del precedente. El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia27, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva 27 Sentencia T-360 de 2014: “(…) En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 15 a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo28 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe29. En este asunto, la accionante afirma que el fallo cuestionado desconoció el precedente de la Corte Constitucional, contenido en la Sentencia SU-917 de 2010 sobre la motivación de los actos administrativos con razones de hecho y de derecho reales.
En ese sentido, es preciso recordar que, la Sentencia SU-917 de 2010 señala el deber de motivar los actos de retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargo de carrera, en los siguientes términos: “b.- Contenido de la motivación Un aspecto de particular importancia en esta materia es el referente a cuáles son las razones que puede invocar el nominador para desvincular a quien ejerce un cargo en provisionalidad, tema del que también se ha ocupado la jurisprudencia constitucional.
El acto de retiro no sólo debe ser motivado sino que ha de cumplir ciertas exigencias mínimas respecto de su contenido material, de modo que el administrado cuente con elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la jurisdicción y demanda la nulidad del acto en los términos del artículo 84 del CCA. Lo contrario significaría anteponer una exigencia formal de motivación en detrimento del derecho sustancial al debido proceso, pues si no se sabe con precisión cuáles son las razones de una decisión administrativa difícilmente podrá controvertirse el acto tanto en sede gubernativa como jurisdiccional.
Es por lo anterior por lo que la Corte ha hecho referencia al principio de “razón suficiente” en el acto administrativo que declara la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad, donde “deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”30.
En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”31.” Del precedente judicial que antecede, se establece que el acto de retiro del empleado nombrado en provisionalidad debe ser motivado y cumplir con un mínimo 28 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 29 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 30 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2005.
En la misma providencia la Corte señaló: “Esta regla encuentra su justificación en el hecho de que la motivación resulta ser necesaria para controvertir dicho acto ante la jurisdicción contencioso- administrativa, y adicionalmente, porque la desvinculación debe obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que deben existir motivos fundados para que la administración prescinda de los servicios de su funcionario.
La ausencia de motivación específica, en consecuencia, lesiona los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del trabajador, que de manera provisional, ocupa un cargo de carrera administrativa”. 31 Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009, entre muchas otras. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 16 de exigencias en su contenido material de forma clara, detallada y precisa para la terminación del servicio del empleado o funcionario.
Sobre el particular y descendiendo al caso concreto, se tiene que la Sentencia del 8 de junio de 2023 del Tribunal Administrativo de Santander no desconoció el precedente judicial referenciado por la accionante, dado que, del estudio de la prueba documental contenida en la Resolución No. 1689 de 2016, en el proceso ordinario se advirtió que la motivación del acto administrativo cumplió con los requisitos jurisprudenciales y legales tal como se observa en la parte considerativa de la decisión: “ (…) de un análisis del acto administrativo demandado, observa la Sala que, contrario a lo señalado por el Juez de Primera Instancia, la Resolución No. 1689 del 29 de junio de 2016 no fue proferida con falsa motivación, pues, allí se encuentran plasmadas las razones suficientes que llevaron al municipio de Bucaramanga a dar por terminado el nombramiento en provisionalidad en el cargo de docente de la señora Alba Cáceres Piñeres, debiéndose indicar que, la estabilidad de las personas nombradas en provisionalidad se refleja en la obligación de la administración de motivar el acto administrativo en el cual se declara la insubsistencia y/o desvinculación, motivación que se realizó de manera adecuada en el presente caso, pues los argumentos señalados en el acto administrativo atacados son claros, detallados y precisos del porque se dio por terminado el nombramiento de la demandante, además, que dichas actuaciones estuvieron amparadas en el ordenamiento jurídico que faculta a los rectores de las instituciones educativas para realizar el cambio de perfil de los cargos de los docentes, así como la provisión de las vacantes definitivas con las personas que se encuentran en la lista de elegibles vigentes.” (negrilla fuera de texto) En ese sentido, la Sala advierte que, la sentencia cuestionada realizó el estudio de las normas constitucionales y legales con la respectiva confrontación del acto administrativo demandado, evidenciando que este se encontraba debidamente motivado por razones del servicio y la provisión de la vacante con el nombramiento en periodo de prueba de la lista de elegibles vigente para el cargo.
Con fundamento en lo que antecede no se observa que el fallo judicial haya desconocido el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional previsto en la Sentencia SU-917 de 2010, por el contrario, se demostró en el proceso ordinario que el acto administrativo que retiro del servicio a la accionante en calidad de docente en provisionalidad fue debidamente motivado, en ese sentido, la Sala Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 17 constata que la sentencia judicial no incurre en la causa específica de desconocimiento del precedente judicial.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó que la providencia cuestionada haya incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial invocadas (defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente), por tal motivo se negará la solicitud de amparo formulada por la señora Alba Cáceres Piñeres En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima, al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad, a la buena fe y a la seguridad jurídica invocados por la señora Alba Cáceres Piñeres, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-04841-00 Actor: Alba Cáceres Piñeres 18 (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR