CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara Demandado: Nación (Congreso de la República y otro1) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas Decisión: Confirma sentencia. No hay lugar a la sanción moratoria.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 30 de septiembre de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda. I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto que se configuró ante la omisión de respuesta, por parte de las entidades demandadas, respecto de la petición radicada el 30 de noviembre de 2020; así como del Oficio D.P. 4.1.1 208-2020 del 4 de diciembre de 2020, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por el pago inoportuno de sus cesantías definitivas. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a las demandadas reconocer y pagar la indemnización moratoria, según lo dispuesto en las leyes antes mencionadas, se concedan los intereses moratorios, se actualice la condena, se disponga el cumplimento de la sentencia en los términos de los artículos 192, 194 y 195 del CPACA2 y se imponga condena en costas a las accionadas. 3.

Expuso que el 16 de mayo de 2019 radicó solicitud de cesantías definitivas ante la administración y Fonprecon emitió la Resolución 0492 del 20 de octubre de 2020, a través de la cual reconoció y ordenó el pago de sus cesantías «parciales», acto expedido por fuera de los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006; agregó que el pago de estas se produjo el 10 de noviembre de 2020, por esa razón, el 30 de noviembre de 2020 presentó petición en ese sentido, que fue negada a través de las decisiones impugnadas. 1 Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en adelante (Fonprecon). 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara Contestación de la demanda.3 4.

Fonprecon4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que no se configuró el silencio administrativo negativo invocado y que la entidad no incurrió en mora en el trámite de la prestación que se reclama. Manifestó que si bien el demandante presentó reclamación de cesantías definitivas el 16 de mayo de 2019, aquella fue remitida sin la documentación exigida por el Decreto 2837 de 1986. 5.

Adujo que el actor «omite informar» que mediante Oficio 2019000046771 del 22 de mayo de 2019 se le comunicó que a su petición no se habían acompañado los documentos necesarios para estudiar el reconocimiento de la prestación social, tales como i) certificado de tiempo de servicio; ii) certificado de factores salariales; iii) paz y salvo de pagaduría; iv) certificado de consignación de doceavas; y v) paz y salvo de elementos.

Pese a lo anterior, no allegó las certificaciones requeridas, por lo cual se archivó su solicitud.5 6. En ese sentido, indicó que «no es cierto» que el reconocimiento de las cesantías hubiera sido extemporáneo, pues la Resolución 0492 del 20 de octubre de 2020, a través de la cual se reconoció y ordenó el pago del auxilio de cesantías definitivas al demandante, no obedeció a la solicitud incompleta que radicó el 16 de mayo de 2019. 7.

Advirtió que el accionante presentó una «nueva petición incompleta»6 el 14 de julio de 2020 y que por medio del Oficio 20204000070701 del 27 de julio de 2020 se le requirió para que allegara la documentación pertinente, pero tampoco cumplió con lo solicitado. No obstante, «considerando las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y con el fin de garantizar los derechos del peticionario», la entidad solicitó de manera oficiosa las certificaciones correspondientes al Congreso de la República, que fueron aportadas el 5 de octubre de 2020.

Con base en ello, sostuvo que la Resolución 0492 del 20 de octubre de 2020 se expidió dentro del término legal y el pago de la prestación se realizó el 9 de noviembre de 2020. 8. Finalmente, mencionó que mediante oficio 20204000129181 del 9 de diciembre de 2020 se resolvió de fondo la petición de sanción moratoria presentada por el actor y propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido. 9.

Por su parte, la Nación (Congreso de la República – Cámara de Representantes)7 también cuestionó las pretensiones y argumentó que si bien el demandante presentó ante Fonprecon solicitud de pago de cesantías en mayo de 2019, el Fondo respondió que la petición se encontraba incompleta, pues adolecía del 3 Se precisa que a través de auto del 18 de mayo de 2022 (archivo 26_250002342000202100520001AUTOQUERESUEL20220518085840.pdf) se desvinculó del presente asunto al Ministerio de la Protección Social. 4Archivo 17_250002342000202100520002RECIBEMEMORIAL20211213093729.pdf del expediente digital. 5 Información tomada de la página 2 de la contestación de la demanda. 6 Información tomada de la página 2 ibidem. 7 Archivo 18_250002342000202100520001RECIBEMEMORIAL20211213165145.zip del expediente digital. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara certificado de factores salariales.

Con todo, el señor Arcos Vergara gestionó la expedición de ese documento a la Cámara de Representantes hasta el «24 de julio de 2019». Por otro lado, formuló las excepciones de culpa exclusiva de la víctima, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y del derecho, pago y cumplimiento de las obligaciones en materia laboral, inexistencia de la obligación de cancelar la mora, buena fe, compensación y la innominada.

Sentencia apelada. 8 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probadas las excepciones de «inexistencia de mora en el reconocimiento y pago y no configuración del silencio administrativo negativo, inexistencia de la obligación y del derecho, pago y cumplimiento de las obligaciones en materia laboral, buena fe y compensación» y no probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima, propuestas por las entidades demandadas.

En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. 11. Al respecto, consideró que no se configuró mora en el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a favor del demandante, toda vez que la petición que se debe tener en cuenta es la presentada el 14 de julio de 2020 y no la del 16 de mayo de 2019 sobre la cual operó el «desistimiento y el archivo».9 Por consiguiente, Fonprecon expidió el acto de reconocimiento y canceló el auxilio dentro del término de ley.

Además, advirtió que no se configuró el silencio administrativo negativo frente a la petición de sanción moratoria, pues está acreditado que la entidad emitió respuesta de fondo. Recurso de apelación.10 12. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que el a quo «erró al aplicar el normativo frente a la carga dinámica de la prueba y quien estaba en mejor condición para aportar la documentación requerida».

Señaló que Fonprecon se encontraba en una posición más favorable para aportar los documentos que no se allegaron con la petición del 16 de mayo de 2019, máxime cuando para ese momento se atravesaba una situación excepcional derivada de la pandemia COVID-19, que le impedía recolectarlos directamente y, en ese sentido, cuestionó que frente a la segunda solicitud del 14 de julio de 2020, el Fondo sí hubiera recaudado tales certificaciones, pero no lo hiciera en relación con la petición inicial, desde la cual, a su juicio, debe empezar a contarse el término para la configuración de la sanción moratoria.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 8 Índice 31 de Samai de tribunal. El magistrado Jaime Alberto Galeano Garzón presentó salvamento de voto respecto de la decisión mayoritaria, pues, en su criterio, debió declararse la ineptitud de la demanda dado que no se configuró el acto presunto demandado, comoquiera que la entidad accionada dio respuesta a la petición del 30 de noviembre de 2020 mediante el Oficio 20204000129181 del 9 de diciembre de 2020, por medio del cual le negó al actor el reconocimiento de la sanción moratoria (índice 32 de Samai de tribunal). 9 Página 27 de la sentencia. 10 Índice 4 de Samai. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara 13.

Mediante auto del 24 de agosto de 2023 se admitió el recurso de apelación.11 Las partes guardaron silencio durante esta etapa procesal. 14. La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto12 en el que pidió confirmar la providencia recurrida al considerar que los argumentos del apelante carecen de sustento fáctico y jurídico.

Explicó que el cómputo de la sanción moratoria no inicia de manera objetiva con la solicitud del 16 de mayo de 2019, dado que se archivó por no atender el requerimiento de allegar los documentos completos. Indicó que el actor radicó una nueva petición el 14 de julio de 2020 y que aunque esta también carecía de las certificaciones exigidas, la entidad las recolectó y cumplió el término de «75 días hábiles» para el pago de la prestación reclamada.

III. CONSIDERACIONES. Competencia. 15. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 16. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si el tribunal de primera instancia erró al tomar en cuenta la solicitud de cesantías definitivas presentada el 14 de julio de 2020, en lugar de la del 16 de mayo de 2019, para efectos de establecer el cómputo de los términos legales para el reconocimiento de la penalidad reclamada.

Análisis del problema jurídico. 17. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 18. Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala advierte que el objeto de este asunto se concreta en que se tenga como fecha de presentación de la petición de cesantías definitivas la del 16 de mayo de 2019 para contabilizar la sanción moratoria reclamada. 19.

Antes de abordar el estudio de lo anterior, conviene precisar que en la contestación de la demanda Fonprecon manifestó que mediante el Oficio 20204000129181 del 9 de diciembre de 2020, resolvió la petición de sanción moratoria 11 Índice 4 de Samai. 12 Índice 9 de Samai. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara presentada por el actor13, en ese sentido, consideró que no se configuró el silencio administrativo negativo invocado.

No obstante, al revisar dicha actuación visible en las páginas 79 a 83 del expediente administrativo, se advierte que si bien se emitió respuesta, no obra constancia de su notificación que permita concluir que el demandante fue efectivamente informado de aquella. Además, aunque en el encabezado de dicha comunicación figura como destinatario el correo electrónico robertarcosasamblea@otmail.com,14 se observa que la dirección se encuentra redactada de manera incorrecta, por lo cual podría entenderse que su notificación no se surtió en debida forma. 20.

En el expediente está acreditado que el 16 de mayo de 201915 el demandante radicó solicitud dirigida al reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas; Fonprecon a través del Oficio 20194000046771 del 22 de mayo de 2019 requirió al actor para que aportara documentos que omitió adjuntara su solicitud16, advirtiéndole que dicha información debía allegarse dentro del término de 1 mes, so pena de archivar la petición según lo previsto en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015,17 decisión que fue notificada a través de correo electrónico;18 no obstante, pese al requerimiento anterior, el demandante no anexó los documentos exigidos.19 21.

Posteriormente, el 14 de julio de 2020 el actor presentó nueva petición de cesantías definitivas.20 Para continuar con el trámite de reconocimiento de la prestación, el Fondo expidió los Oficios 20204000072491,21 20204000072351,22 y 2020400007228123 del 3 de agosto de 2020, mediante los cuales requirió a distintas dependencias del Congreso de la República para que allegaran respecto del demandante, paz y salvo de deudas, embargos, libranzas o deudas con cooperativas, certificación laboral con las doceavas de las cesantías así como certificación de factores salariales, requerimientos que fueron atendidos el 30 de septiembre de 2020 mediante 13 Petición recibida por la entidad el 3 de diciembre de 2020 (ver páginas 43 a 47) del archivo EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ARCOS VERGARA ROBERTH--10482946.pdf. 14 Se precisa que el demandante en las peticiones presentadas ante las autoridades administrativas dispuso para notificaciones el correo robertharcosasamblea@hotmail.com como consta en la página 20 de los anexos de la demanda. 15 Información tomada del oficio 20194000046771 del 22 de mayo de 2019 (página 31) 16_250002342000202100520001RECIBEMEMORIAL20211213093727.zip (EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ARCOS VERGARA ROBERTH--10482946.pdf). del expediente digital. 16 Certificado de tiempo de servicios, certificado de los factores recibidos desde su vinculación laboral y los descuentos realizados, los paz y salvos de la pagaduría y la División de Servicios sobre la devolución de elementos a su cargo y el certificado en que constara la fecha en que fueron enviadas las doceavas de las cesantías. 17 Se advierte que en el expediente no se observa decisión de archivo. 18 Ver páginas 38 y 39 del archivo 16_250002342000202100520001RECIBEMEMORIAL20211213093727.zip (EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ARCOS VERGARA ROBERTH--10482946.pdf).

La anterior decisión de le notificó al demandante al correo robertharcosasamblea@hotmail.com, dispuesto para tales efectos. 19 información tomada del Oficio con radicado 20204000132501 del 18 de diciembre de 2020, (páginas 74 a 74 del archivo 16_250002342000202100520001RECIBEMEMORIAL20211213093727.zip (EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ARCOS VERGARA ROBERTH--10482946.pdf). 20 Páginas 1 a 12 ibidem. 21 Página 16 ibidem. 22 Página 17 ibidem. 23 Página 18 ibidem. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara las certificaciones D.P.4.1.8-1682-2020,24 certificado salarial 55125 y paz y salvo correspondiente.26 Finalmente, por medio de la Resolución 0492 del 20 de octubre de 202027 se reconocieron las cesantías definitivas, las cuales fueron consignadas en la cuenta bancaria del actor el 9 de noviembre de 2020.28 22.

Con miras a establecer si para el presente caso se causó la sanción moratoria que se reclama, el Tribunal tomó en cuenta la petición formulada el 14 de julio de 2020 y concluyó que no había lugar a su reconocimiento, por cuanto el Fondo expidió el acto de reconocimiento y pagó las cesantías dentro del término legal; asimismo, advirtió que la solicitud del 16 de mayo de 2019 fue archivada pues el demandante no allegó la documentación requerida29 y por esta razón no podía calcular los términos a partir de esta. 23.

Ahora bien, el parágrafo del artículo primero de la Ley 244 de 199530 estableció que el empleador cuenta con quince (15) días para expedir el acto de reconocimiento de cesantías, siempre y cuando la solicitud esté completa, pues, en el evento de que no lo esté, debe manifestarlo al peticionario, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado.

De igual manera, la aludida norma fijó el plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar dicha prestación, so pena de que la entidad morosa deba pagar al beneficiario el equivalente a un día de salario por cada día de retardo. 24. De conformidad con lo previsto en la norma citada, se infiere que los términos para expedir el acto de reconocimiento y efectuar el pago de las cesantías definitivas solo se activan cuando la solicitud está completa.

Con base en lo anterior, la Sala concluye que es cierto, como lo analizó el a quo, que no podía tenerse en cuenta la petición del 16 de mayo de 2019 para determinar la fecha a partir de la cual empieza a correr la sanción moratoria, pues aquella fue presentada incompleta y pese a que se requirió al actor no aportó la información solicitada, como se indicó en precedencia. 25.

Ahora bien, aunque en la contestación de la demanda31 se advirtió que la petición presentada el 14 de julio de 2020 también fue incompleta y fue objeto de requerimiento mediante Oficio 20204000070701 del 27 de julio de 202032, el cual tampoco fue atendido por el demandante, «considerando las medidas de aislamiento preventivo obligatorio» derivadas de la pandemia COVID-19 y con el fin de «garantizar los derechos del 24 Página 25 ibidem. 25 Página 27 ibidem. 26 Página 28 ibidem. 27 Página 30 ibidem.

La anterior decisión fue notificada al correo: robertharcosasamblea@hotmail.com según consta en la página 32 ibidem. 28 Página 15 del archivo correspondiente a la demanda. 29 Información tomada de la página 24 de la sentencia. Sin embargo, se advierte que dentro del expediente no se observa decisión de archivo. 30 Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones. 31 Se refiere a la presentada por Fonprecon. 32 Se precisa que tal manifestación no se encuentra acreditada en el expediente. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara peticionario», el Fondo adelantó de manera oficiosa las gestiones para recaudar las certificaciones necesarias, lo que permitió consolidar la información indispensable para resolver de fondo la solicitud. 26.

Así las cosas, no le asiste razón al recurrente cuando afirma que la entidad debió adelantar dicho procedimiento respecto de la solicitud presentada el 16 de mayo de 2019, pues en ese momento no existía un marco excepcional como el generado por la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19 que justificara la actuación oficiosa de la administración; además, la ley impone al peticionario el deber de allegar la documentación requerida, y al no hacerlo dentro del término legal, la consecuencia prevista expresamente en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 era el archivo de la solicitud. 27.

En consecuencia, con el fin de determinar la fecha de causación de la sanción moratoria y su exigibilidad, es necesario tener presente que en el sub lite nos encontramos dentro del siguiente supuesto:33 Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación 28.

Al realizar el análisis del caso concreto, se observa que tal como lo estimó el a quo el término para resolver la petición de cesantías definitivas debía contarse a partir del día siguiente a la remisión de la información solicitada por Fonprecon a las distintas dependencias del Congreso de la República, es decir, cuando estuvieron completos los documentos requeridos para resolver la petición, esto es el 1.° de octubre de 2020. 29.

En el anterior escenario, los 15 días de los que disponía la administración para responder oportunamente la petición vencieron el 22 de octubre de 2020, es decir que el acto administrativo se expidió oportunamente el 20 de octubre de 2020,34 y se notificó a través de correo electrónico el 28 de octubre de 2020.35 En ese orden, para lograr la ejecutoria de dicho acto36 era necesario que transcurrieran 10 días más37, hasta el 6 de noviembre de 2020 y a partir del día siguiente se debían contabilizar los 45 días para que 33 Según los lineamientos de la Sentencia de unificación CE-SUJ2-01218 del 18 de julio de 2018. 34 Página 30 archivo 16_250002342000202100520001RECIBEMEMORIAL20211213093727.zip (EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ARCOS VERGARA ROBERTH--10482946.pdf). 35 Página 32 ibidem.

La anterior decisión fue notificada al correo «robertharcosasamblea@hotmail.com», dispuesto por el demandante en el formulario único para solicitud de prestaciones económicas visible en la pagina 1 del mismo archivo. 36 En consideración a que los términos se rigieron por la Ley 1437 de 2011, pues ya estaba vigente para esa fecha. 37 A los cuales se suman dos días en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 806 de 2020. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara el pago hubiera sido oportuno, esto es hasta el 15 de enero de 2021, y este se produjo el 9 de noviembre de 2020.38 30.

En este contexto, se concluye que la entidad expidió y notificó el acto administrativo que reconoció la prestación dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la petición y dispuso el pago de esta en el término de ley, por lo tanto, no se configuró mora alguna que dé lugar a la sanción reclamada y en ese sentido se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Condena en costas. 31. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 32.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 33. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 34.

En consecuencia, se impondrán costas al demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 38 Página 15 del archivo correspondiente a la demanda. 9 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00520 01 (1800-2023) Demandante: Roberth Arcos Vergara

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 30 de septiembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO. Se condena en costas al demandante en segunda instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.